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新型農村合作醫療是由政府組織、引導和支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。新型農村合作醫療自2004年實施以來，在各級政府的支持下，已經基本覆蓋我國的農村地區，截至2010年底，全國參加新型農村合作醫療的人數達8.35億。作為一項基本醫療保障制度，新型農村合作醫療為減輕農民因疾病帶來的經濟負擔，提高農民健康水平，建立和諧社會起到了重要作用。大量的學者對新型農村合作醫療的制度建設進行了研究。已有文獻探討了新型農村合作醫療制度運行中出現的問題，但是沒有分析新型農村合作醫療制度創新的現實模式，以及制度創新是否能夠節省公共財政投資，是否達到“組織資源”共享，是否提高新型農村合作醫療制度的運作效率。本文根據課題組在福建省晉江市的調研，全面分析新型農村合作醫療制度創新對于提高公共財政使用效率的影響。

一、晉江市新型農村合作醫療制度創新的主要做法

晉江市政府之所以進行新型農村合作醫療制度創新，與其所處的經濟社會環境密切相關。該市位于福建省東南部，是著名的僑鄉，也是海峽西岸經濟區的重要組成部分，外商及港澳臺商投資為晉江市的經濟發展做出了重要貢獻。晉江市處于改革開放的前沿地帶，較為發達的市場經濟基礎為轉變政府職能、打造現代服務型政府提供了良好的外部條件。

（一）將新型農村合作醫療的經辦業務外包給保險公司。晉江市政府于2005年籌備新型農村合作醫療，并于2006年正式開展新型農村合作醫療業務。該市沒有采取衛生部門經辦新型農村合作醫療業務的做法，而是實行政府購買服務的方式，將新型農村合作醫療的具體經辦業務進行外包。晉江市政府規定參與新型農村合作醫療業務競標的標準有三個：第一，競標對象為保險公司；第二，不允許從新型農村合作醫療基金中進行盈利；第三，不允許將保險公司的其他業務與新型農村合作醫療業務進行捆綁。經過招標與協調，最終選擇了實力較強的中國人壽保險公司晉江市支公司承辦新型農村合作醫療的具體經辦業務。

（二）將新型農村合作醫療基金開設賬戶置換辦公場所。國務院規定新型農村合作醫療基金應該在國有商業銀行設立專用賬戶，確保基金的安全和完整。而開展新型農村合作醫療業務需要一定的辦公場所，晉江市政府在政策允許的范圍內，用新型農村合作醫療基金開設專門賬戶的方式置換辦公場所，實現了政企雙贏的局面。晉江市政府按照國務院關于新型農村合作醫療基金管理的相關規定，向全市的國有商業銀行進行招標，有兩個要求：第一，必須無償提供足夠的辦公場所；第二，辦公場所必須在晉江市城區內。晉江市將在滿足上述條件的銀行開設新型農村合作醫療基金專用賬戶。最終，由中國農業銀行晉江市支行免費提供了1000余平方米的辦公場所，極大地節省了新型農村合作醫療的公共財政支出。

（三）將城鎮戶籍人口納入新型農村合作醫療保障范圍。晉江市新型農村合作醫療機構積極拓展保障人群范圍，將沒有納入城鎮職工醫療保險和鐵路職工醫療保險的城鎮戶籍人口納入新型農村合作醫療的保障范圍。2010年，全市新型農村合作醫療的參合人數是95萬余人，其中，城鎮戶籍人口達到20余萬人，參加新型農村合作醫療的城鎮戶籍人數占總參合人數的1/5。參加新型農村合作醫療的城鎮戶籍人口，在個人繳費金額、財政補貼金額以及報銷政策等方面享受與農業戶籍人口相同的待遇。該項政策擴展了新型農村合作醫療的保險人群基數，提高了保障水平，增加了新型農村合作醫療基金的抗風險能力。

二、創新后的新型農村合作醫療運作機制

（一）實行“籌、監、辦”相分離的運行模式。晉江市遵循“政府領導、統一籌資、監管分離”的原則，實行新型農村合作醫療“籌、監、辦”相分離的運行模式。市鎮兩級政府分別成立新型農村合作醫療領導機構，負責籌集醫療基金等統籌協調工作；監督管理工作主要由新型農村合作醫療管理中心負責（掛靠衛生局）；補償等業務經辦工作主要由新型農村合作醫療服務中心負責（太平洋壽險晉江支公司設立）。新型農村合作醫療基金專款專戶、封閉運行，管理中心和服務中心的運行經費由市財政預算專項核撥。晉江市新型農村合作醫療運行模式如圖1所示。參合群眾的就醫補償業務和對醫療服務供方的監督工作，主要由太平洋保險公司晉江市支公司負責，實現了真正意義上的第三方付費模式。

（二）保險公司組建專業化經辦團隊。保險公司專門為晉江市新型農村合作醫療的發展造就一支專業化隊伍。太平洋保險晉江市支公司成立新型農村合作醫療服務中心，招聘員工59人，其中50人為醫藥衛生護理專業人員，大專以上學歷占總人數的71%。由保險公司招聘合作醫療經辦人員，不僅避免了由衛生部門辦理合作醫療業務引發的人員編制問題，而且，招聘時較好地避免了人際關系的干擾，公司能夠招聘到足夠數量的專業人員，使新型農村合作醫療經辦人員的招聘更具有針對性。除了在服務中心總部工作必需的人員外（如計算機信息平臺的管理、財務等），太平洋人壽保險晉江市支公司將其余所有人員安排在定點醫療機構工作，進行新型農村合作醫療的費用補償和對定點醫療機構監管的工作。

