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[內容摘要]本文從經濟轉型的視角，提出了一個分析中國銀行業不良資產生成機制的理論框架。該框架表明，在我國經濟轉型過程中，源于財政分權的地方政府行為的差異，和源于政治集權的銀行主導型融資結構的結合，使得我國銀行在各地區分別積累起了因經濟周期、金融財政化及政策干預等原因而導致的巨額不良資產，從而使得這些不良資產具有明顯的地域特征和企業所有制結構特征。因此，要阻止新的不良貸款的產生，不能僅僅依賴于金融體系的改革，還必須進一步改革財政分權制度，完善分稅制，實現地方政府行為的轉變。

[關鍵詞]不良資產；經濟轉型；財政分權

Abstract:Thepaperprovidesatheoreticframeworktoanalyzethemechanismwhichresultsinbigvolumenon-performingloansinChinastate-ownedbanks.Intheframework,thefiscaldecentralization,localgovernmentbehaviorsandstate-ownedbank-basedfinancialsystemplaykeysrolesinexplainingChina’snon-performingloans,butallthesefactorscanbeseenasendogenousfactorsofChinaeconomictransitionintheframework.

Keywords:non-performingloans;economictransition;fiscaldecentralization

一、問題的提出

近年來，中國銀行業的不良資產問題受到國內外的高度關注。自1999年以來，中國曾先后多次對國有商業銀行的不良貸款進行了剝離。1999年4家國有商業銀行向4家金融資產管理公司對口剝離了近1.4萬億元的不良資產，2003年底核銷了建行569億元、中行1400億元損失類貸款，2004年中國銀行、中國建設銀行又分別剝離了1498億元和1289億元的可疑類的不良資產，2005年中國工商銀行剝離了包括損失類和可疑類在內的不良資產近7050億元。[1]這些不良資產的剝離以及隨后的國家再注資為我國國有商業銀行的股份制改革奠定了良好的基礎，但是，通過對國有商業銀行再注資、股份制改造以及商業銀行強化內部控制和管理能否阻止新的不良貸款的產生，人們仍然心存疑問。

表1給出了1994—2005年國有商業銀行的不良資產率和不良資產余額的估算情況。剔除政策性剝離因素后，近12年來中國國有商業銀行不良資產率平均高達37.51%，占GDP比重在20%以上，1994—2003年10年間剔除政策性剝離因素后不良資產占財政收入的比重均超過150%。從表1中也可以看到，雖然從2002年起國有商業銀行按五級分類標準調整后的賬面不良資產余額和不良資產率連續實現了“雙降”的監管目標，但是如果剔除政策性剝離因素后，不良資產率和不良資產余額并沒有顯著的下降，不良資產率一直處于35%的高位上。此外，截止2005年年初，城市信用社的平均不良資產率也仍然高達30%以上。[1]在監管當局采取多種積極的改革措施、商業銀行不斷強化內部控制和管理的前提下，國有商業銀行不良貸款率仍然高居不下的事實表明，我國國有商業銀行不良貸款的問題非常艱巨和復雜，需要對國有商業銀行不良貸款的特殊性作進一步深入研究，進一步去追問我國銀行業不良資產的根本成因，以便在國有商業銀行陸續實施股份制改造后，真正能夠從機制上控制國有商業銀行新增不良貸款的形成和累積。

表11994—2005年中國國有商業銀行的不良資產率和不良資產余額

注：(1)將1994—2001年每年的賬面不良資產率均加5%，得到按照五級分類標準的不良資產率；(2)從2000年開始每年不良資產余額均加上剝離的13932億元、2003年開始再加上剝離的1969億元、2004年開始再加剝離的2787億元，2005年再加上剝離的7050億元，得到剔除政策性剝離影響后的不良資產余額。

