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[摘要]在當前全球化發展和我國韌性城市與均等醫療發展的大背景下，病毒肺炎疫情顯現出了極強的傳播性和破壞力。本研究基于對國內外韌性與健康城市所開展的文獻調研，基于我國防疫工作中已可總結的成功經驗，提出以社區為基礎單元，打造自下而上的城市韌性公共衛生服務網絡體系思想。研究以我國江蘇省鎮江市為例，對城市中心城區社區衛生十五分鐘服務圈步行可達覆蓋率進行分析，并以街道（鎮）為基礎單元對城市現狀公共衛生服務系統的韌性水平進行評估，據此研究對基層醫療衛生系統服務水平進行科學評估，并為城市公衛系統發展提出建議，以促進城市衛生健康系統穩步向健康城市目標推進。

[關鍵詞]病毒肺炎疫情；韌性城市；十五分鐘服務圈；社區衛生服務系統

1引言

2020年初我國爆發了病毒肺炎疫情，國家衛生健康和應急管理系統迅速響應，在全國范圍內緊急實施了嚴格的防控措施，以街道社區為單元的響應機制和反應能力對疫情發展起到了非常積極的抑制作用，為我國戰勝疫情發揮了極為有效的推動作用。我國衛生健康事業經過長期發展，近些年來開始從管理機制、疾病防控、醫療服務能力等多個方面與國際先進發展模式廣泛并軌。黨的報告更是高舉健康中國戰略，國家公共衛生事業發展多措并舉，將基層醫療服務能力建設作為發展重心。截止2019年我國每千人口醫療衛生機構床位數為6.03張[1]，已達到國際較好水平，但在省市區之間存在不同程度的配置不均問題。同時，國家疾病防控系統已初步建成了普及縣級以上行政單元的控制中心或站點網絡體系，防疫監控旨在消除風險于未然，但面對本次突發的病毒肺炎疫情的檢驗，我國公共衛生系統仍凸顯出了不小的系統缺口，亟待完善。

2國內外研究進展

公共衛生是城市規劃的重要組成部分。國際上，自上世紀80年代世界衛生組織（WHO）發起“健康城市運動”至今，西方國家提出了以社會凝聚、城市服務、環境安全、公共衛生公平、韌性社區、風險管理、應急管理等為主題內容的“健康城市”發展戰略，政府通過公共政策鼓勵職能機構、社團、利益相關者等廣泛參與城市規劃與城市建設，提升以社區為單元的公共衛生服務能力，形成社會和社區服務網絡系統，“自下而上”提升城市韌性水平，為此西方國家引入了健康影響評價體系（HIA）[2]，以城市健康標準引導城市發展建設。國內，香港在非典型肺炎（SARS）疫情之后，重點從城市建設方式上反思加劇疫情發展的原因，經科學評估后基于疫情與城市空氣流通關聯性的考量，香港政府規劃署開展了空氣流通評估可行性研究，并將相關成果納入《香港規劃標準與準則》，據此城市大型建筑項目均須開展“空氣流通評估”，項目建成之后不對城市公共衛生環境造成不利影響[3]。2015年之后我國新一輪的城市總體規劃和國土空間規劃先后啟動編制，其中最為顯著的趨勢之一是從公共衛生服務體系與數據信息和物聯科技相互融合的方向，明確了未來城市的發展計劃與目標。以北京、上海、雄安新區為發展引領，未來我國城市應在持續推進均等衛生服務與醫療提升的同時積極完善以社區為單元的十五分鐘生活圈，真正意義上將社區發展成為城市管與控的基礎空間單元。

3國內城市韌性規劃策略

隨著以北京、上海、雄安新區為代表的新一輪城市總體規劃的，我國城市在公共衛生體系發展上的新思路逐漸清晰。北京市提出構建覆蓋城鄉、服務均等的健康服務體系，至2035年十五分鐘社區服務實現城鄉社區全覆蓋；上海市計劃提升基本公共服務的便利性與覆蓋度，以社區生活圈為單元配置社區級公共服務設施，至2035年社區公共服務設施十五分鐘步行覆蓋率達到99%左右；雄安新區制定了建設優質共享公服設施的一張藍圖，構建社區、鄰里、街坊三級生活圈，重點打造社區全覆蓋的十五分鐘基層醫療衛生服務圈。我國公共衛生服務系統新的規劃發展思路，根本上是對“均等醫療”的發展延續，以防疫工作來說，空間上相對均衡的監控預警和醫療救治能力像是高精度雷達，能夠極早發現和精確控制病疫的發生與演變。這與國際上韌性城市的廣義內涵完全契合，依照規劃要求可逐步完善我國公共衛生服務網絡體系，提升城市在疾病預防和突發疫情防控方面的韌性，進而實現健康中國的發展目標。