（三）保險公司全國性互助稽查網絡。保險公司的優勢是其營業網點遍布全國各地，為了加強對異地就診費用的核查、降低成本和提高辦事效率，保險公司建有全國性互助稽查網絡，各個保險公司的分公司可以通過這一互助稽查網絡進行異地就診費用的稽查，以確保就診費用的真實性。晉江市的縣外就診病歷較多，一方面由于晉江市外出務工和經商的人員較多；另一方面，晉江市經濟較為發達，城鄉居民收入普遍較高，所以到縣外就診的居民較多。衛生部門經辦合作醫療業務時，由于合作醫療的開展是以縣為單位進行，所以，一個縣的合作醫療管理部門無法要求別的縣的合作醫療管理部門核查異地就診費用，因此，如何有效核查縣外就診病歷是新型農村合作醫療發展過程中亟待解決的難題。太平洋人壽保險晉江市支公司利用母公司的這一全國性互助稽查網絡，對異地就診的病歷進行核查。截至2010年12月，太平洋人壽保險晉江市支公司已經核查的病歷中，除了福建省內（不含泉州市，晉江市隸屬于泉州市）的329例病例外，還有分布在全國20個省市自治區的123例病例。利用保險公司全國性互助稽查網絡核查異地就診費用的方式，解決了由衛生部門經辦合作醫療業務時難以完成的問題，降低了稽查成本，保障了新型農村合作醫療的基金安全。

三、制度創新促進新型農村合作醫療運作效率

（一）制度改革實現了組織資源共享。晉江市新型農村合作醫療的制度創新，實現了組織資源共享，節約了投資和人力，極大地節省了公共資源。除了新型農村合作醫療共享保險公司的全國性互助稽查網絡外，還在另外兩個方面實現了共享。其一，共享了保險公司的基礎信息系統平臺。太平洋人壽保險公司晉江市支公司在已有計算機信息技術平臺的基礎上，為滿足新型農村合作醫療的需要進行了軟件的后續開發，而新型農村合作醫療則不需要進行基礎性信息系統平臺的投資。其二，共享了新型農村合作醫療基金。晉江市將新型農村合作醫療基金開設賬戶置換辦公場所的舉措節省了辦公經費。筆者曾經到全國多地進行有關新型農村合作醫療運行情況的調研，當地新型農村合作醫療的干部往往提到多家銀行想法設法將其作為新型農村合作醫療基金的開戶銀行。新型農村合作醫療每年上億元的醫療基金，對于任何一家縣級金融機構都是一筆可觀的業務。晉江市則利用開設醫療基金專戶的機會無償換取了開展新型農村合作醫療業務所需的辦公場所，實現了資源共享，節省了公共投資。

（二）制度改革降低了運作成本。晉江市新型農村合作醫療的制度創新降低了運行的成本。2010年度，晉江市新型農村合作醫療人均運行費用為2.5元，占人均籌資180元的1.39%。據測算，如果將新型農村合作醫療的相關工作交由衛生部門承擔，則人力資源及管理運行費用將增加50%以上。保險公司利用自身的專業化優勢，降低合作醫療運作的成本，這就是專業化團隊運作提高效益的結果。例如太平洋保險公司晉江支公司于2009年度通過全國性互助稽查網絡核查在北京某醫院發生的一個病例，結果表明這是一起虛報就診費用近50萬元的案例。該案例異地協查的實際支出為337元；而如果由衛生部門直接經辦新型農村合作醫療業務，則包括交通和住宿費等的支出為3404元。該案例異地審核的成本僅是直接審查費用的1/10。而張建平等（2006）的研究發現，河南省新鄉市由衛生部門經辦新型農村合作醫療業務時，管理費用為1000萬元，而將業務交給保險公司后，管理費用僅為衛生部門管理合作醫療業務的1/10，并且保險公司還有少許利潤。本案例驗證了劉峰等（2004）、張建平等（2006）、李濰（2008）和寧滿秀等（2010）的研究，引入商業保險公司經營合作醫療業務，有助于降低運作成本。

四、結論與建議

晉江市將新型農村合作醫療的經辦業務外包給專業性的保險公司，利用了保險公司的基礎信息技術平臺和全國性互助稽查網絡，有效地降低了新型農村合作醫療的運作成本；利用開設新型農村合作醫療基金專用賬戶的條件，換取了銀行無償提供的辦公場所，減少了公共財政支出。而將城鎮戶籍人口納入新型農村合作醫療的保障范圍，則拓展了新型農村合作醫療的保障基礎，有利于新型農村合作醫療的長期發展。晉江市新型農村合作醫療的制度創新，實現了組織資源共享，降低了運作成本，提高了運行效率，為新型農村合作醫療制度的可持續發展提供了寶貴的現實經驗。盡管晉江市新型農村合作醫療的制度創新取得了一些成就，但是仍然有以下問題值得改進。第一，要切實轉變政府監管職能。由衛生部門經辦新型農村合作醫療業務時，由于衛生部門既是新型農村合作醫療的經辦者，同時又是醫療服務的提供者，衛生部門集監督與經辦事務于一體，在處理某些事端時往往受到限制。而將新型農村合作醫療經辦業務外包給保險公司時，則政府的監管對象發生了變化。政府必須合理處理醫療服務供方與醫療保險第三方的矛盾。第二，要采取有效措施鼓勵商業保險公司加強醫療費用的控制。一方面，隨著城鄉居民生活水平的提高，人們的醫療需求也日益增長，另一方面，近期物價持續上漲，這些因素會推動醫療費用上升。而新型農村合作醫療的人均籌資還比較低，保障水平非常有限，因此，政府部門應該采取措施激勵保險公司控制醫療費用上漲。