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基于社會經濟與政策耦合視角的績效分析

土地用途管制的核心是保護耕地，根據國務院及國土管理系統頒布的有關土地管理，特別是有關耕地保護和珍惜利用土地的各項法規、條例[13]，結合我國1996年-2010年間的耕地面積變化趨勢，將該時間段劃分為3個階段。1996年-1998年為第一階段，該階段是耕地保護制度的產生期，1996年6月，在全國土地管理廳、局長會議上，首次正式提出“實現耕地總量動態平衡”，1997年3月，首次設立了“破壞耕地罪”等，1998年修訂《土地管理法》，確定了土地用途管制制度，一系列耕地保護制度的出臺改變了過去耕地無序管理的混亂局面，取得了較好的效果，期間耕地面積減少39.71萬hm2，年均減少約19.855萬hm2；1999年-2004年為第二階段，該階段是耕地保護制度的發展期，也是城鎮化高速發展階段，在巨大的經濟利益驅動下，耕地快速流失，6年間耕地面積減少719.78萬hm2，年均減少119.96萬hm2；2005年-2010年為第三階段，該階段是耕地保護制度完善期，在較為切實有效的耕地保護措施下，耕地過快減少的勢頭總體上得到遏制，6年間耕地面積減少71.10萬hm2，年均減少11.85萬hm2。最后，在階段劃分的基礎上，分別選取各階段指標的年均水平作為指標分值，進行績效評價。

評價指標體系確定評價土地用途管制制度績效不同于評價政府行政績效，應該更多的從客觀尺度方面來衡量，目前客觀分析的基礎主要是官方公布的數字。根據已有理論[10，14-16]，結合目前我國省（自治區、直轄市）數據的可得性，選取能夠綜合反映地方社會經濟及政策實施情況的指標，其中，由于土地用途管制的核心內容是保護耕地，因此政策方面的指標選取耕地面積，耕地年均減少量及建設占用耕地面積等。初步篩選出人均GDP（x1）、地均GDP（x2）、房地產開發投資（x3）、商品房價水平（x4）、人口密度（x5）、二、三產業產值占GDP比重（x6）、政府財政收入（x7）、農戶人均純收入（x8）、恩格爾系數（x9）、失業率（x10）、城鄉消費水平對比（x11）、耕地面積（x12）、耕地占總土地的比重（x13）、各省（自治區、直轄市）耕地在全國耕地中所占比重（x14）、耕地年均變化量（x15）、建設占用耕地面積（x16），這16項指標作為土地用途管制制度績效評價的底層指標。其中，第一階段1996年-1998年的建設占用耕地面積數據缺失，故未考慮該指標x16。

數據來源與處理本文根據歷年中國統計年鑒、歷年各省統計年鑒、中國城市建設統計年報、國研網統計數據庫、中國國土資源年鑒、中國勞動統計年鑒、中國農村統計年鑒等，查得1996年-2010年全國31個省（自治區、直轄市）的指標數據。首先將原始數據進行同趨勢化（恩格爾系數，失業率，城鄉消費水平對比、耕地年均變化量和建設占用耕地面積為逆向指標）和標準化處理，以消除指標之間變化趨勢、量綱不一致及數量級的差異現象，并建立變量的相關系數矩陣R。

因子分析因子分析是一種常用的多元統計方法，一般而言，在有多個指標的許多問題中，用因子分析法可尋找出支配多個指標的少數幾個公因子或共性因子，這些公因子彼此獨立。在所研究的問題中，以公因子代替原指標作為研究的對象，可以在不損失或者很少損失原指標所包含信息的情況下，達到“降維”的作用，從而簡化計算與研究[17]。

確定公因子運用SAS軟件，計算出相關系數矩陣R的特征值、貢獻率和累計貢獻率。由于第1和第2這兩個公因子的特征值大于1，且三個階段前兩個公因子的累計貢獻率分別達到66.09%，64.65%，61.78%，即這2個成分所包括的信息基本可以反應原始變量所包含的總信息，因此可以提取前2個成分作為公因子。由于提取結果還不能明顯的反映公因子所包含的指標信息，所以對因子載荷矩陣進行正交方差最大旋轉。旋轉前后，因子載荷的變量結果基本一致，總的信息量無損失，其中，人均GDP、地均GDP、房地產開發投資、商品房價水平、人口密度、政府財政收入、農戶人均純收入、恩格爾系數、失業率及城鄉消費水平對比在第1公因子的載荷系數較大，這些指標主要反映的是社會經濟的發展狀況，因此可以用第1公因子代表社會經濟子系統；耕地面積、耕地占總土地的比重及各省（自治區、直轄市）耕地在全國耕地中所占比重、耕地年均變化量和建設占用耕地面積在第2公因子的載荷系數較大，這些指標反映的是耕地狀況，即土地用途管制的執行情況，因此可以用第2公因子代表政策制度子系統。