資料來源：施華強（2005）、謝平和李德（2003）、國家銀監會網站、國家統計局網站、國家財政部網站。

盡管國有商業銀行的不良貸款率和不良貸款余額長期在高位徘徊，但是我國卻沒有像世界許多經濟體那樣出現系統性銀行危機，而且中國銀行業不良資產還表現出一些獨有的典型特征：一是地域分布上具有明顯的“地理趨同性”特征；二是在不良資產中借款企業的所有制結構具有明顯的“企業所有制性質趨同性”特征。所謂“地理趨同性”特征是指盡管同一家國有商業銀行在不同地區的分行不良資產率相差較大，但對于不同的國有商業銀行而言，其不良資產率具有非常近似的地區分布特征，在比率低的地區，各家商業銀行（或分行）的不良資產率都低；而在比率高的地區，各家銀行不良資產率都高。易鋼就指出“銀行不良資產率高低的分布呈現出明顯的地域特征，這一事實是基于對各種所有制類型的銀行的一個普遍觀察”。[2]李楊等的經驗研究也表明中國的不良資產具有明顯的地域差異。[3]所謂“企業所有制性質趨同性”特征是指，中國各家銀行的不良資產中借款企業的所有制結構非常相近。表2給出了1999年中國工商銀行、2003年中國銀行和中國建設銀行剝離出來的不良資產按貸款對象的經濟性質劃分的情況，從中可以看到，剝離出的不良資產是因貸給國有企業而產生的，中行占46.78%，建行占46.02%，工行占62.36%。無論是中行、建行、還是工行，國有企業不良資產大約都占了一半左右，各行之間的不良資產具有明顯的“企業所有制性質趨同性”。

表21999年工行、2004年中行和建行剝離的不良資產的所有制結構分布

數據來源：中國華融資產管理公司內部資料。

注：建行數據為對江蘇、河北、陜西三省抽樣調查的結果。

到底是什么原因導致了我國銀行業積累起了巨額的不良資產？為什么中國銀行業的不良資產會具有這些特征？顯然，對于上述問題的回答和理解直接關系到我國銀行業改革的推進和金融體系的建設，而這些問題歸根到底又在于我們對中國銀行業不良資產生成機制的認識。

二、文獻評述

目前，關于中國銀行業不良資產的生成機制大體上存在下述四種不同的看法：

(一)基于中國整體融資結構的分析，認為中國銀行主導型的融資結構導致了不良資產在銀行的積聚

周小川指出，我國改革開放進程中絕大多數企業在改革初期都是依靠信貸來支持高速發展，相當多的企業資本金不足，這直接導致了銀行的不良資產。[4]而吳敬璉也提到“通過銀行中介，中國的高儲蓄實現為高投資率，進而拉動了GDP的高增長。但在這個過程中，資源配置的低效率導致了資金的大量浪費，高成本、低效率的增長使銀行系統的不良資產進一步積累起來。”[5](373-375)中國人民銀行天水市中心支行課題組基于對各商業銀行基層行的調查也發現，1985年后，中國通過投資體制、財稅體制、物價體制和信貸體制的改革，使企業經營行為在缺乏市場化成本的條件下走向市場，財政不再承擔對企業投入資金的責任，企業資金過分依賴銀行貸款，一切經營風險和市場風險也隨之轉嫁給了銀行，再加上國有商業銀行縱向集權導致不良資產難以稀釋，低劣的信用環境造成國有商業銀行不良資產剝而又增、居高不下。[6](113-121)

應當說，在中國銀行主導型的融資結構和巨額的不良資產并存是一個基本事實，但是，銀行主導型的融資結構是否是不良資產產生的原因還值得我們進一步探討。首先，中國為什么會形成銀行主導型的融資結構？眾所周知，德國、日本等一些發達國家也是銀行主導型的金融結構，而同這些國家相比，中國銀行業的不良資產率要高得多，這又該如何解釋？其次，如何用銀行主導型的融資結構這一因素來解釋中國不良資產的“地理趨同性”特征，顯然，如果不引入其它因素，要解釋這些問題是難以保持邏輯上的一致性。

