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摘要：由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的存在，農(nóng)村居民難以和城鎮(zhèn)居民一樣均等地享受到醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會(huì)保障待遇。作為典型的保障性物權(quán)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)承擔(dān)著社會(huì)保障的部分職能。由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的特點(diǎn)與人役權(quán)的特點(diǎn)具有較多的契合，所以農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革應(yīng)以生存保障作為其基點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；人役權(quán)；保障性

物權(quán)在社會(huì)保障方面，由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的存在，城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會(huì)保障待遇還很難實(shí)現(xiàn)一統(tǒng)，農(nóng)村居民無(wú)論是在社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)、覆蓋程度等都與城鎮(zhèn)居民有著較大差別，而農(nóng)村居民的宅基地使用權(quán)不得不承擔(dān)著一定的社會(huì)保障職能，成為社會(huì)保障的替代物。基于此，筆者試圖從人役權(quán)角度出發(fā)，期待提出促進(jìn)農(nóng)村宅基地社會(huì)保障功能發(fā)揮的具體思路。

一、人役權(quán)制度

早在古羅馬時(shí)期，人類(lèi)社會(huì)就出現(xiàn)了人役權(quán)。所謂人役權(quán)，就是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人為特定人的利益而設(shè)定的、允許其無(wú)償使用某財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)收益的權(quán)利。限于當(dāng)時(shí)的社會(huì)歷史條件，無(wú)夫權(quán)婚姻隨處可見(jiàn)，一旦家長(zhǎng)故去，那些依賴(lài)于家長(zhǎng)的喪失勞動(dòng)能力者或者無(wú)繼承權(quán)人就會(huì)面臨生存困境，此時(shí)，為確保這部分人獲得基本的生活保障，家長(zhǎng)會(huì)預(yù)先將部分家產(chǎn)的使用權(quán)、收益權(quán)和居住權(quán)等遺贈(zèng)給妻子。從某種程度上分析，人役權(quán)的突出特征體現(xiàn)在人身性、無(wú)對(duì)價(jià)性以及相對(duì)獨(dú)立性等方面。由于人役權(quán)具有幫助、照顧生活困難特定主體的救濟(jì)性質(zhì)，所以被當(dāng)成是社會(huì)保障的雛形，但由于它是針對(duì)特定人群的，所以一般是不允許轉(zhuǎn)讓或繼承的。正是由于它的不可流轉(zhuǎn)性和缺乏流動(dòng)性，大多數(shù)國(guó)家只規(guī)定地役權(quán)而沒(méi)有規(guī)定人役權(quán)這一制度。我國(guó)物權(quán)法也采用了這種做法，由于我國(guó)地少人多的國(guó)情，特別是農(nóng)民占人口的一半以上，生存權(quán)是首要保障的人權(quán)，這就為我國(guó)人役權(quán)的存在提供了可能。檢視我國(guó)法律制度不難發(fā)現(xiàn)，涉及到人役權(quán)的法律條文少之又少，即便如此，依然有不少學(xué)者贊同農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體土地所有權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)等具有人役權(quán)性質(zhì)。舉例來(lái)說(shuō)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)就是比較明顯的具有社會(huì)保障屬性的權(quán)利，它的制度規(guī)范特點(diǎn)是身份性、無(wú)償性、不可轉(zhuǎn)讓性等，與人役權(quán)的特點(diǎn)高度契合。

