導(dǎo)語(yǔ)：政府治理理論分析論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]治理理論已成為有關(guān)政府改革的一個(gè)全球性話題。改革開(kāi)放以來(lái)，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的同時(shí)，中國(guó)政府加大了自身改革的力度。以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為平臺(tái)，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行臉屑~，以民主法制建設(shè)為基礎(chǔ)，中國(guó)政府正在努力營(yíng)造新型治理格局，并取得了相當(dāng)?shù)某尚АＶ袊?guó)政府的治理理論與實(shí)踐成為對(duì)世界范圍治道變革的有力呼應(yīng)。[關(guān)鍵詞]治理理論；政府職能轉(zhuǎn)變；治理實(shí)踐政府的形式與行為歷來(lái)就是政治學(xué)和行政學(xué)學(xué)者關(guān)注的中心，但長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，無(wú)人懷疑過(guò)他們觀察問(wèn)題的視角是否確當(dāng)。因此，當(dāng)有人在“政府”(GOVERNMENT)或“統(tǒng)治”(GOVERNING)與“治理”(GOVERNANCE)之間作出截然的區(qū)分時(shí)，人們吃驚地發(fā)現(xiàn)，這一概念的提出有可能引發(fā)一場(chǎng)政治學(xué)和行政學(xué)理論范式(PARADIGM)的革命。治理理論的提出有著廣闊的世界背景和深刻的歷史原由。資本主義在西方取得統(tǒng)治地位已有幾百年了，在這幾百年中，圍繞政府的大與小、強(qiáng)與弱、寬與窄的爭(zhēng)論，從來(lái)就沒(méi)有停止過(guò)，但是這種“政府中心論”的研究視角限制了人們的討論范圍和思考能力。治理理念的提出，使人們得以從一種更為靈活的互動(dòng)論視角，從政府、市場(chǎng)、企業(yè)、公民、社會(huì)的多維度、多層面上觀察、思考問(wèn)題。人們認(rèn)識(shí)到，無(wú)論是亞當(dāng)·斯密的“看不見(jiàn)的手”，還是凱恩斯的“看得見(jiàn)的手”，都無(wú)法根本克服“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”這一“西西弗斯”與“被推上山、又滾下山的石頭”之間的悖謬。而治理理念所包含的“權(quán)力的多主體、多中心”、“回應(yīng)性”、“互動(dòng)”、“公開(kāi)性”、“透明度”、“法治”、“公正”、“有效”等質(zhì)素，被認(rèn)為有可能幫助突破這樣一種二難選擇，從而展示一種嶄新的公民社會(huì)存在和發(fā)展的格局。當(dāng)今世界，全球化的浪潮不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、科技領(lǐng)域，而且，人類(lèi)面臨的諸多共同問(wèn)題和相似的境況，使得各國(guó)政府在管理社會(huì)的形式和手段上也越來(lái)越趨于相互借鑒和認(rèn)同。隨著改革的深入、開(kāi)放的擴(kuò)大，在堅(jiān)持強(qiáng)調(diào)中國(guó)特色的前提下，中國(guó)政府最近二十年來(lái)，對(duì)治國(guó)安邦的認(rèn)識(shí)也升華到了一個(gè)新的高度。進(jìn)而，在施政過(guò)程中，還將一系列新的理念付諸實(shí)現(xiàn)，取得了引人注目的成就。無(wú)疑，這是與全球化管治方式的轉(zhuǎn)變深相契合的。一、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型--中國(guó)政府治理理論與實(shí)踐的廣闊平臺(tái)20世紀(jì)70年代末，中國(guó)告別了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，開(kāi)始了以市場(chǎng)為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革，至20世紀(jì)末，中國(guó)政府宣告基本建立起了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是充滿生機(jī)和活力的經(jīng)濟(jì)體制，它的確立給中國(guó)社會(huì)帶來(lái)了一系列深刻的變化。這種變化從各個(gè)方面沖擊了舊的國(guó)家管理體制，在中國(guó)政府面前提出了新的課題。1.