因子得分為了對3個階段的樣本分別進行綜合分析和評價，應給出3個階段各樣本歸一化后的兩因子得分矩陣。

確定依據參考經濟與環境耦合機制評價的度量標準[18]，將社會經濟與政策耦合機制評價的度量標準分為發展類別標準和發展模式標準，具體見表2和表3。由于各指標均已同趨勢化為正向指標，因此兩個公因子均為正向因子。根據因子的歸一化得分，把0~1之間劃分為4個層次作為發展類別標準：0~0.25為低級發展類，0.25~0.50為初級發展類，0.50~0.75為中級發展類，0.75~1.0為高級發展類；此外，發展模式標準主要以直線y=x，曲線y=x2和y=x為基準，y=x直線以上為政策滯后模式，直線以下為社會經濟滯后模式；直線y=1與曲線y=x之間為強政策滯后模式，曲線y=x與直線y=x之間為弱政策滯后模式，直線y=x與曲線y=x2之間為弱經濟滯后模式，曲線y=x2與y=0之間為強經濟滯后模式。

發展戰略確定依據上述度量標準，進行社會經濟與政策發展耦合機制的評價，我國31個省（自治區、直轄市）的發展戰略在3個階段具有不同的類型，具體結果見表4。

時間維度分析對3個階段強經濟滯后模式的省（自治區、直轄市）個數進行統計可以得表5。由表5可知，相對其他3種發展模式來說，強經濟滯后模式包含的省（自治區、直轄市）個數在3個時間段中均最多，其中，第一階段（1996年-1998年）與第三階段（2005年-2010年）相比，強經濟滯后模式中高級發展類的個數多于第三階段，而初級發展類的個數低于第三階段，第二階段（1999年-2004年）中22個省全部集中在高級發展類和中級發展類。我國是農業大國，大部分省屬于糧食主產區或者產銷平衡區，加之土地用途管制等政策的實施，使得社會經濟發展遠遠落后于政策的執行效果，出現政策執行過度的現象，不利于我國現代化的發展。此外，相對于第一階段（1996年-1998年）和第三階段（2005年-2010年），第二階段（1999年-2004年）的發展戰略類型較少，且主要集中在中級發展類和高級發展類的強經濟滯后模式，政策滯后模式的省（自治區、直轄市）大幅度減少。這與第二階段剛剛實施土地用途管制制度有著密切的聯系，1999年我國正式實施土地用途管制制度，隨后6年間，耕地保護政策執行力度加大，各省（自治區、直轄市）政府采取各種措施保護耕地，在一定程度上取得了顯著的成效。相對而言，第三階段（2005年-2010年）與第一階段（1996年-1998年）的差別不大，說明政策實施效果開始減弱。2005年以后我國耕地面積開始緩慢減少，并有回升的跡象，政策的監管也隨之減弱，地方政府在經濟利益的驅動下，想方設法占用耕地，政策執行效果逐漸退化。

空間維度分析結合我國糧食分區，分別對31個省（自治區、直轄市）的發展戰略類型進行歸納分析，得出如下3個結論：（1）強經濟滯后模式的省（自治區、直轄市）大部分屬于糧食主產區，如河北，黑龍江，安徽，山東，河南等糧食主產區都是強經濟滯后模式。原因是：①大多數糧食主產區的農業生產條件優越，農業生產水平較高；②被劃為糧食主產區的省（自治區、直轄市）肩負著我國糧食生產的責任，因而，在由產區耕地向非農產業轉移上受到一定程度的限制[19]，鑒于此，我國大部分糧食主產區屬于中級發展和高級發展的強經濟滯后模式，耕地減少速度緩慢，政策執行效果較好，遠遠超出社會經濟的發展。（2）政策滯后模式的省（自治區、直轄市）基本上都是主銷區。其中北京，天津和上海屬于強政策滯后模式；福建，廣東，浙江和海南屬于弱政策滯后模式。這些城市大多為我國的經濟中心城市和沿海發達城市，城市化水平高，土地產出效率高，因而，保護耕地的機會成本大，耕地占用率高。（3）低級發展類和初級發展類的省（自治區、直轄市）主要是西藏，寧夏和青海等產銷平衡區。這些省（自治區、直轄市）的農業生產條件惡劣，土地利用比較粗放，大部分位于經濟相對落后的西部地區，因而，社會經濟水平和政策執行效果均處于較低水平。