二、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的社會(huì)保障屬性

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地政策最早發(fā)端于建國(guó)初期開(kāi)始的一系列，其產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了一個(gè)從私有到公有、從自由交易到嚴(yán)格控制的發(fā)展歷程，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度始終具有一定的社會(huì)保障功能，之所以作此論述，其主要理由在于：其一，它與傳統(tǒng)的地上權(quán)有所不同。傳統(tǒng)的地上權(quán)就是權(quán)利人在他人所有的土地上建筑房屋或其他工作物、種植林木的權(quán)利，其本質(zhì)上是屬于用益物權(quán)的范疇。而農(nóng)村宅基地使用權(quán)又屬于地上權(quán)的一種，自然與地上權(quán)存在一定的相同之處。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)明確，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是區(qū)別于私有制下的地上權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是集體成員為滿足居住需要而在集體土地上修建房屋的權(quán)利，這里所涉及到的用益物權(quán)人和土地所有權(quán)人之間的關(guān)系是集體成員與集體的關(guān)系，正是這一特殊關(guān)系才使得他物權(quán)和所有權(quán)之間的關(guān)系與私有制下他物權(quán)具有較大的差異性，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)分配上的無(wú)償性和無(wú)期性就與傳統(tǒng)的地上權(quán)有異，后者更加適應(yīng)商品經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求，土地市場(chǎng)化特征更加明顯。與之不同的是，農(nóng)村宅基地使用權(quán)在市場(chǎng)流轉(zhuǎn)方面較為封閉，甚至禁止進(jìn)行市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，其固有的社會(huì)保障屬性則相對(duì)突出。另外，其市場(chǎng)流轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的地上權(quán)更多地體現(xiàn)了當(dāng)事人的意思自治原則，地上權(quán)的期限、價(jià)格、數(shù)量等都要通過(guò)地上權(quán)合同體現(xiàn)即可，而農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得則要嚴(yán)格得多，不但要完全符合國(guó)家法律的強(qiáng)制性規(guī)定，而且必須經(jīng)過(guò)土地管理部門(mén)層層審批，并符合規(guī)劃。其二，它與具有保障性質(zhì)的人役權(quán)相似。發(fā)端于古羅馬的人役權(quán)具有如下幾個(gè)特點(diǎn)：第一是人身性。人役權(quán)是針對(duì)生活困難的特定主體而設(shè)定的，其功能在于確保特定主體實(shí)現(xiàn)基本保障，可見(jiàn)，這種權(quán)利與其人身性是緊密相關(guān)的，且存在較強(qiáng)的人身依附性；第二是期限性。人役權(quán)由于以老有所養(yǎng)為目的，故其使用權(quán)不是無(wú)期限的，而是以權(quán)利人的生存期限為限期；第三是不可轉(zhuǎn)讓性。人役權(quán)的人身性表明其不可轉(zhuǎn)讓性，人役權(quán)只能為本人享有，不能轉(zhuǎn)讓給他人；本人死亡的，他人不能繼承；第四是無(wú)償性。從其設(shè)立目的而言，它是基于恩情關(guān)系而設(shè)立的，本身就是一種扶助老弱病殘的福利性或慈善性的權(quán)利，因此它是無(wú)償設(shè)立的。對(duì)比歷史上的人役權(quán)與農(nóng)村宅基地使用權(quán)，它們都是為了保障人們利益而設(shè)定的，前者更加關(guān)注特定主體的生存利益，后者重在維護(hù)農(nóng)民群眾的居住利益，必須具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人方有申請(qǐng)的資質(zhì)，該資質(zhì)也是為保障特定人群的生存利益而設(shè)定的。人役權(quán)缺少交易機(jī)制，與商品經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不協(xié)調(diào)，表現(xiàn)為一種靜態(tài)的、不可流動(dòng)的受益權(quán)。同樣，農(nóng)村宅基地使用權(quán)也不得在市場(chǎng)機(jī)制中進(jìn)行交易。對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)人而言，法律賦予他們的主要是對(duì)于宅基地的占有權(quán)與使用權(quán)，而非基于流轉(zhuǎn)而得到的收益。不可否認(rèn)，這兩者存在一定的相同點(diǎn)，但考慮到農(nóng)村宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織為本集體成員提供的集體福利，所以與人役權(quán)是不一樣的。其三，它有別于法定租賃權(quán)。法定租賃權(quán)說(shuō)認(rèn)為，由于我國(guó)實(shí)行房地一體轉(zhuǎn)移的原則，如果農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民間流轉(zhuǎn)就會(huì)損害集體所有權(quán)，畢竟城市居民不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，自然就沒(méi)有資格享用集體土地的使用權(quán)，考慮到這一點(diǎn)，我國(guó)是禁止農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民間進(jìn)行流轉(zhuǎn)的。可是，農(nóng)戶(hù)享有對(duì)自己房屋的所有權(quán)，理應(yīng)有權(quán)轉(zhuǎn)讓自己的房產(chǎn)，如何解決這一難題？有學(xué)者主張，當(dāng)國(guó)家將農(nóng)村宅基地使用權(quán)分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員時(shí)，就是發(fā)揮用益物權(quán)屬性的體現(xiàn)，但如果將其轉(zhuǎn)讓給城市居民后，性質(zhì)就會(huì)發(fā)生變化，不能成為用益物權(quán)，而可以由國(guó)家通過(guò)法律規(guī)定其屬于法定租賃權(quán)，即受讓人取得了農(nóng)房的所有權(quán)，此時(shí)，基于農(nóng)房的宅基地，受讓人因其城市居民身份是無(wú)權(quán)如農(nóng)戶(hù)一樣享有用益物權(quán)的，其所應(yīng)享有的是法定租賃權(quán)。簡(jiǎn)言之，農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于集體，農(nóng)村宅基地使用權(quán)屬于農(nóng)戶(hù)，除了集體與農(nóng)戶(hù)外的其他主體，一律享有法定租賃權(quán)。由于其屬于債權(quán)，因此，學(xué)者建議法律規(guī)定其使用期限，到期后所有權(quán)人可以收回土地，但在租賃期間，農(nóng)房的所有權(quán)人可以通過(guò)向集體支付租金而占有使用房產(chǎn)。