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改變了國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家對(duì)社會(huì)實(shí)行的是全面的控制和管轄，通過(guò)對(duì)社會(huì)資源的壟斷和再分配，形成了單向的國(guó)家與社會(huì)的制動(dòng)格局。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，轉(zhuǎn)變了國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，國(guó)家與社會(huì)之間的雙向互動(dòng)得到了強(qiáng)化。國(guó)家實(shí)行的以產(chǎn)權(quán)多元化和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化為基本內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)改革，促進(jìn)了國(guó)家與社會(huì)、政治與經(jīng)濟(jì)之間結(jié)構(gòu)的分化，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的、提供資源和機(jī)會(huì)的民間社會(huì)開(kāi)始形成，過(guò)去那種建立在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)一體化基本上的全能型政府的職能和結(jié)構(gòu)是已難以適應(yīng)轉(zhuǎn)型社會(huì)公共行政管理的需求。中國(guó)政府改革開(kāi)放以來(lái)的行政管理體制改革的一個(gè)總的取向，就是重新界定政府在整個(gè)社會(huì)中的地位和作用，即“進(jìn)行角色定位，確定公共行政、民間社會(huì)、市場(chǎng)之間的分工，可以由民間社會(huì)、市場(chǎng)承擔(dān)的職能不再由政府承擔(dān)，社會(huì)和市場(chǎng)無(wú)以承擔(dān)、不應(yīng)承擔(dān)的職能，則由政府承擔(dān)。”(郭寶平，1999)實(shí)踐說(shuō)明，中國(guó)實(shí)行的改革開(kāi)放政策正在從早期的政府主導(dǎo)型，逐步演變?yōu)樯鐣?huì)推動(dòng)型。社會(huì)力量的培育和壯大，使得中國(guó)政府開(kāi)始更多地考慮調(diào)整自身與社會(huì)之間的關(guān)系，以適應(yīng)變化了的形勢(shì)。這成為中國(guó)政府改變舊的施政理念，采取新的治理形式與手段的重要?jiǎng)恿ΑＴ谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)基本上出現(xiàn)的作為民間社會(huì)主體的民間組織的獨(dú)特品格和重要作用正在顯現(xiàn)出來(lái)，首先是它的非官方性，即這些組織是以民間的形式出現(xiàn)的，它不代表政府或國(guó)家的立場(chǎng)；其次，是它的獨(dú)立性，即它擁有自己的組織機(jī)制和管理機(jī)制，有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，無(wú)論在政治上、管理上，還是在財(cái)政上它都在相當(dāng)程度上獨(dú)立于政府；第三是它的自愿性，參加公民社會(huì)組織的成員都不是強(qiáng)迫的，而完全是自愿的。“民間組織發(fā)展壯大后，它們?cè)谏鐣?huì)管理中的作用也日益重要。它們或是獨(dú)自承擔(dān)起社會(huì)的某些職能，或是與政府機(jī)構(gòu)一道合作，共同行使某些社會(huì)管理職能。有民間組織獨(dú)立行使或它們與政府一道行使的社會(huì)管理過(guò)程，便不再是統(tǒng)治，而是治理。”(俞可平，2000)2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改變了人們思維方式和行為習(xí)慣。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)行，使得人們的物質(zhì)文化生活水平得到顯著提高。人們之間的聯(lián)系密切了，觀察事物的視野開(kāi)闊了，見(jiàn)識(shí)遠(yuǎn)大了，開(kāi)始萌生強(qiáng)烈的自主意識(shí)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)天生就是平等派，在這種體制下，人們的權(quán)利意識(shí)、平等意識(shí)、法治意識(shí)得到了空前的提高。舊的命令型行政體制顯然與這些的新的價(jià)值取向和心理變化不相適應(yīng)，政府管治方式和手段的改變意味著對(duì)這種變化的回應(yīng)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人們恥于言利，人們的權(quán)利意識(shí)、自主意識(shí)淹沒(méi)在一種“泛道德主義”和絕對(duì)平均主義的空談和假像中。