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伴隨著我國經濟的快速發展，能源消耗的不斷增加，我國能源需求量持續走高，加之傳統化石燃料對生態環境的負面影響等壓力，大力發展清潔能源成為當務之急。水電作為重要的非化石能源，在緩解我國能源緊張形勢，實現能源結構調整的戰略目標中，具有重要的現實意義［1］。然而，水電開發項目所產生的移民問題一直是制約項目發展的重要因素［2］。據統計，1949－2008年全國因水電開發項目導致的直接移民高達1930萬［3］，部分移民不但生活水平難以恢復，甚至因遷徙而陷入貧困。2000年中央直屬水庫的移民純收入是全國農民人均純收入的47％；地方水庫移民中大約有300萬人仍不能達到基本溫飽水平［4］。解決移民生活問題的基礎，是建立完善的水庫移民社會保障體系，在保證移民基本生活的前提下，通過合宜的制度手段，提高水庫移民的生活水平，最終突破移民制約，實現水電資源有效和可持續的開發。本文針對水庫農村移民群體，辨析水庫淹沒農地后，水庫農村移民社會保障的責任主體，為建立完善的水庫農村移民社會保障制度打下理論基礎。文章首先明晰了土地之于農民的社會保障功能，然后建立了水庫農村移民社會保障制度的責任模型，最后通過當前法律和已有案例對模型進行了實證。

1文獻回顧

在我國，城鎮居民享有國家提供的社會保障基金，但國家并不向農村居民提供這種保障，而是將土地分給農民。畢寶德分析了土地對農民的社會保障功能后指出，在我國城鄉二元結構的特殊情況下，城鄉居民分治，耕地才具有了社會保障功能，國外其他城鄉社會保障相統一的國家和地區并不存在這種現象［5］。徐廣義則從我國現階段農村土地制度和社會保障功能的變化特征和利弊關系出發，論述了土地對農村居民的社會保障功能［6］。赫娜將其進一步細化，認為農村土地的社會保障功能主要體現在養老保障、醫療保障、失業保障和財產繼承保障等4個方面［7］。我國相關規程和專家學者從保障失地農民的基本生活水平需要出發，探索了社會保障標準的定量化計算模型。如我國國土資源部《中華人民共和國農用地估價規程》中，基于農民基本生活費用提出的保險費率法，和基于社會人均保障價格的土地可保障價格評估模型。郝娜在將土地的社會保障功能細分的基礎上，針對養老保障、醫療保障、失業保障和財產繼承保障分別提出了養老保險費率法、醫療保障費率法、最低生活保障金法和子女教育費用計算法等［7］。張潤森考慮了農民對土地的依賴程度和對社會保障的需求程度，提出了基于水庫移民人均生活支出的現值還原利率法，用以計算單位面積土地的社會保障價格［8］。可見，土地對于農民的社會保障功能已基本得到認可，構建水庫農村移民的社會保障制度也已基本形成共識。現有研究多是對土地社會保障功能的定性描述和其價格的定量化探索，少有對水庫農村移民社會保障制度的討論，以及對相應責任主體進行邏輯上的區分和界定。本文將針對水庫農村移民，構建社會保障制度的責任模型。