4發展以社區為單元公共衛生網絡體系

4.1發展背景分析。突發公共衛生事件是對城市軟硬件設施、醫療救護、綜合交通、調度管理、區域協同等服務能力的綜合考驗。經過本次疫情的檢驗，我國公共衛生體系總體建設框架和發展思路沒有大的問題，城市應對突發疫情韌性不足，其根本原因在于圍繞社區配備資源的公共衛生服務體系尚未建成。社區單元上的醫療資源、服務能力、管理機制、規章制度等均未高效匹配和通暢運行。4.2社區公共衛生系統規劃分析。4.2.1職能架構分析。社區級公共衛生服務系統通常應包括醫療資源、醫療服務、信息管理、應急救治以及醫防宣傳等多元結構職能設置。如圖1所示。據《2018年我國衛生健康事業發展統計公報》統計，2018年我國鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心門診量占門診總量的23.1%，并呈逐年增長趨勢，基層醫療衛生機構已成為公民醫療系統的重要構成。社區衛生服務中心作為城市基層醫療衛生單元，承擔了以社區居民為對象的醫療、保健、養老等綜合健康管理服務職能，隨著城市公共衛生應急管理體系的提出，越來越多的城市提出將社區衛生服務中心納入應急醫療救治體系，圍繞“十五分鐘生活圈”提升社區應對突發公共衛生事件的能力，進而自下而上的打造韌性城市公共衛生服務功能。4.2.2城市公共衛生安全防控網絡。基于本次疫情的考慮，我國上海市提出圍繞三級控制網絡重點從現場調查處置能力、信息分析能力、檢驗檢測能力和科學研究能力等多個方面提升疾病防控的現代化、專業化與信息化水平。集成了物聯網、信息化與智能互聯技術的現代化醫療系統，可實現公共衛生信息自下而上的高效傳導，為自上而下的應急管理決策提供依據。由此可判斷，未來城市公共衛生服務系統應科學運用現代化的數據挖掘分析、醫學科技、智慧管理等技術逐步完善疾控網絡系統，打造以城市社區為單元的韌性公共衛生體系。4.3鎮江市社區公共衛生服務能力評估。4.3.1鎮江市社區衛生服務系統建設。鎮江市中心城區已建社區衛生服務中心59座，擁有床位數約1100張[4]，每千戶籍人口基層醫療衛生機構床位數約1.3張，達到《社區衛生服務中心、站建設標準》提出建設上限的2倍水平，本研究針對城區內現狀街道（鎮）區劃的公共衛生服務能力進行評估，詳細分析結果見表1。經分析，鎮江市中心城區內現狀社區醫院平均服務人口為1.43萬人，其中約有90%的街道社區醫院平均服務人口小于5萬人，社區醫院平均服務面積7.06平方公里；所有街道社區醫院十五分鐘步行可達覆蓋率平均為70.9%，其中覆蓋率大于80%的街道占到半數。鎮江市基層衛生服務機構建設較為完善，已基本建成覆蓋城區的“十五分鐘健康圈”。社區醫院十五分鐘步行可達覆蓋率分析結果見圖2所示。鎮江市中心城區社區衛生服務十五分鐘步行可達覆蓋率分析結果表明，社區公共衛生服務能力呈現自中區向東西兩側逐漸遞減的特征，這與街道戶籍人口密度分布趨勢有較高的一致性，鎮江市基層醫療衛生機構雖說已基本達到了《鎮江市“十三五”衛生與健康發展規劃》提出的100%覆蓋率目標，但與空間均等的醫療服務目標仍有一定差距，研究建議鎮江市結合本次病毒肺炎疫情，更新完善城市社區公共衛生服務評估體系，對已建基層醫療衛生系統服務水平進行科學全面的評估，并在“十四五”衛生與健康發展規劃中合理確定發展目標，確保城市衛生健康系統圍繞均等醫療體系穩步發展。4.3.2疫情應對評估。截止2020年6月份鎮江市共確診感染12例，且已全部治愈出院，疫情的防、控、治效果在全國同級行政區中均較好。鎮江市社區衛生服務系統在疫情防控中起到了“由點到線再到面”的連通作用，為民眾提供了基礎的醫護保障，為社區防護、居民行跡追蹤、復工復產等城市間交叉管理提供了動態信息保障，以科學發展理念夯實了城市公共衛生網絡體系的基石，強化社區衛生服務中心功能，以“社區守門人”的角色定位為城市公共衛生系統韌性發展提供了支撐。