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了人們的利益分化，所有制結(jié)構(gòu)的變化使社會(huì)上出現(xiàn)了眾多利益差別和利益競(jìng)爭(zhēng)的行動(dòng)主體，全民所有制、個(gè)體、私營(yíng)、集體、三資等各類(lèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)體成為平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行動(dòng)者，維護(hù)自身合法權(quán)益、平等獲取社會(huì)資源和機(jī)會(huì)成為它們的共同呼聲。共同的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的實(shí)踐，在上述各類(lèi)行動(dòng)者中萌生了相似的市民趣味和市場(chǎng)文化。國(guó)家在政策的制定和貫徹中面對(duì)的已不再是過(guò)去那種絕對(duì)劃一的利益無(wú)差別的受令者，而是要求利益各個(gè)不同的行動(dòng)主體。意識(shí)形態(tài)律令和道德說(shuō)教的作用正在降低，利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制在國(guó)家治理中的重要性越來(lái)越大，政府治理中的制度色彩和技術(shù)色彩越來(lái)越濃。作為對(duì)上述變化的反映，《憲法》肯定了各種所有制經(jīng)濟(jì)主體的地位和作用，《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》、《行政復(fù)議法》等法律和法規(guī)的制定也反映了社會(huì)的利益要求和社會(huì)關(guān)系的調(diào)整和變化，國(guó)家正試圖用新的方式將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的變化納入治理框架之中。3.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的開(kāi)放性改變了中國(guó)與世界的關(guān)聯(lián)程度和聯(lián)系方式。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的本質(zhì)是開(kāi)放的和擴(kuò)張的，它積極容納一切能促使自身發(fā)展的價(jià)值、技術(shù)、觀念、規(guī)則，這種要求造成了中國(guó)與世界密切聯(lián)系的必然性。世界上所發(fā)生的信息革命、技術(shù)革命、觀念變革，包括正在興起的治道變革都必然要反映到各國(guó)政府的政策與行為中來(lái)，中國(guó)政府也不例外。迅速適應(yīng)世界形勢(shì)發(fā)展要求，容納新的變因，引導(dǎo)國(guó)家和國(guó)民參與到世界經(jīng)濟(jì)與技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中來(lái)，是中國(guó)政府走向成熟的標(biāo)志。中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是在對(duì)外開(kāi)放的擴(kuò)大中一步一步建立起來(lái)的，中國(guó)已經(jīng)被納入世界經(jīng)濟(jì)一體化之中。加入WTO以后，中國(guó)政府的治理環(huán)境將隨之發(fā)生很大的改變，就外部環(huán)境而言，行政管理體制和行政管理行為必須符合國(guó)際通行的規(guī)則和慣例，必須遵守我們與其他國(guó)家所簽定的雙邊和多邊協(xié)議。國(guó)際經(jīng)濟(jì)、法律環(huán)境成為制約政府治理能力與行動(dòng)的重要因素，任何有悖于國(guó)際法則和國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)律的政府行為都可能產(chǎn)生不良的國(guó)際影響，都可能招致已加入的國(guó)際組織的聯(lián)合抵制，使國(guó)家利益蒙受損失。為了適應(yīng)外部治理環(huán)境的變化，中國(guó)政府非常關(guān)注行政管理國(guó)際化的趨勢(shì)，并已采取了一定的應(yīng)對(duì)措施，譬如實(shí)行了匯率并軌，實(shí)行外貿(mào)出口結(jié)匯和售匯制及新的外匯帳戶管理辦法，改進(jìn)重要商品進(jìn)出口配額管理，調(diào)整關(guān)稅稅率，改革外匯體制，等等。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的中國(guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)際化也從內(nèi)部給政府的行政管理提出了挑戰(zhàn)。