2水庫農村移民原有土地保障功能分析

（1）土地的社會保障功能。在我國特有的城鄉二元結構制度下，農村居民基本被排斥在社會保障制度之外，但其擁有的土地使用權承擔起了相應的保障作用。一方面，土地以其資源屬性作為生產資料的一種，向農民提供基本的生活保證。另一方面，土地具有很強的穩定性，除非極端惡劣的氣候條件，土地都能給相應的承包人帶來穩定的收入，即使承包人流動到城鎮中從事著非農工作，但當其失業之后也能重新回歸土地，從事農業工作，土地具有失業保障的作用［9］。此外，對于老年人而言，一旦其喪失了勞動能力，他們可以通過所擁有土地承包權的流轉或出租等獲得收入，土地具有養老保障的功能［10］。《中華人民共和國物權法》規定，“前款規定的承包期滿，由土地承包權人按照國家有關規定繼續承包”，使得農民實現了對土地的“永續承包”［6］。因而，土地在農村社會保障體系中，承擔著生存、就業、養老等方面的保障功能。這一點已基本得到了相關專家和學者的普遍認可。（2）土地社會保障功能的物質基礎。事實上，土地本身本質上并不具有保障作用，土地的保障作用來源于使用土地而獲得的收益［11］。所以，合乎邏輯的理解應該是，土地作為一種生產資料能夠向農民提供相對穩定的收入，從而具有了社會保障的功能。這一點，可以從農村土地制度和社會保障制度變遷過程得到證明。時期，依據《中華人民共和國法》將土地所有權界定給了農民。這種土地私有制決定了土地產出收益的分配對象是農民自身，也因此決定了農民對自身的風險承擔主要責任，國家／政府只從整體出發，對影響社會穩定運行的較大風險承擔責任。另一方面，家庭是農業生產經營基本的生活單元，家庭中有勞動能力的成員參加生產勞動，獲得收入，無勞動能力的成員依靠這種家庭保障維持生存。所以，當時的社會保障制度是土地保障和家庭保障相結合的制度。事實上，當時的社會條件下，農村家庭獲取收入的主要手段就是依靠土地，土地保障是最本質的保障手段。時期，國家通過政治手段將土地由私權轉為集權，農民喪失了土地的所有權和生產決策權，形成了國家控制、集體所有、平均分配的制度格局［12］。土地收益由集體享有的情況下，國家陸續出臺了各項關于農村社會保障制度的法律法規，形成了以“五保”制度與合作醫療制度為核心，農村集體為責任主體的保障體系。雖然這一時期保障水平普遍較低，但在保障層次和保障范圍上有了明顯提高。值得說明的是，集體是農村社會保障的責任主體，但其提供保障功能的物質基礎依然來源于土地收益，所以本質上土地保障依舊是這一時期最根本的保障手段，集體代為承擔保障責任。家庭聯產承包經營時期，雖然土地所有權仍然是集體所有，但是，生產決策權、土地使用權和收益權等都明確地由承包土地的農民享有，集體所承擔的農村社會保障責任逐步弱化，農民因享有土地收益，又一次承擔起了自身保障的責任，土地保障和家庭保障相結合的保障形式再一次成為農村社會保障制度的主要形式。綜合上述分析，可以發現：農村社會保障的責任主體伴隨著土地收益分配主體的變化而變化。土地革命時期，土地的收益主體是農民，農民個體相應地承擔著自我保障的責任；時期，土地的收益主體是集體，集體成為農村社會保障的責任主體；家庭聯產承包經營時期，土地的收益主體再次回歸農民，在相當長的一段時間內，農民承擔個人保障責任。因此，可以說明，土地保障歷來是農村社會保障制度的基礎，而土地保障借以實現的物質基礎是土地收益。

3水庫農村移民社會保障的責任模型

3．1理論基礎（1）成員權和公民權。社會保障是一種權利，首先需要明晰兩個概念，公民權和成員權。成員權［13］是指“個體以成員身份向其所屬組織（包括社會、企業、集體和家庭等）進行合理的權利主張的權利”；公民權14指“具有一國國籍的社會成員，以公民身份向國家（政府）進行合理的權利主張的權利”。兩者本質上都屬于人權，而且公民權亦屬于成員權。兩種權利的區別在于：個體以不同身份對不同組織進行權利主張，基于“成員”身份的人和基于“公民”身份的人都天然享有社會保障的權利，但是“公民權”通常會被納入國家法律，具有強制性特征［14］。如我國《憲法》第四十五條規定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業”。這種權利具有普適性，不因公民身份的不同而有所差異。（2）社會保障的權利屬性。就社會保障而論，以保障水平為標準，社會保障可以分為3個層次［15］：社會救助、社會保險和社會福利。社會救助指對陷入生存危機或者不能維持最低限度的生活水平的社會成員提供滿足最低生活需要的物質幫助的措施，主要包括基本生活救助、災害救助和專項救助等。社會保險是對勞動者未來風險的預先支付，基礎層次的、國家立法強制繳納的項目有基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險等，較高層次的補充保險一般不屬于政府行為，也不具有立法地位。社會福利是通過社會化的福利津貼、實物供給和社會服務，不斷提高社會成員生活質量的措施，中國現行社會福利體系包括三部分：以社區福利為基礎；以老年人福利、婦女福利、兒童福利、殘疾人福利和公共福利為主體；以職業福利為補充，其中，社區福利和職業福利不具有政府強制性和立法地位，本文統稱為補充福利。因而，社會保障可以從另一個維度分為基本社會保障和補充社會保障，其中，基本社會保障包括社會救助、基本保險和基本福利；補充保障旨在提高社會成員個體的社會保障待遇，主要包括補充福利和補充保險［9］，具體如表1所示。3．2模型構建水庫農村移民社會保障應與我國現行的社會保障制度相一致。不同的保障層次對應著不同的責任主體，辨析各層次的責任主體，明確水庫農村移民中不同相關方在移民社會保障任務中的職責和義務，構建水庫農村移民社會保障責任模型如下：國家是社會救助和基本社會福利的主要責任主體，并應將水庫農村移民納入到我國基本社會保險體系，以社會統籌基金的征收、管理和使用等方式，保障農村移民享受基本社會保險待遇；水電開發主體對水庫農村移民的基本養老保險和基本醫療保險的支付主要負責；對于已經在安置區就業的移民，用人單位（包括機關、企事業單位、民辦非企業單位等）有責任支付雇員的基本社會保險，并根據自身情況和需求，決定補充保障的內容和實施與否。水庫農村移民社會保障責任模型具體如表2所示。