(二)基于銀行產權制度的分析，認為國家擁有銀行所有權使得政府干預銀企關系，導致了巨額不良資產的形成王一江、田國強認為強政府制度安排下特殊的政府與銀行關系是中國銀行業不良資產形成的深層原因。政府作為銀行的直接所有者和控制者，為了自身的政治與經濟目標而介入國有商業銀行的經營，如為保證就業而補貼國有企業、為調節地區差距而向不發達地區轉移資金、為拉動內需而要求擴大貸款規模等，這使得銀企之間形成非經濟借貸關系，政策負擔導致資金配置效率低下，不良資產規模膨脹。[7](28-36)與之類似，沈梅、聶慶平、夏馨也認為銀行的所有者代表——政府行為目標的多元化，導致了政府行政干預銀行的經營行為，是不良資產形成的重要原因。[8](23-25)[9](22-31)

盡管國家擁有銀行所有權，并對銀行經營進行干預是中國銀行業的一個基本事實，但是，基于產權視角分析不良資產形成的文獻沒有能夠回答的一個根本問題是：中國為什么會形成這樣一種銀行產權制度安排？政府干預銀企關系是否存在某種合理性？如果政府對銀行業務、人事、經營和決策的干預是內生于中國經濟轉型需要的話，那么我們可能需要另一種視角來看待由此而產生的不良資產了，也需要進一步追問這種導致產權制度形成的原因是什么，才能對中國不良資產的生成機制給予合理的解釋，并給出正確的防范措施。Dwight就建立了一個基于公共財政視角來看待不良資產的理論模型，該模型表明，在政府與企業之間存在信息不對稱，并且企業的成本難于驗證的條件下，政府為提高就業水平，讓企業承擔政策性負擔，利用銀行貸款來補貼企業的可以對企業進行有效區分，并提供適宜的補貼數量，降低轉移支付成本，因此，同直接的財政補貼和低利率政策相比，不良資產可以以更低的成本實現政府的就業目標。基于這一邏輯，Dwight指出改革銀行產權制度，或者對銀行進行再注資可能無助于銀行不良資產的下降，問題的關鍵在于剝離國有企業的公共服務職能和政策性負擔，由政府通過財政來承接工人的失業成本。[10]

(三)基于軟預算約束理論的分析，認為中國國有企業和國有銀行軟預算約束的存在是巨額不良資產高居不下的根本原因

在轉型經濟學文獻中，不良資產通常被視為軟預算約束的一個證明。[11](1095-1136)施華強用國有企業軟預算約束和國有商業銀行軟預算約束形成的雙重軟預算約束分析框架系統分析了國有商業銀行不良資產的內生性。通過對國有企業沉沒成本的維持成本、國有商業銀行復活投機和地方政府利用雙重軟預算約束而形成的國有商業銀行“公共的悲劇”的分析，討論了中國國有商業銀行不良資產形成和積累的動態機制，指出逐步硬化商業銀行軟預算約束預期對從根本上解決國有商業銀行不良資產問題具有決定性意義。[12](1-16)類似地，廖國民和周文貴基于軟預算約束理論，也認為由于政府不僅關注投融資的經濟效益，還關注所產生的社會政治收益，因此，政府總是偏好給陷入困境的企業實施再融資，結果導致不良資產的產生。[

應當說，軟預算約束現象在中國經濟轉型過程中確實是一種常見的現象，但是基于軟預算約束理論討論中國銀行不良資產形成的文獻，首先碰到的問題就是難于有效解釋中國銀行業不良資產“地理趨同性”和“企業所有制性質趨同性”的現象。更為關鍵的是，這些文獻也沒有清楚分析銀行對國有企業實施軟預算約束的動機以及產生這一動機的原因，也沒足夠的數據來支持銀行是否真對國有企業和非國有企業存在顯著的預算約束區別。