世界市場(chǎng)是一個(gè)變化迅速、充滿機(jī)遇也充滿危機(jī)的領(lǐng)域，政府不僅要參與國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，更重要的是要為本國(guó)的企業(yè)、個(gè)人、各類(lèi)投資者等利益主體提供必不可少的幫助和服務(wù)。政府對(duì)世界市場(chǎng)的反應(yīng)不可能如活躍在其中的經(jīng)濟(jì)主體那樣靈敏，這就意味著政府的職能僅僅因?yàn)檫@一點(diǎn)就應(yīng)該改變。服務(wù)、引導(dǎo)、規(guī)范、保障已經(jīng)成為中國(guó)政府追求的理想的治理方式。上述可見(jiàn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所展示的現(xiàn)實(shí)和前景為中國(guó)政府的治理理論與實(shí)踐提供了宏大的背景和廣闊的平臺(tái)。二、政府職能轉(zhuǎn)變--中國(guó)政府治理理論與實(shí)踐的中心樞紐治道變革既來(lái)自社會(huì)的推動(dòng)，又來(lái)自政府對(duì)自身結(jié)構(gòu)和功能的認(rèn)識(shí)和基于這種認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的自我改善。中國(guó)政府是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的力量，又是接受現(xiàn)代化過(guò)程沖擊和考驗(yàn)的客體。以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行臉屑~，實(shí)行政府機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)治道變革是中國(guó)政府長(zhǎng)期努力的方向。1.審慎考量政府管治范圍和內(nèi)容，合理配置政府和社會(huì)權(quán)力。權(quán)力和利益是一切政治和社會(huì)關(guān)系的核心。明確劃分國(guó)家和社會(huì)的權(quán)力、政府和市場(chǎng)的權(quán)力、公共權(quán)力和私人權(quán)力，是治理理論賴以建立的前提。以國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力、政府權(quán)力與市場(chǎng)權(quán)力、公共權(quán)力與私人權(quán)力為兩端，任何在這兩端之間權(quán)力的畸強(qiáng)畸弱，都會(huì)破壞它們之間的良性平衡。所謂政府職能轉(zhuǎn)變，首先改變的就是政府的“職權(quán)”，然后才可能轉(zhuǎn)變政府的“功能”。對(duì)于中國(guó)政府來(lái)說(shuō)，政府職權(quán)的變化，就是在承認(rèn)政府權(quán)力有一定限度的前提下，還權(quán)于社會(huì)、還權(quán)于企業(yè)、還權(quán)于市場(chǎng)、還權(quán)于公民，改變過(guò)去政府包攬一切的做法。其次，是在承認(rèn)社會(huì)、企業(yè)、市場(chǎng)、個(gè)人享有合法權(quán)力的前提下，調(diào)整政府與其他權(quán)力主體之間的關(guān)系，充分發(fā)揮它們的主體能動(dòng)作用，形成新型的權(quán)力關(guān)系，共同營(yíng)造新型的治理格局。中國(guó)政府行政體制改革從一開(kāi)始就選準(zhǔn)了下放權(quán)力這個(gè)突破口，希望通過(guò)下放權(quán)力，賦予較低層級(jí)行政部門(mén)以更大的自主權(quán)，以便發(fā)揮它們的積極性和能動(dòng)作用。行政權(quán)力下放的結(jié)果，使得地方政府掌握了更大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、財(cái)政收支權(quán)限、人事管理權(quán)限。通過(guò)二十多年的改革，現(xiàn)在中央政府一般不再去主動(dòng)干預(yù)地方和企業(yè)的管理和經(jīng)營(yíng)事宜，其權(quán)力主要限于掌握國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重大決策權(quán)，包括貨幣的發(fā)行，基準(zhǔn)利率的確定，匯率的調(diào)節(jié)和重要稅種稅率的調(diào)整等。地方政府則有權(quán)按照國(guó)家法律、法規(guī)和宏觀政策制定地方性法規(guī)或政策；通過(guò)地方稅收和預(yù)算，調(diào)節(jié)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；運(yùn)用地方資源，促進(jìn)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步，特別是推動(dòng)直接為公眾服務(wù)的教育、衛(wèi)生、住房和社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展(郭濟(jì)，2000)。