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關(guān)鍵詞：災(zāi)害信息公開制度

[摘要]：

汶川地震發(fā)生后，中國政府采取了信息公開政策，創(chuàng)造了近年來最好的傳播效果。但這一信息公開的代價(jià)委實(shí)是沉重的。本文試從歷史背景及現(xiàn)實(shí)法律法規(guī)制度等角度入手，分析這次災(zāi)難之前所長期奉行的信息不（夠）公開的制度產(chǎn)生的原因。在此基礎(chǔ)上提出，要保證信息公開成為慣例，不僅需要政府高層領(lǐng)導(dǎo)的重視，更需從制度層面加以保障。

汶川地震發(fā)生后，中國政府部門采取了空前的信息透明態(tài)度。中央及地方媒體及時(shí)災(zāi)情信息，創(chuàng)造了近年來最好的傳播效果。

不少國際知名媒體對此進(jìn)行了積極的評價(jià)。如《華盛頓郵報(bào)》評價(jià)說，“這一次，新聞報(bào)道與以往有了很大的不同，它開始遵循災(zāi)難報(bào)道的規(guī)律進(jìn)行。……悲劇中最可喜的一點(diǎn)是信息開始自由地流動。”[1]《新西蘭先驅(qū)報(bào)》在5月16日發(fā)表社論稱，中國“向國際媒體敞開大門，中國民眾接受到未經(jīng)過濾的信息。”[2]《紐約時(shí)報(bào)》對此的評價(jià)或許更為客觀一些。一線采訪記者尼古拉斯•克里斯托弗(Nicholasd.Kristof)說，“地震之后，很多人都宣稱看到了一個(gè)更加有希望的中國：更加自信，也有可能走向更多的草根民主。但是嚴(yán)格來說，這些都還只是可能。有關(guān)部門在地震之后出于本能的控制媒體的努力，事實(shí)上都敗給了新聞界的無畏精神。但是隨著救災(zāi)工作的常態(tài)化，又有了開始明顯收緊的跡象。從長期來看，雙方誰能永居上風(fēng)，還不好預(yù)測。那些樂觀的觀察家們可以有把握地說，中國的變化雖然緩慢，但是的確在變。”為什么會“有關(guān)部門在地震之后出于本能的控制媒體的努力，事實(shí)上都敗給了新聞界的無謂精神”呢？克里斯托弗解釋說：“地震發(fā)生后，當(dāng)?shù)匦麄鞑块T本能了去災(zāi)區(qū)的禁令，但是中國記者無視規(guī)定，直往成都，規(guī)定第二天廢止。從那時(shí)開始，政府開始加緊媒體管制，宣傳部門開始命令新聞媒體積極報(bào)道救災(zāi)情況。”[3]

2008年5月1日起，《中華人民共和國政府信息公開條例》已開始施行，其中規(guī)定“需要社會公眾廣泛知曉或者參與的”信息需要主動公開，“搶險(xiǎn)救災(zāi)、優(yōu)撫、救濟(jì)、社會捐助等款物的管理、使用和分配情況”等信息要公開，[4]為何在此條例剛剛進(jìn)入實(shí)施之際，當(dāng)?shù)毓賳T的第一反應(yīng)卻是反其道而行呢？

一

災(zāi)害報(bào)道可以上溯至建國之初。1950年，安徽、浙江等地發(fā)生自然災(zāi)害。《解放日報(bào)》刊登《皖北生產(chǎn)救災(zāi)工作報(bào)告》對這一災(zāi)害進(jìn)行了報(bào)道。國家新聞總署下達(dá)指示對此進(jìn)行了批評：“各地對于救災(zāi)工作的報(bào)道，現(xiàn)應(yīng)即轉(zhuǎn)入救災(zāi)成績與經(jīng)驗(yàn)方面，一般地不要再著重報(bào)道災(zāi)情。”[5]