(四)基于銀行經營的分析，認為銀行缺乏適當的激勵機制來選擇貸款項目，以及委托和道德風險等問題導致了銀行不良資產的形成

信達資產管理公司從由信達總公司審批的2001年到2005年5月底的項目中選擇了1100多個案例(涉及購入債權775.32億元)來研究中國銀行業不良資產的成因和分布，發現大約有20%左右的不良資產是由銀行經營管理水平造成的。[14]而中國人民銀行于2003年完成的一項對2001－2002年中國不良資產形成的原因中，也發現由于計劃與行政干預而造成違約占30%，政策上要求國有銀行支持國有企業而國有企業違約的約占30%，國家結構性調整的約占10%，地方干預，包括司法、執法方面對債權人保護不力的約占10%，而由于國有商業銀行內部管理原因形成的不良資產則占全部不良資產的20%。如果前述文獻關于中國銀行業不良資產20%是由銀行經營不善引起的這一判斷是正確的話，那么中國銀行業內部經營管理不善造成的不良資產率為7%(＝35%×20%)。2004年世界前50名銀行不良資產率平均數為2.73%，也就是說，與國際先進商業銀行相比，中國銀行業經營管理水平低下，內控機制不健全為不良資產率多貢獻了約4個百分點。除此而外，還有約28%（＝35%－7%）的銀行不良資產率需要用銀行經營以外的因素加以解釋。此外，還需要進一步考察的是中國銀行業為什么不能建立起，或者說為什么沒動力來健全內控機制，以防范道德風險，提供有效激勵來解決項目選擇。

三、解釋框架

下圖給出了本文解釋中國銀行業不良資產生成機制的理論框架。

我國在計劃經濟體制下，由于信息和激勵的原因導致生產效率不斷下降，而計劃經濟本身又要求實行統收統支的財政體制，這樣，生產效率低下使得一方面政府財源出現萎縮；另一方面為保持同樣的產出，政府需要投入更多的經濟資源，兩方面的原因直接導致了巨大的國家財政壓力。在意識形態的限制下，中央政府不可能通過直接放棄對經濟建設的投入，實行經濟自由化來減輕財政壓力。而計劃經濟體制時期，試圖解決信息和激勵問題的改革努力，以及中國以農業為基礎的經濟結構，使得中國形成了多層級、多地區的政府組織架構。中央政府在巨大的財政壓力下，面對意識形態的約束，在改革目標的不確定以及多層級、多地區政府管理架構的現實條件下，便選擇了向地方政府轉移財政壓力，走上財政分權之路，但同時為維護中央政府的控制能力，保持了中央政府的政治集權。而由于各地區資源要素稟賦不同，計劃經濟時期重工業優先發展戰略導致各地區所形成的輕重工業比重、產業結構和所有制結構也不相同，這使得中央政府對不同地區的地方政府采取了不完全一致的財政分權形式，而且隨著改革的進行，財政分權形式也被不斷調整。這樣，不同的財政分權形式和不同的經濟結構就對地方政府形成了不同的行為激勵和約束機制，進而導致了地方政府行為的差異，出現“強化市場型”、“勾結型”和“掠奪型”地方政府行為的分別。而政治集權下，使得立法總是滯后于中國經濟轉型的需要，立法滯后使得投資者產權的保護更加依賴于行政決策機制，再加上政治集權下中央政府為加強對社會資源的汲取能力，通過銀行來實現其政治目標，比如提供就業、企業補貼、調節地區差距等，這導致了中國政府對銀行的所有權，以及銀行主導型的間接融資結構體系。同時，在銀行主導型的間接融資結構體系下，在“強化市場型地方政府”主導的地區，使得經濟周期和經濟結構調整的代價積累在銀行系統，形成大量的“經濟周期性的不良資產”；而在“勾結型地方政府”主導的地區，地方政府傾向于與全國性銀行的本地支行合作，干預銀行經營，從而形成“金融財政化的不良資產”；在“掠奪型地方政府”主導的地區，集權制銀行的理性選擇是減少貸款，從而導致該地區出現金融壓抑的特征，使得中央政府出于平衡地區發展的考慮，干預銀行在當地的經營，導致“政策性的不良資產”。