與體制內(nèi)的放權(quán)讓利相聯(lián)系，國(guó)家不再對(duì)社會(huì)權(quán)利的生長(zhǎng)感到不安，而是積極將這種權(quán)利發(fā)展導(dǎo)入可以控制并與國(guó)家合作的軌道，建立與社會(huì)各種類(lèi)型權(quán)利主體的伙伴關(guān)系。“主要在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，把某些職責(zé)轉(zhuǎn)移到民間，由非政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織承擔(dān)某些職責(zé)，動(dòng)員其參與政府項(xiàng)目的計(jì)劃、執(zhí)行、參與和評(píng)估。”因此，有學(xué)者指出，中國(guó)始于1978年的改革，其一條主線就是中央對(duì)地方、國(guó)家對(duì)社會(huì)的權(quán)力下放(施紹祥，1999)。1998年九屆人大一次會(huì)議《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中則明確把政府職能定為三項(xiàng)：宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)，對(duì)政府的職能進(jìn)行了科學(xué)的定位。2.實(shí)現(xiàn)政府管治方式和管理手段的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理以宏觀方式為主。從邏輯上說(shuō)，承認(rèn)了國(guó)家權(quán)力之外其他權(quán)力主體的存在，就意味著國(guó)家權(quán)力在劃定的范圍內(nèi)和限定的內(nèi)容中與其他權(quán)力主體之間是合作性的平行關(guān)系，而不是包含性的垂直關(guān)系，也意味著國(guó)家權(quán)力的濫用是不被容忍的。況且，社會(huì)主義國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)也說(shuō)明了，政府權(quán)力的無(wú)限延伸，國(guó)家干預(yù)的無(wú)休無(wú)止，可能對(duì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重的挫傷。因此，由命令性的管治方式向說(shuō)服性的管治方式的轉(zhuǎn)變，由主動(dòng)--被動(dòng)性的管理方式向互動(dòng)性的管理方式的轉(zhuǎn)變，由行政性的管理方式向契約性的管理方式的轉(zhuǎn)變，由控制性的管治方式向協(xié)商性的管治方式的轉(zhuǎn)變，由微觀干預(yù)性的管理方式向宏觀調(diào)控性的管理方式的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。而以精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能為標(biāo)準(zhǔn)的政府機(jī)構(gòu)改革，其中心目標(biāo)就是達(dá)到政府職能的根本轉(zhuǎn)變。改革的結(jié)果是，過(guò)去那種“全能型”政府管理模式已被拋棄，政府不再扮演凌駕于社會(huì)之上包攬一切、管制一切、指揮一切的角色。社會(huì)資源的配置轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的的主體不再是政府，而是市場(chǎng)、企業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。“政府職能正在發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化：過(guò)去，政府是運(yùn)用行政手段為主，現(xiàn)在轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)及法律手段為主；過(guò)去政府是直接管理企業(yè)和生產(chǎn)者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，現(xiàn)在轉(zhuǎn)向引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要培育市場(chǎng)和建立宏觀調(diào)控體系，通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行間接引導(dǎo)和控制；過(guò)去，是政企不分，企業(yè)是政府的''''附屬品''''，現(xiàn)在是政企分開(kāi)，企業(yè)成為獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)者，等等。