4水庫農村移民社會保障責任模型的實證

（1）國家／政府的責任。水庫農村移民搬遷安置之后的經濟環境發生了變化，對于以二、三產業安置的移民而言，在城鎮中的工作收入或許比農業收入要高，但同時也要承受生活環境改變帶來的生活成本的改變。根據中國統計局的2013年年度統計數據，我國農村居民人均年收入15008．8元，城鎮居民人均年支出18022．6元，水庫農村移民在原有的生活環境下，憑借包括土地收入在內的經濟收入能夠維持生計，在搬遷安置之后，生活成本往往會有較大提高，尤其是在搬遷安置的最初幾年，移民大部分儲蓄和補償款用以購置房產等生活必需品，就業問題尚未解決，入不敷出現象尤為嚴重，即便對原有的土地收益進行了足額的、合理的補償，一般也難以維持移民長久的生活需求。那么，如何保證移民搬遷安置后基本的生活問題，進而實現穩定、可持續的發展？公民的這一權利應該由政府承擔責任，這一點可以通過法規規定來實證。基本社會保障，是我國任何公民都應該享有的天然的權利，不應該區分農民和非農民身份，而是一種自然法權，是農民公民權的一種體現，此類基本保障的第一責任主體從任何角度講都應該是國家／政府［16］。聯合國大會1948年頒布的《世界人權宣言》第22條規定，“每個人都有權享受社會保障”。2001年我國第九屆全國人大常委會第二十次會議批準的《經濟、社會和文化權利國際公約》第九條：“承認人人有權享受保障，包括社會保險”。事實上，以英國、瑞典為代表的福利性制度、以美國、德國為代表的社會保險型制度、以蘇聯為代表的國家保險型制度等，其基本社會保障的責任主體也都是國家／政府。因此，水庫農村移民基本社會保障的責任主體需是國家／政府。然而，長期以來，我國城鄉二元結構的制度安排下，農民都并未像城鎮居民那樣被納入到國家針對城鎮企業勞動力建立的社會保障體系，一直主要依靠土地和家庭獲得社會保障，國家在農村居民社會保障體系中一直是缺位的［17］。國家是全體公民國民的國家，農村居民基于其公民權理應享有國家／政府提供的基本生活保障，即便不存在水庫移民行為，這也是不爭的事實。水庫農村移民失去土地之后，戶籍的轉變加劇了這一問題，更應該使其進入國家針對城鎮居民的社會保障體系。2014年2月，國務院辦公廳頒布《社會救助暫行辦法》指出，我國公民享有包括最低生活保障在內的社會救助權，國家／政府是責任主體。《中華人民共和國社會保險法》規定，公民和企業（或集體）對基本保險負有主要繳費的義務，國家／政府統籌管理保險基金，并作為“兜底者”，對可能出現的資金缺口進行補貼。水庫農村移民應無差別享有上述基本保障待遇，享受與安置區城鎮居民同等的最低生活保障，并被納入基本保險體系。所以，國家／政府是水庫農村移民社會救助權的責任主體，并對應將其納入基本社會保險體系，同時使其享受基本社會福利待遇。（2）水電開發主體的責任。農村土地保障的功能主要是養老保障、醫療保障和失業保障，其借以實現的物質基礎是土地收益，失去土地則意味著失去了這部分土地保障。在水電項目開發中，水電開發主體獲得了農民原有土地的使用權，對農地補償負有不可推卸的責任，同時也應負擔起農民隨土地一起失去的社會保障。根據我國社會保險法，公民負有基本養老保險、基本醫療保險和失業保險的繳費義務，其中，失業保險旨在向因失業而中斷生活來源的勞動者提供物質幫助，若水電開發主體對失地農民進行足額的土地補償，則農民雖然失去了耕作土地的“職業”，卻因獲得了足額的補償而并沒有“中斷生活來源”，所以，足額的土地補償本身就是農村移民的失業保障。基本養老保險和基本醫療保險則可以通過足額的土地補償和安置支付代為繳納，從而，使水庫農村移民享受到基本的養老、醫療和失業保障。事實上，當前一些地方政府的移民社會保障制度安排，很好地支持了上述觀點。