據(jù)國家新聞總署在文件中列出的原因，這樣做的目的是為了防止“可能造成悲觀失望情緒”以及“給予帝國主義反動派夸大我國災(zāi)情，進(jìn)行挑撥造謠的籍口”。考慮到新中國建立之初政局尚未穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)一窮二白、百廢待興政治背景和社會環(huán)境，這樣做亦在合理之中。然而，這種出于對社會穩(wěn)定和政治因素的考慮，以犧牲受眾知情權(quán)為代價(jià)的災(zāi)難報(bào)道思想，卻一直延續(xù)到了今天。后來的新聞界將這個(gè)在特定時(shí)代、特定背景下的特定工作指示奉為災(zāi)難報(bào)道的“鐵律”，人為地將“災(zāi)難”與“成績”、“經(jīng)驗(yàn)”等“掛鉤”，而災(zāi)難真相則常常隱匿不見。[6]

在這種報(bào)道思想的指導(dǎo)下，災(zāi)難真相往往被人為埋沒。河北唐山地震發(fā)生后的第二天，《人民日報(bào)》采用新華社統(tǒng)稿對這一災(zāi)難進(jìn)行報(bào)道，災(zāi)難造成的破壞程度、傷亡人數(shù)、影響范圍等只字未提，只有一句“震中地區(qū)遭到不同程度的損失”，直到三年之后才首次披露具體死亡人數(shù)。在此之前的云南通海大地震也沒掩蓋了起來，直到事隔30年后的2000年才首次在正式場合披露這場大地震的死傷人數(shù)和財(cái)產(chǎn)損失情況。這場大地震的死亡人數(shù)為15621人，僅次于唐山大地震，是20世紀(jì)中百大重災(zāi)之一肄。[7]

這種壓制災(zāi)害新聞報(bào)道的思想被帶入了21世紀(jì)。在2001年“7•17”廣西南丹礦難（死亡81人）發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣S即想盡辦法封鎖消息，并下令看見記者就毆打。當(dāng)記者后來拿著錄相帶請當(dāng)?shù)毓賳T看時(shí)，還有官員質(zhì)疑錄相帶的真?zhèn)危挥璩姓J(rèn)。廣西自治區(qū)一名副書記甚至指著人民網(wǎng)記者大罵，開事故報(bào)導(dǎo)“統(tǒng)一調(diào)度會”時(shí)也將人民網(wǎng)記者拒之于門外。[8]同年12月江西萬載縣黃茅村爆竹廠大爆炸后，當(dāng)?shù)卣畬?shí)行嚴(yán)密的新聞封鎖，派出大批公安堵截記者。由于江西省委等領(lǐng)導(dǎo)的介入等復(fù)雜因素，連以前在揭露廣西南丹錫礦慘劇中起了重要作用的人民網(wǎng)這次也緘口不言。[9]

二

汶川地震災(zāi)情報(bào)道的透明與公開，一定程度上得益于《中華人民共和國政府信息公開條例》的實(shí)施。但是，在中國的國情下，短時(shí)期內(nèi)該法的實(shí)施效果還有待觀察。在保證信息公開方面，我國的法律與法律之間，法律與法規(guī)之間，法律與規(guī)定之間等都存在著暫時(shí)不可調(diào)和的悖論。

憲法第35條規(guī)定，“中國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由，以及進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動的自由”。這其中就承認(rèn)了“信息公開”的合法性。與此同時(shí)，卻有相當(dāng)數(shù)量的法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章以及地方性法規(guī)卻與憲法精神相背離。在一定程度上，在很長一段時(shí)間里，憲法權(quán)利形同虛設(shè)，起實(shí)際作用的是旨在信限制息公開的各種法律法規(guī)。在這些法律、法規(guī)、規(guī)章的控制下，新聞媒體往往動輒得咎。從法律角度來講，傳媒領(lǐng)域的權(quán)利雖然受憲法的保護(hù)，但是如果相關(guān)的程序法在實(shí)質(zhì)上背離了這一實(shí)體法的精神，所謂的“信息公開”在實(shí)踐層面也就難以實(shí)現(xiàn)。