政府主要職能是統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)、檢查監(jiān)督”(劉怡昌，2000)。3.強(qiáng)調(diào)合作與服務(wù)，激發(fā)社會(huì)活力和人民創(chuàng)造精神。政治學(xué)家和行政管理學(xué)者素來(lái)重視對(duì)政府能力的研究，但是事實(shí)上他們大多數(shù)關(guān)心的是政府的管制能力和汲取能力，而很少注意政府提供服務(wù)的能力。治理理論的一個(gè)重要理念是對(duì)政府服務(wù)的強(qiáng)調(diào)。對(duì)政府管制能力、汲取能力與政府服務(wù)能力之間的關(guān)系，中國(guó)政府持有一種辯證的認(rèn)識(shí)。“為人民服務(wù)”、“做社會(huì)公仆”一直是中國(guó)政府對(duì)公務(wù)員實(shí)行教育的一項(xiàng)重要內(nèi)容。實(shí)質(zhì)上，政府的管制能力、汲取能力與服務(wù)能力是互相促進(jìn)的，政府提供的優(yōu)質(zhì)服務(wù)所帶來(lái)的效益必然促進(jìn)社會(huì)秩序的穩(wěn)定和社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)，其結(jié)果是政府管制能力的增強(qiáng)與汲取可能性的增大。政府提供服務(wù)的內(nèi)容不但包括秩序、安全、福利，而且包括制度、價(jià)值、規(guī)則。治理理論所強(qiáng)調(diào)的合作意識(shí)實(shí)際上源于治理的多中心論，這一論點(diǎn)不再將政府視為唯一的治理主體，而強(qiáng)調(diào)有效治理依靠的是政府、企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)、社區(qū)多個(gè)層面的行動(dòng)主體，特別是依靠這些行動(dòng)主體之間的通力合作。中國(guó)政府強(qiáng)調(diào)調(diào)動(dòng)各方面的積極性，其價(jià)值在于將社會(huì)看作是各要素相互關(guān)聯(lián)的整體系統(tǒng)，重視系統(tǒng)內(nèi)各要素的能動(dòng)。一個(gè)明顯的事實(shí)是，在中國(guó)政府的鼓勵(lì)和引導(dǎo)下，無(wú)論是企業(yè)、個(gè)人還是民間組織都開(kāi)始積極投身社會(huì)公共事業(yè)。例如，企業(yè)大力贊助舉辦各種類(lèi)型的運(yùn)動(dòng)會(huì)，向公共設(shè)施建設(shè)和受災(zāi)的地區(qū)捐款捐物；民間組織積極興辦各種社會(huì)福利和救濟(jì)事業(yè)，所興辦的“希望工程”、“陽(yáng)光工程”、“扶貧工程”引起了強(qiáng)烈反響，取得了可喜的成果；個(gè)體公民則在污染治理、社會(huì)治安、向政府建言獻(xiàn)策、社區(qū)自治中發(fā)揮著重要的作用。人們?cè)鴵?dān)心的體制在農(nóng)村的改變、單位制度在城市中的瓦解所帶來(lái)的社會(huì)管治上的混亂局面正在被一種新型的有效治理格局所取代，一個(gè)從上到下，從政府到個(gè)體公民的治理網(wǎng)絡(luò)正在出現(xiàn)。三、民主法制建設(shè)--中國(guó)政府治理理論與實(shí)踐的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)民主和公正是治理理論的核心價(jià)值，民主不但在理論上意味著人民當(dāng)家做主，有主宰自己命運(yùn)的權(quán)力，而且意味著人民在實(shí)際中擁有當(dāng)家做主和主宰自己命運(yùn)的能力。平等和公正意味著全體社會(huì)成員一致享有非排他性的權(quán)利和非歧視性的待遇。而這一切，只有當(dāng)人民真正獲得了平等參與公共生活，進(jìn)而積極參與到國(guó)家管理過(guò)程之中，才有實(shí)現(xiàn)的可能。法治是民主的基石和制度性保障，法治的缺失和殘損意味著社會(huì)無(wú)法獲得有效治理的秩序和環(huán)境。強(qiáng)調(diào)和實(shí)施民主法治建設(shè)，成為中國(guó)政府實(shí)現(xiàn)治道變革的基礎(chǔ)。1.依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理的重要途徑。中國(guó)是一個(gè)人治傳統(tǒng)深厚，而民主法治傳統(tǒng)嚴(yán)重匱乏的國(guó)家。在認(rèn)真吸取歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)政府對(duì)民主法治建設(shè)的重要性有了深刻的認(rèn)識(shí)，提出了以法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的方略。