5持續完善城市公共衛生應急管理體系

2016年，國家衛健委《關于加強衛生應急工作規范化建設的指導意見（應急發〔2016〕68號）》，若嚴格依照文件要求我國應在“十三五”期間（2020年末）建成國家、省級、市縣、鄉鎮街道、單位和基層組織等五級突發性公共衛生事件應急預案機制。2020年是我國“十三五”收官之年，應急預案總體建設情況尚難以客觀全面的評價，本文就本次疫情所暴露出來的問題對我國突發公共衛生事件應急預案的建設情況進行“抽樣”分析。5.1疫情監控機制。病毒肺炎疫情監測與通報工作分屬各級衛健委主管，“早發現、早報告、早隔離、早治療”是傳染性疾病防控的要則，前有SARS作為前車之鑒，我國防疫體系和全民防范意識在本次疫情防御工作中仍顯薄弱，必須結合機制、技術、宣傳等多角度提升疾病監控能力，提升全民防范意識。5.2有效的應急響應機制。應急響應機制是疫情防控的最后一道戰壕，若不能有效發揮作用可能會影響民眾面對疫情的信心與防御積極性，考慮到我國城市公共衛生響應機制仍未建設完善，假設在疫情防治中任何環節發生響應不當，大部分城市的應急響應能力都將疲于應付，結合我國城市公共衛生體系新的規劃思想，城市主管部門應根據規劃與發展計劃，加快完善應急響應機制建設，組織民眾參與應急響應演練，提升響應行動的可操作性。5.3持續的軍民融合模式。在現在醫療條件下，突發公共衛生事件已成為威脅公眾與城市安全的小概率事件。為有效應對病理、癥狀甚至是傳播途徑均不清晰的病疫事件，我國當前采取的軍民融合的途徑，軍隊人員和物資儲備制度與災害應急機制有很高的重合度，如針對本次疫情軍隊可在物資調配與補充、維護穩定、區域協同等方面為疫區應急工作提供極大的補充服務。

6結語

丹麥建筑中心提出“健康是城市可持續發展的基本先決條件之一”。經過本次疫情的沖擊與洗禮，全民應該對韌性社區、韌性城市、健康城市有更加清晰的認識和期待。為應對重大公共衛生挑戰，歐盟和美國均提出了利用信息技術打造韌性社區、社會網絡和城市網絡等發展目標，期望通過高效的信息共享、靈活的應對組織、新的城市規劃，探索出健康城市的發展模式，這可為我國城市提供借鑒。我國城市具有本土化的發展模式與文化基因，未來如何讓韌性城市發展理念在我國城市落地生根，化解資源瓶頸與環境約束，真正打造服務公平、彈性強健的城市發展模式，是規劃從業人員需要不斷思考的時代命題。

參考文獻

[1]中華人民共和國國家衛生健康委員會.2018年我國衛生健康事業發展統計公報[R].北京：中華人民共和國國家衛生健康委員會,2019.

[2]RosalbaD’Onofrio,ElioTrusiani.UrbanPlanningforHealthyEuropeanCities[M].SpringerInternationalPublishing,2018.

[3]任超,吳恩融,葉頌文,等.高密度城市氣候空間規劃與設計——香港空氣流通評估實踐與經驗[J].城市建筑,2017(01):20-23.

[4]鎮江市史志辦公室.鎮江年鑒[M].方志出版社,2019.

作者:李帥杰 栗玉鴻 羊婭萍 楊柳 單位:中規院（北京）規劃設計公司