例如，在2002年1月，在全國宣傳工作會議召開后不久，通報(bào)批評中國傳媒“存在10大問題”，其中問題之一就是“公開報(bào)道重大疫情，影響社會穩(wěn)定”。[10]2003年底~2004年初SARS肆虐前期，大陸媒體集體失語，似與此類規(guī)定不無聯(lián)系。再如上世紀(jì)90年代新聞出版署的《報(bào)紙管理暫行規(guī)定》，其中第8條規(guī)定不得刊載“泄露國家機(jī)密，危害國家安全，損害國家利益”的內(nèi)容。這種規(guī)定具有極強(qiáng)的解釋彈性，往往成為某些部門試圖掩蓋真相的借口。如2000年陜西省政府對揭露當(dāng)?shù)匕滩∫咔榈挠浾哌M(jìn)行處理時(shí)，就以“涉嫌透露國家機(jī)密”等為由，將《三秦都市報(bào)》特稿部正副主任撤職，兩名當(dāng)事記者作除名處理。[11]

從90年代中后期起至今，出于諸多因素的考慮，許多類似規(guī)定不再用文件形式下達(dá)，而是通過電話、小范圍會議等“內(nèi)部傳達(dá)”的形式通知。在2008年雪災(zāi)發(fā)生后有關(guān)部門就采用了電話傳達(dá)的方式，禁止媒體發(fā)表關(guān)于“反思”的報(bào)道。《南方周末》在2月份刊發(fā)的《2008：雪問中國》系列報(bào)道趕在了這一通知下達(dá)之前。在通知下達(dá)之后，《南方周末》也有口不能言了。[12]

相關(guān)媒介體制暫且不論，單是在這些規(guī)定之下，禁止災(zāi)害報(bào)道無形中就已被“合法制度化”了。有關(guān)災(zāi)害的報(bào)道在實(shí)踐過程中不得不遵循下述原則：天災(zāi)人禍的報(bào)導(dǎo)必須受到嚴(yán)格監(jiān)督，避免加劇公眾怨恨；在不能避免（即指無法隱瞞）的情況下進(jìn)行報(bào)導(dǎo)時(shí)要統(tǒng)一口徑，著重報(bào)導(dǎo)政府組織救災(zāi)活動，以及在救災(zāi)活動中涌現(xiàn)的好人好事；不能渲染災(zāi)情，不能出現(xiàn)具體數(shù)字，所有有關(guān)數(shù)字必須經(jīng)宣傳部門審查后方予公布。

三

災(zāi)害報(bào)道中做到信息公開是馬克思主義新聞觀的題中之義。馬克思主義經(jīng)典作家雖然對災(zāi)害報(bào)道中的信息公開原則沒有做出直接的陳述，但仍然有不少論述值得我們參考。列寧曾說：“一個(gè)國家的力量在于群眾的覺悟，只有當(dāng)群眾知道一切，能判斷一切，并自覺地從事一切的時(shí)候，國家才有力量”。[13]馬克思也曾批判普魯士王國奉行的所謂“一切為了人民，一切不通過人民”的秘密政治原則，他認(rèn)為，既然“一切不通過人民”，那么“一切為了人民就只不過是說說而已”。[14]

在新中國建立之初的，考慮到當(dāng)時(shí)的國內(nèi)外形勢，“一般地不要再著重報(bào)道災(zāi)情”的規(guī)定有其合理性。但是，在接下來的幾十年中，由于我們對階級和階級斗爭的情況估計(jì)過于嚴(yán)重，以及對“不穩(wěn)定因素”發(fā)生的可能性估計(jì)過高，使得我們形成了一種穩(wěn)定的思維定勢。“在這種思維定勢中，穩(wěn)定似乎成了一種終極性的否定因素，一切都要為穩(wěn)定讓路，凡是可能影響穩(wěn)定的事情都要暫停；社會中哪怕雞毛蒜皮的沖突和矛盾，都要上升到穩(wěn)定和安定團(tuán)結(jié)的高度；在黨和政府工作中，影響穩(wěn)定成了無法擔(dān)當(dāng)?shù)恼呜?zé)任，在一般民眾那里，穩(wěn)定成為一種無需論證的話語。”[15]為了“穩(wěn)定”或類似因素，對于災(zāi)害一般采取“捂”的態(tài)度，即使要報(bào)道，也一般是“報(bào)喜不報(bào)憂”。在這種報(bào)道下，“穩(wěn)定”與否直接與官員的政績息息相關(guān)。