在十五大報(bào)告中，黨的總書(shū)記將民主法治建設(shè)列出專(zhuān)章進(jìn)行闡述，指出：“依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。”可見(jiàn)，中國(guó)政府所理解的依法治國(guó)首先就是以法律的形式保障公民的民主權(quán)利，其次就是將國(guó)家的整個(gè)治理過(guò)程納入法治化的軌道。在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的過(guò)程中，中國(guó)政府突出強(qiáng)調(diào)了依法治官、依法治吏、依法治政，因?yàn)檎M織和國(guó)家公務(wù)員是整個(gè)社會(huì)的表率，在他們中產(chǎn)生的濫用職權(quán)、貪污腐敗，行賄受賄現(xiàn)象如果得不到有效遏止，依法治國(guó)就會(huì)變成一句空談。進(jìn)而，依法行政已經(jīng)被提到了一個(gè)戰(zhàn)略的高度，其含義是要求“各級(jí)政府和政府各部門(mén)行使職權(quán)都要納入法制化的軌道。法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和行使行政權(quán)的程序要作出明確的規(guī)定，為行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)提供準(zhǔn)確的依據(jù)。法律、法規(guī)作了規(guī)定，行政機(jī)關(guān)就要嚴(yán)格遵守、執(zhí)行、依法履行職責(zé)，辦事權(quán)限要合法、辦事程序也要合法”(王忠禹，1999)。有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾是中國(guó)政府奉行的準(zhǔn)繩，也是與治理理論對(duì)法治的強(qiáng)調(diào)相呼應(yīng)的。2.決策和管理民主化，實(shí)現(xiàn)有效治理的積極嘗試。公民有權(quán)依法參與對(duì)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)的管理是人民主權(quán)思想的重要內(nèi)容，是衡量政治民主化的重要標(biāo)尺。治理理論所強(qiáng)調(diào)的公開(kāi)、透明、回應(yīng)等理念最終也必須通過(guò)決策民主化和管理民主化，也即通過(guò)公民的公共參與才能實(shí)現(xiàn)。中國(guó)政府堅(jiān)持在行政管理過(guò)程中的民主集中制和群眾路線原則，鼓勵(lì)下級(jí)管理人員和普通群眾參與公共決策和管理。近年來(lái)，政府開(kāi)始尋求更為制度化的途徑，保障公民的參與權(quán)利，先后實(shí)行了政務(wù)公開(kāi)制度、任前公示制度、舉報(bào)制度、聽(tīng)證制度、人大旁聽(tīng)制度、公開(kāi)審判制度、檢務(wù)公開(kāi)制度、警務(wù)公開(kāi)制度、政府上網(wǎng)工程、咨詢和建議制度等等。政府通過(guò)推行社會(huì)服務(wù)承諾制、政府采購(gòu)制度、開(kāi)通市長(zhǎng)熱線等體現(xiàn)現(xiàn)代管理精神的措施和辦法，正在主動(dòng)尋求政府和公民之間的互動(dòng)，造就積極公民，實(shí)現(xiàn)“善治”目標(biāo)。有些措施的實(shí)行已經(jīng)收到明顯效果，例如咨詢和建議制度調(diào)動(dòng)了大批學(xué)有專(zhuān)長(zhǎng)的專(zhuān)家學(xué)者的積極性，越來(lái)越多的專(zhuān)業(yè)社團(tuán)開(kāi)始成為政府的智囊，為政府決策提供咨詢和參謀。幾年前，青年學(xué)者胡鞍鋼根據(jù)對(duì)國(guó)家能力的研究所提出的報(bào)告，成為國(guó)家實(shí)行分稅制改革的重要依據(jù)，已被傳為佳話。中國(guó)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，它應(yīng)當(dāng)為公民直接參與公共行政活動(dòng)提供充分而有效的渠道，并且不僅在實(shí)體法上而且也應(yīng)在程序上保證公民參與公共行政的權(quán)利，使公民在政府制定和實(shí)施與公民切身利益密切相關(guān)的公共政策時(shí)，能夠比較充分地表達(dá)自己的意愿。“近年來(lái)，中國(guó)政府致力于擴(kuò)大公民參與公共行政的渠道，并使之制度化和法律化，就是在這方面的一個(gè)有益的實(shí)踐。”(施紹祥，2000)3.民主選舉，公共參與和民主監(jiān)督的重要手段。選舉制度是憲政制度體系中最重要的制度安排。