如云南省《關于印發向家壩水電站云南庫區農業移民安置實施意見的通知》中，“按照庫區規劃水平年，年滿60周歲的移民，其土地補償費和安置補助費用于養老金統籌，每人每月領取養老金190元，該標準隨物價水平和生活水平的提高適時進行調整。”將征地補償費用于養老保障。再如《上海市被征用農民集體所有土地農業人員就業和社會保障管理辦法》規定，“征用地單位為征地勞動力承擔的安置補助費，應當用于繳納小城鎮社會保險費。征用地單位為征地養老人員承擔的安置補助費，應當用于繳納征地養老費。征地養老費由征用地單位向區縣政府制定的征地養老服務機構一次性繳納。征地養老人員自繳納征地養老費的次月起，可以領取生活費，報銷醫療費。”將安置補助費用于失業保障、養老保障和醫療保障。再有《浙江省人民政府關于加速建立被征地農民社會保障制度的通知》中，“對征地時已經是勞動年齡段以上的人員，直接實行養老保障，并建立個人專戶與社會統籌相結合的制度。對征地時屬于勞動年齡段內的人員，一次性繳足基本生活保障費用，為其建立個人專戶。對征地時未達到勞動年齡段的人員，按征地補償規定一次性發給征地安置補助費用。”其基本含義也是將移民讓渡土地產權所得，強制轉變為社會保障。通過以上各地方政府將水庫移民土地補償和安置補助費用轉變為社會保障的案例，可以說明水電開發主體應對水庫農村移民的基本養老保險、基本醫療保險主要負責。水庫淹沒土地造成的農民社會保障的損失，水電開發主體需足額補全農民原有的土地收益，進而實現對農民原有土地保障的補償，至于土地補償標準，本文不做討論。（3）用人單位的責任。成員權是社會保障體系的基礎，個體成員有權向其所屬的集體組織進行合理的權利主張［13］。根據《中華人民共和國社會保險法》、《中華人民共和國勞動法》、《勞動者權益保護法》等法律，用人單位有責任繳納雇員的基本社會保險，且是雇員工傷保險和生育保險的唯一繳納主體。此外，補充社會保險和補充福利是用人單位基于培養人才、激勵人才，最終實現利益最大化的目標的自主決策，不具有強制性，但如果用人單位采取對雇員的補充保障制度，其必定是該保障制度的責任主體。我國勞動法第七十五和七十六條分別指出，國家鼓勵用人單位根據單位情況，發展勞動者補充保險和補充福利。對于已經在安置區就業的農村移民，應該享受與其他職工同等的保障待遇。因此，基于我國相關法律法規，用人單位負有繳納雇員基本社會保險的責任，對于實施雇員補充保障制度的，用人單位是主要責任主體。至此，本文構建的水庫農村移民社會保障責任模型得到實證。但需要說明的是，本文僅對移民所應該獲得的損失補償中的一部分———社會保障的責任主體進行界定，并不意味著移民所應該獲得的就僅僅是土地補償和社會基本保障，從當前的理論研究和實踐操作來看，其他補償和扶持方式也必不可少，但已超出本文所探討的范圍。至于土地補償標準、社會保障資金來源、中西部區域經濟特征、水電開發項目利益共享機制等，則是后續研究的問題。

5結語

本文從理論的角度，分析了水庫農村移民搬遷前土地的社會保障功能，認為其借以實現的物質基礎在于土地收益。在此基礎上，辨析了水庫農村移民社會保障的權利結構和權利屬性，構建了水庫農村移民社會保障責任模型，認為國家／政府是水庫農村移民社會救助和基本社會福利的責任主體，并對基本社會保險負有支持、監督和管理的責任；水電開發主體通過對原有土地收益的足額補償承擔農村移民的基本養老保險和基本醫療保險的支付責任；對于已經就業的移民，用人單位應強制性地負擔雇員的基本社會保險，有選擇地發展補充保障制度。并通過當前法律法規和已有案例對責任模型進行了實證。研究結果可以作為水庫農村移民社會保障制度建立的理論基礎。

對于進一步的研究，建議可以從兩方面入手：一是水電開發主體對水庫農村移民補償方式和補償標準，保證足額補償原有土地收益；二是水庫農村移民社會保障制度的構建，包括移民個體保障標準和保障資金的來源等。

作者:鄭騰飛強茂山王佳寧陳文超單位:清華大學水沙科學與水利水電工程國家重點實驗室