不知道當(dāng)時(shí)是否已經(jīng)覺察到這種“報(bào)喜不報(bào)憂”的傾向，但他于1959年6月下達(dá)的《如實(shí)公開報(bào)道災(zāi)情》的指示卻歷歷在目。1959年6月，廣東東江流域暴雨造成大水災(zāi)，國家和人民的財(cái)產(chǎn)受到很大損失。做出指示：“廣東大雨，要如實(shí)公開報(bào)道。全國災(zāi)情，照樣公開報(bào)道，喚起人民全力抗?fàn)帯Ｒ稽c(diǎn)也不要隱瞞。政府救濟(jì)，人民生產(chǎn)自救，要大力報(bào)道提倡。工業(yè)方面重大事故災(zāi)害，也要報(bào)道，講究對策。”[16]這段文字至少表明并不希望用“成績”來掩蓋“真相”，相反，他將“如實(shí)報(bào)道災(zāi)情”與“政府救濟(jì)、人民自救”置于同等重要的地位。

這一指示的良好動機(jī)不容置疑，然而，的意見并沒有得到很好地貫徹。事實(shí)上，三年自然災(zāi)害初期，有關(guān)災(zāi)害的“如實(shí)”公開報(bào)道并不多，災(zāi)情絕大部分被隱瞞。有些地方餓殍遍野，報(bào)紙上卻還是歌舞升平，“全國形勢一片大好”。虛假報(bào)道影響了政治決策，導(dǎo)致政府不能夠及時(shí)地調(diào)整政策，以采取必要的措施救濟(jì)災(zāi)民、緩解災(zāi)情。這其中，有些是新聞單位是因?yàn)轭檻]主動壓住不報(bào)的，更多的是因?yàn)榈胤筋I(lǐng)導(dǎo)官員指示不要報(bào)道或者以種種借口阻撓采訪的。

除外，其他國家領(lǐng)導(dǎo)人如、劉少奇等都做過相關(guān)的指示。如強(qiáng)調(diào)“要提倡講真話，即使是講過了也要講”。[17]劉少奇說，“應(yīng)該是好的要講，不好的也要講”，“不要怕人家報(bào)復(fù)，不要怕人家把你趕走。如果你的報(bào)道正確，人家把你趕走了，這是你的光榮。”[18]但事實(shí)上，這些指示甚至規(guī)定并未得到認(rèn)真地貫徹，在三年自然災(zāi)害期間，甚至都不得不通過警衛(wèi)戰(zhàn)士回家之機(jī)委托他們多了解一點(diǎn)基層實(shí)際情況向他報(bào)告。在這種信息缺乏的情況下，談何災(zāi)害救濟(jì)？可見，災(zāi)情信息要公開，單有政府高層領(lǐng)導(dǎo)的良好動機(jī)和強(qiáng)力號召是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，關(guān)鍵在于要營造一種能夠讓人暢所欲言而不必因此冒政治風(fēng)險(xiǎn)的制度環(huán)境。用經(jīng)濟(jì)學(xué)家的話來說，就是要用制度來降低人們說假話的積極性，提高他們說真話的積極性。

四

荀子曾說，“夫日月之有蝕，風(fēng)雨之不時(shí)，怪星之黨見，是無世而不常有之。上明而政平，則是雖并世起，無傷也。”[19]意思是說，自然災(zāi)害不足為是正常現(xiàn)象，在自然災(zāi)害面前，關(guān)鍵在于統(tǒng)治階層要對災(zāi)情有所了解并確保政治清明公平，這樣相關(guān)政策才能具體落實(shí)。“上明而政平”在現(xiàn)代語境下不妨換作為“民明而政平”，即：信息要公開，制度要健全，兩者相輔相成，缺一不可。