實(shí)行選舉制度意味著人民有權(quán)選擇管理公共事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)人，也意味著人民保留著在不滿意的情況下更改政策和撤換領(lǐng)導(dǎo)人的最終權(quán)利和最后手段。因此，它理所當(dāng)然也是當(dāng)代治理理論的基石。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府在繼續(xù)改善國(guó)家層面的選舉制度的同時(shí)，將注意力主要放在了基層選舉制度的建立和完善上。中共中央總書(shū)記在1997年中共十五大報(bào)告中鄭重指出：“城鄉(xiāng)基層政權(quán)和基層群眾性組織，都要健全民主選舉制度，實(shí)行政務(wù)和財(cái)務(wù)公開(kāi)，讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督。”為此，中國(guó)政府采取了一些列舉措，譬如：確定縣級(jí)以下的人民代表大會(huì)代表由選民直接選舉產(chǎn)生；推行村民委員會(huì)制度，規(guī)定村民委員由村民直接選舉產(chǎn)生；在基層農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)引入“海選”機(jī)制，對(duì)候選人不作事先的“內(nèi)定”，由選民直接選舉產(chǎn)生；在各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的選舉中引入差額選舉辦法，將原來(lái)候選人與應(yīng)選人的等額，改為候選人必須多于應(yīng)選人；在極個(gè)別地方，還嘗試了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)的直接選舉(俞可平，2000)。城市基層單位也推行了類(lèi)似的選舉制度。民主選舉制度在中國(guó)的推行有著重要意義，它為公共參與和民主監(jiān)督奠定了制度基礎(chǔ)，人民通過(guò)手中所掌握的選舉權(quán)，使自己參與公共事務(wù)的權(quán)利落到實(shí)處，對(duì)行政過(guò)程實(shí)施有效的監(jiān)督。與民主選舉制度相配套，基層群眾的公共參與和民主監(jiān)督的權(quán)利還得到了一些具體措施的保障。例如：80年代中期，基層行政管理機(jī)關(guān)就創(chuàng)造了“兩公開(kāi)一監(jiān)督”形式，即公開(kāi)辦事制度，公開(kāi)辦事結(jié)果，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其辦事人員；中共中央辦公廳則在1998年發(fā)出《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開(kāi)和民主監(jiān)督制度的通知》等。這些制度的建立和措施的實(shí)行正在為基層民主搭建必要的平臺(tái)。4.村民自治和社區(qū)自治，民主的翅膀在飛。在中國(guó)政府看來(lái)，基層民主與基層自治密不可分，基層自治可以為公民提供最初的民主訓(xùn)練。在城鄉(xiāng)社區(qū)這樣的小共同體中實(shí)行自治，可以讓公民獲得基本的政治技能和心理感受，從而為他們參與國(guó)家政治生活提供知識(shí)積累，因此，基層自治對(duì)于中國(guó)民主進(jìn)程來(lái)說(shuō)有著實(shí)質(zhì)性的意義。而且，改革開(kāi)放后國(guó)家政權(quán)從基層某種程度上的調(diào)整和后撤所留下的權(quán)力真空，由整合起來(lái)的公民權(quán)來(lái)填補(bǔ)，對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，是最經(jīng)濟(jì)也可能是最好的選擇了，除了民族區(qū)域自治外，中國(guó)目前試行的公民自治主要體現(xiàn)在三個(gè)領(lǐng)域：農(nóng)村村民自治、城市社區(qū)自治和行業(yè)自治。城市的社區(qū)自治主要是指居民的各種自治制度，如居民委員會(huì)制度、社會(huì)綜合治理制度、社區(qū)互助合作制度等。行業(yè)自治主要是指在某些專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域中實(shí)行的職業(yè)自治制度，如企業(yè)自治、職工自治、同業(yè)自治等等(俞可平，2000)。眾多城鄉(xiāng)自治網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)已成為國(guó)家政治生活中的新鮮因素，它們所蘊(yùn)涵的制度創(chuàng)新和民主實(shí)驗(yàn)的性質(zhì)有可能在社會(huì)治理方面給人們帶來(lái)意外驚喜，借用幾位中國(guó)政治學(xué)者的比喻，它們好象“民主的翅膀在飛”。

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