基于協調度模型的區域劃分

耕地保護應該與社會經濟發展相協調，以零增長為代價換取耕地保護與可持續是不可取的[19]，社會經濟與政策的協調發展是政策執行持續有效的重要保障，為了更精確地反映我國31個省（自治區、直轄市）3個階段的協調度，利用協調度函數[20]（見式1）計算31個省（自治區、直轄市）的社會經濟與政策制度的協調度，并根據Jenks自然最佳斷裂點分級方法對31個省（自治區、直轄市）分區，確定協調度等級。從空間維度看，處于高協調度的江蘇，浙江，廣東等的經濟水平較發達，政策執行效果也較好。近年來，隨著經濟的高速發展，土地競用程度相當激烈，地處東部沿海的江蘇省的糧食主產區功能慢慢退化，而浙江，廣東作為主銷區，耕地面積相對較少，但與其它主銷區相比，建設占用耕地速度較緩慢，社會經濟發展與政策制度執行效果高度協調。相反，處于較低協調度的黑龍江，河南，內蒙古等大部分是糧食大省（除北京，上海外），這除了與當地的自然地理因素和社會因素有關外，還與其肩負著糧食安全的責任有關，因而，一定程度上制約了經濟的發展，造成社會經濟的發展水平與政策執行效果嚴重失調。

結論與討論

主要結論（1）從時間維度看，我國土地用途管制績效在短期內效果顯著，長期內效果逐漸減弱。3個階段中強經濟滯后模式的省（自治區、直轄市）個數均接近或超過總數50%。其中，第二階段（1999年-2004年）的發展戰略類型較少，且集中在經濟滯后模式，政策執行效果最好，第一（1996年-1998年）和第三（2005年-2010年）階段差別不大，說明政策執行效果逐漸退化。（2）結合我國糧食分區，從空間維度看，我國土地用途管制績效在空間上存在差異。其中，政策績效評價好的強經濟滯后模式的省（自治區、直轄市）大部分屬于糧食主產區，而政策執行效果相對較差的政策滯后模式的省（自治區、直轄市）基本上都屬于糧食主銷區；此外，低級和初級發展類的西藏、青海等則屬于產銷平衡區。（3）從協調度的角度看，大量經濟滯后的省（自治區、直轄市），在政策執行力度加大的情況下，社會經濟發展顯著落后于政策執行效果，協調度指數大幅下降；而經濟發達地區，在強化政策實施的情況下，大部分達到了高度協調水平。如經濟高度發達的北京和上海在1999年-2004年間協調度效用值分別為78.42和76.29，而作為糧食主產大省的黑龍江在該階段的協調度效用值僅為42.17，這種現象不利于政策的有效執行和社會經濟的持續發展。

討論結合糧食分區，定量分析我國31個省（自治區、直轄市）1996年-2010年間土地用途管制績效的時空差異，得出其績效水平存在一定的規律。制度績效評價好的強經濟滯后模式的省（自治區、直轄市）大部分屬于糧食主產區，而制度執行效果相對較差的政策滯后模式的省（自治區、直轄市）基本上都屬于糧食主銷區。已有研究顯示，經濟發展與土地用途管制的耕地保護績效呈負相關關系[11，12]。此外，曲福田等指出，對糧食主產區實行更為嚴格的管制制度，實際上剝奪了其部分的發展權，是不公平的，應給予補償[19]。本研究得出的空間績效水平規律與前人研究基本一致，并在此基礎上研究了土地用途管制績效的時序差異，得出我國土地用途管制績效在短期內效果顯著，長期內效果逐漸減弱的規律。然而，文章在探討土地用途管制績效時只是針對其核心內容，即保護耕地進行分析評價，這樣的考慮有一定的道理，卻不夠全面。今后可進一步考慮土地利用集約水平、土地資源有效配置等因素，更加全面地對土地用途管制的績效水平進行分析。

作者：曹瑞芬蔡銀鶯張安錄張雄單位：華中農業大學土地管理學院