改革開放后，高層領(lǐng)導(dǎo)人也曾表示“貫徹正面宣傳為主的方針并不是要求一味地唱贊歌、說好話，更不是不顧事實(shí)地涂脂抹粉。”“正面宣傳為主要建立在客觀真實(shí)準(zhǔn)確的基礎(chǔ)上，要新聞報(bào)道不隱瞞、不虛構(gòu)、不夸張。對工作中和生活中的負(fù)面現(xiàn)象的報(bào)道，只要是出于對黨和國家工作的負(fù)責(zé)，也屬于正面宣傳的范圍。”[20]在1987年中共十三大也提出：“重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論。”這些闡述無一不蘊(yùn)含了“信息公開”的思想。

今天，我們已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步，但是在災(zāi)情報(bào)道中，仍然存在著不少問題。如2004年非典前期媒體“集體失語”，不但導(dǎo)致了疫情的蔓延，甚至還釀成了社會危機(jī)和國家形象危機(jī)，又如2008年年初雪災(zāi)時(shí)有關(guān)部門下令不得發(fā)表“反思”的報(bào)道，甚至包括這次汶川地震初期，即使《信息公開條例》已經(jīng)開始實(shí)施，當(dāng)?shù)毓賳T也沒有從以往的事例中吸取教訓(xùn)，而是本能地了去災(zāi)區(qū)的禁令。一方面有法可依，一方面有法不依，問題的癥結(jié)在很大程度上是由于制度設(shè)計(jì)的失敗。

鄧小平曾指出“制度是決定因素”。他說，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！薄爸贫葐栴}更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”[21]

如前文所說，信息不公開已經(jīng)“合法制度化”，即使與憲法相沖突，即使與《信息公開條例》相違背，現(xiàn)實(shí)中仍然有其生存的肥沃土壤。再進(jìn)一步講，即使《信息公開條例》本身，也有很多與信息公開相背離的限定詞，例如，在“適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)”、“適當(dāng)?shù)姆秶薄ⅰ耙欢ǖ臈l件下”可以公開信息。“于是，連如何理解信息公開的條件都成了學(xué)術(shù)問題，草根大眾又如何能享受到法令的陽光普照？”[22]汶川地震發(fā)生后兩分鐘，BBC就進(jìn)行了報(bào)道，網(wǎng)絡(luò)上也陸續(xù)有相關(guān)消息出現(xiàn)，而新華社則在16分鐘之后才了第一條消息，不難想見在這段時(shí)間內(nèi)媒體與相關(guān)部門的處境與抉擇。如果不進(jìn)行傳媒制度的改革及相關(guān)法律制度的革新，當(dāng)下一次災(zāi)難來臨時(shí)，我們不能夠確切地保證有關(guān)部門或領(lǐng)導(dǎo)人是否還會秉承信息公開的理念，所以相關(guān)制度的更新亟需進(jìn)行。

這次災(zāi)難中信息公開程度之所以前所未有，在更大程度上取決于最高國家領(lǐng)導(dǎo)人的意志。如，5月24日，總理在映秀鎮(zhèn)的廢墟之上召開的記者招待會上說，“我們歡迎世界各地記者前來采訪”，“我們在處理這些突發(fā)事件有一集國內(nèi)其它問題上，堅(jiān)持以人為本原則不會改變，堅(jiān)持對外開放的方針，永遠(yuǎn)不會改變。”[23]正是本著這種態(tài)度，才有了對這次災(zāi)難的前所未有的公開報(bào)道。

如果以此次汶川地震公開報(bào)道為契機(jī)，“將開放透明進(jìn)行到底”，[24]就需要對既有法律法規(guī)及相關(guān)制度進(jìn)行重新審視，重新估定其價(jià)值。如對重大事件的報(bào)道先由宣傳部門統(tǒng)一“定調(diào)子”等制度，都亟需進(jìn)行革新。因?yàn)樵谶@種不完全合乎憲法又以“合法”外衣示人的制度下，往往會把許多問題捂住壓住，許多新聞報(bào)道尚未對外公布就已胎死腹中，結(jié)果造成更大的損失。