三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)社會(huì)保障功能之構(gòu)造

農(nóng)村宅基地使用權(quán)事關(guān)農(nóng)民的生存權(quán)，而生存權(quán)又是發(fā)展權(quán)的重要前提與基礎(chǔ)，法律以人為本，自然應(yīng)當(dāng)將生存權(quán)作為立法的根本目的，并將其貫穿于具體的法律制度和規(guī)范中。土地歷來(lái)是各種資源中最緊張、最受人重視的資源，是國(guó)家、社會(huì)成員等的眾矢之的，如果國(guó)家不對(duì)土地資源進(jìn)行分配上的干預(yù)，則土地會(huì)產(chǎn)生集中和兼并現(xiàn)象，這在歷代歷朝并不罕見(jiàn)，歷史上有的人良田萬(wàn)頃，有的卻無(wú)立足之地，基于此，現(xiàn)代社會(huì)都對(duì)土地的分配進(jìn)行調(diào)節(jié)，保障民眾的基本生存權(quán)。我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度從建立到發(fā)展，經(jīng)過(guò)多年演變，直至今天，其根本宗旨都是為了實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”。可見(jiàn)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有重要的社會(huì)保障功能，其所保障的是公民最基本的生活需要——基本居住需求，因而目前多數(shù)國(guó)家將其作為基本人權(quán)之一。正是為了保障居者有其屋，我國(guó)物權(quán)法在農(nóng)村宅基地制度設(shè)計(jì)上完全以生存保障作為其宗旨。農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度在社會(huì)保障方面的特點(diǎn)主要有：其一，無(wú)償性。根據(jù)我國(guó)法律相關(guān)規(guī)定，凡是符合法定條件的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，只需要通過(guò)“申請(qǐng)”即可取得宅基地使用權(quán)，在這一過(guò)程中，無(wú)需支付任何費(fèi)用。這實(shí)際上是為了保障農(nóng)民的居住權(quán)。國(guó)家曾經(jīng)試行過(guò)農(nóng)村宅基地使用權(quán)收費(fèi)制度，由于面臨增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)之困，很快就被叫停；其二，均等性。土地管理法規(guī)定，農(nóng)戶(hù)只能是“一戶(hù)一宅”，且每戶(hù)所擁有的宅基地面積也是有嚴(yán)格規(guī)定。這種平均主義的思想保障了每個(gè)農(nóng)民對(duì)集體土地的平等享有，任何人都不具有特權(quán)，不得多占、多用集體土地，這恰恰是農(nóng)村宅基地使用權(quán)的社會(huì)福利屬性使然；其三，身份性。在我國(guó)，只有集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員才享用對(duì)農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，凡是不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，一律沒(méi)有資格享用集體土地使用權(quán)，這無(wú)疑確保了稀缺的集體建設(shè)用地使用的合法性。具體如下：關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的原始取得方面，由于集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村宅基地的所有權(quán)人，有權(quán)利自主決定是否分配給農(nóng)戶(hù)宅基地，如何分配，分配多少面積給農(nóng)戶(hù)，從民法理論上說(shuō)，這完全是集體經(jīng)濟(jì)組織和村民協(xié)商一致而定的，國(guó)家沒(méi)有必要干預(yù)。但是，我國(guó)人多地少的基本國(guó)情決定了土地的稀缺性，決定了在此如果允許意思自治，則村莊中強(qiáng)勢(shì)群體必將多拿多占，弱勢(shì)群體將無(wú)法分到宅基地，其居住權(quán)將難以實(shí)現(xiàn)。因此物權(quán)法定主義原則在此大有用武之地，法律明確規(guī)定了農(nóng)村宅基地分配的原則是平均分配，分配的面積是由法律法規(guī)明確規(guī)定的數(shù)額，使用的期限是無(wú)期的，在農(nóng)村宅基地使用權(quán)上基本排除了集體和農(nóng)戶(hù)意思自治的空間，表面上有違民法地上權(quán)設(shè)定的原則，但實(shí)際上正是農(nóng)村宅基地使用權(quán)社會(huì)保障功能的充分體現(xiàn)。關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼受取得方面，農(nóng)村宅基地“一戶(hù)一宅”原則能夠有效避免農(nóng)村的強(qiáng)勢(shì)群體利用其所掌握的政治、經(jīng)濟(jì)等資源而出現(xiàn)違規(guī)多占現(xiàn)象，同時(shí)對(duì)農(nóng)村宅基地的繼承和城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)也進(jìn)行了規(guī)范，這不但保障了其他農(nóng)戶(hù)的平等居住權(quán)，也保證了后代居民的生存利益和居住權(quán)，保證了農(nóng)村宅基地只能在本集體組織成員之間進(jìn)行調(diào)劑，確保本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的居住權(quán)長(zhǎng)遠(yuǎn)有保障。因?yàn)橐坏┺r(nóng)村宅基地被流轉(zhuǎn)到城市居民手中，就有可能使本集體經(jīng)濟(jì)組織可供分配的土地面積縮減，并且如果農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)到城市居民手中，就有可能使無(wú)宅基地的農(nóng)戶(hù)到宅基地市場(chǎng)上去高價(jià)購(gòu)買(mǎi)，而農(nóng)戶(hù)在土地市場(chǎng)上的購(gòu)買(mǎi)力很難競(jìng)爭(zhēng)過(guò)城市居民。

作者:呂軍書(shū) 李瀟曉 單位:河南師范大學(xué)法學(xué)院

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