對于上述理論框架，有幾點需要加以說明：

1.理論框架中所謂“強化市場型地方政府”是指那些受到財政分權、地區經濟結構以及相關政治因素的激勵和約束而致力于去創造和保護個人的財產權利，并且能夠強制執行各種契約，而不是去剝奪或侵犯私人權利的地方政府；[15]“勾結型地方政府”則通常是利用通過產業政策、進入管制、甚至直接對企業的控制等方式，以“援助之手”對特定企業進行支持，同時也抑制某些產業或企業的發展；[16](3-21)“掠奪型地方政府”則意味著該地方政府組織松散，由一群各自為政，很少受到統一公共政策指引的官僚組成，各自利用手中的職權來對經濟主體進行掠奪、競租，對市場實行掠奪性管制。[17](354-58)而框架中關于地方政府行為類型的劃分，并不意味著某一地區的地方政府行為特征始終是不變的。隨著整個國家經濟環境的變遷，其它地區經濟的發展以及本地區經濟結構的變化，該地區地方政府的行為會不斷演化，從一種類型轉變成另一種類型。同時，該地區地方政府行為的變化又反過來影響國家整體和其它地區的經濟環境。正是地方政府行為的不斷演化，使得同一地區的不良資產也呈現出多樣化的成因，既有經濟周期積累而致的，也有金融財政化和政策性干預所致的不良資產。基于這一邏輯，就可以很好地解釋前面不良資產“地理趨同性”、“企業所有制性趨同性”這些主要特征了。

2.在該框架中中央與各地方財政分權的具體形式是由該地區經濟結構、經濟發展水平及地方政府同中央政府的談判等因素所決定的，是內生的。本文的理論框架可以把經濟轉型過程中許多改革措施看作是內生的。比如，在中央和地方已經實行財政分權，而中央政府仍實施著計劃價格體制的條件下，地區之間商品貿易將促使地方政府之間引入市場價格機制，從而形成價格雙軌制的格局。

3.在本文理論框架中，政府對銀行的所有權、銀行主導型的融資結構和不同類型地方政府行為的結合，構成了分析中國銀行業不良資產生成機制的關鍵所在。而該理論框架認為，在轉型經濟中，政治集權使得立法總是滯后于中國經濟轉型的需要，立法滯后使得投資者產權的保護更加依賴于行政決策機制，再加上政治集權下中央政府為通過銀行來實現其政治目標，從而導致了中國政府對銀行的所有權，以及以銀行為主導的間接融資結構體系。這一邏輯來源于政府參與金融的“政治型”視角，這一視角得到了LaPorta,Lopez-De-Silanes和Shleifer經驗實證研究的支持。[18]

4.基于上述理論框架，我們可以立即得到如下結論：(1)要降低中國金融體系的不良資產，可能不能僅僅依賴于中國金融體系的改革，還必須要進一步改革中國的財政分權制度，完善分稅制，實現地方政府行為的轉變；(2)發展資本市場等直接融資渠道將有助于降低中國銀行業的不良資產。

四、結束語

本文給出了一個解釋和分析中國經濟轉型過程中銀行不良資產成因的理論框架，基于這一理論框架，我們可以對中國不良資產的一些主要特征給出有效的解釋。中國財政分權導致了地方政府行為出現“強化市場型”、“勾結型”和“掠奪型”的分別，政治集權導致了中國政府對銀行的所有權，以及銀行主導型的間接融資結構體系，其結果是：在“強化市場型地方政府”主導的地區，間接融資的長期主導使得經濟周期和經濟結構調整的代價積累在銀行系統；在“勾結型地方政府”主導的地區，在銀行主導型的融資結構下，傾向于將銀行作為本地的第二財政，使得銀行對國有企業的貸款約束軟化，形成不良資產；在“掠奪型地方政府”主導的地區，銀行選擇減少貸款，從而導致該地區出現金融壓抑的特征，導致政策性的不良資產。這樣，在很大程度上，我們可以把我國銀行業不良資產看作是內生于經濟體制改革的過程當中的。

值得指出的是，本文給出的僅僅是一個分析框架，仍然有許多地方有待于進一步的完善。我們還需要對過去26年來中國由計劃向市場轉型的過程中不良資產的成因和特點進行系統的整理和分析，將通過對中國不良資產的規模、特征和分布進行更為準確的定量描述，以此為基礎，準確把握中國經濟轉型、中國銀行業行為特點和不良資產之間的內在聯系及其主要特征，提出相應的理論假說、進行檢驗，進而給出防范我國不良資產生成以及銀行業改革的相關結論和建議。