恩格斯說，“沒有哪一次巨大的歷史災(zāi)難不是以歷史的進(jìn)步為補(bǔ)償?shù)摹保耙粋€(gè)聰明的民族，從災(zāi)難和錯(cuò)誤中學(xué)到的東西會比平時(shí)多得多。”[25]在汲取歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，以此次災(zāi)難的新聞報(bào)道轉(zhuǎn)型為契機(jī)，真正落實(shí)信息公開相應(yīng)的制度保障，我們才會實(shí)現(xiàn)更大的進(jìn)步。

[注釋]

[1]《更加開放的中國》，美國《華盛頓郵報(bào)》，2008年5月17日，轉(zhuǎn)自《南方周末》，第36版，2008年5月22日，

[2]《中國高分通過意外考試》，《新西蘭先驅(qū)報(bào)》社論，5月16日，轉(zhuǎn)自《南方周末》，第36版，2008年5月22日，

[3]EarthquakeandHope，ByNICHOLASD.KRISTOF，NEWTIMES，Published:May22，2008/2008/05/22/opinion/22kristof.html?_r=2&oref=slogin&oref=slogin

[4]《中華人民共和國政府信息公開條例》，中央政府門戶網(wǎng)站

[5]《中央人民政府新聞總署給各地新聞機(jī)關(guān)關(guān)于救災(zāi)應(yīng)即轉(zhuǎn)入成績與經(jīng)驗(yàn)方面報(bào)道的指示》（一九五0年四月二日），《中國共產(chǎn)黨新聞工作文件匯編》（中）（1950-1950），中國社會科學(xué)院新聞研究所編/新華出版社出版，1980，62~63

[6]《典型報(bào)道：理論、應(yīng)用與反思》，朱清和著，武漢大學(xué)出版社，2006，292

[7]《災(zāi)難新聞報(bào)道方法及其對受眾知情權(quán)的影響——從我國傳媒對美國“9•11”事件報(bào)道談起》，沈正賦，《聲屏世界》，/spsj/zmytl/2004-03-16/1079426605.html

[8]趙世龍：《“是誰在阻撓采訪？”》，《南風(fēng)窗》，2002年2月下

[9]《法制日報(bào)》，2001年1月17日

[10]《通報(bào)批評傳媒十大問題》，《明報(bào)》（香港），2002年2月23日

[11]趙世龍：《“是誰在阻撓采訪？”》，《南風(fēng)窗》，2002年2月下

[12]2008年3月23日復(fù)旦大學(xué)童兵教授在廣西大學(xué)做《在權(quán)力與權(quán)利之間——對當(dāng)前輿論監(jiān)督走勢的點(diǎn)評》學(xué)術(shù)報(bào)告時(shí)提到。

[13]《列寧全集》第26卷，人民出版社，1988，234

[14]《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1956，302

[15]《孫立平：要形成關(guān)于穩(wěn)定問題的新思維》，《南方周末》，E31版，2007年11月29日

[16]《建國以來文稿》第八卷，中央文獻(xiàn)出版社，1993，314~315

[17]《說真話、鼓真勁、做實(shí)事、收實(shí)效》，摘自《、、劉少奇、論黨的宣傳工作》，中共中央宣傳部編，中共中央黨校出版社，1989年1月版

[18]（《劉少奇年譜》下卷，中央文獻(xiàn)出版社，1996，367

[19]《荀子•天論》

[20]李瑞環(huán)：《堅(jiān)持正面宣傳為主的方針的講話》，摘自《新聞工作文獻(xiàn)選編》，新華出版社，1990，206

[21]《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，摘自《鄧小平文選》，第二卷，人民出版社，1994，333

[22]杜駿飛：《信息公開的神圣旅程》，《廣州日報(bào)》，B10版，2008年6月1日

[23]《將開放透明進(jìn)行到底》，《南方周末》，2008年5月29日，29版