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摘要：近年來金融控股公司在我國有了長足發(fā)展，在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，各類金融控股公司在某種程度上處于脫法狀態(tài)，蘊含著極大風險，金融控股公司亟需專門的法律規(guī)范和強勢金融監(jiān)管。本文擬從各國（地區(qū)）金融控股公司立法經(jīng)驗入手，在對我國金融控股公司現(xiàn)狀分析的基礎上，提出我國金融控股公司的立法應采取分步進行的方式，并對監(jiān)管模式及內容進行了初步探討。

關鍵詞：金融控股公司金融控股公司立法監(jiān)管模式

一、金融控股公司的法律界定及其現(xiàn)狀

根據(jù)國際上三大金融監(jiān)管部門一一巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、國際證券聯(lián)合會、國際保險監(jiān)管協(xié)會于1999年2月聯(lián)合的《對金融控股公司的監(jiān)管原則》，金融控股公司被定義為“在同一控制權下，所屬的受監(jiān)管實體至少明顯地在從事兩種以上的銀行、證券和保險等金融業(yè)務，同時每類業(yè)務的資本要求不同”。從狹義上來說,控股公司是通過持有其他公司股份以達到支配該公司經(jīng)營活動的目的的公司；而從廣義上來說,控股公司并不以持有他公司股份為要件,只要取得對他公司實質上的支配權即可。金融控股公司是金融領域的控股公司形態(tài),具有控股公司的基本特征。從防止關系人交易、利益沖突及維持資本充足性等方面來考量,對金融控股公司應采取廣義控股公司的界定方式,即不以持有股份為要,只要以控制他公司之人事、財務或業(yè)務等方式實質支配他公司者,都應屬于金融控股公司。事實上,這種廣義的金融控股公司定義方式已經(jīng)體現(xiàn)在一些國家和地區(qū)的立法中，如美國和臺灣的立法①。

近年來，我國綜合經(jīng)營趨勢明顯，金融機構從事多元化金融業(yè)務、大型國企進軍金融業(yè)、民營資本參股金融業(yè)等現(xiàn)象比比皆是。當然，涉足兩個以上金融行業(yè)的企業(yè)集團不一定就是金融控股公司。判斷金融控股公司的重要標準，是母公司對涉足金融企業(yè)是否控股，以及集團能否對各金融企業(yè)實現(xiàn)戰(zhàn)略協(xié)同。實際上，我國嚴格意義上的金融控股公司很少，有的只是初步在金融領域布局并形成金融控股雛形，有的只能算是參股金融業(yè)或產融結合，只是它們的發(fā)展方向都是金融控股模式，可以統(tǒng)稱為準金融控股公司。據(jù)不完全統(tǒng)計，中國目前未被正式承認、未直接注冊、未稱謂金融控股公司或金融集團，但實際上已按照金融控股模式運作的公司至少有200～300家。（準）金融控股公司迅速發(fā)展的原因主要有二：一是企業(yè)高額利潤的追逐。由于我國金融業(yè)的進入門檻較高，金融業(yè)存在較高的利潤空間；同時，發(fā)展金融控股公司能獲得較為明顯的規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟。二是政府順應金融全球化背景下的綜合經(jīng)營潮流，對我國企業(yè)發(fā)展多元化金融業(yè)務采取的默許和試點的政策。

但在沒有明確法律地位和缺乏政策支持規(guī)范下，金融控股公司發(fā)展正面臨著許多問題和挑戰(zhàn)。處于自發(fā)狀態(tài)并缺乏必要監(jiān)管的金融控股公司運營存在著巨大風險。一方面，各類企業(yè)都敢于組建金融控股公司，進軍金融市場；另一方面，各類金融股公司亦敢于“大膽”經(jīng)營、四面出擊，求大求全地擴大規(guī)模增強實力。盲目發(fā)展的金融控股公司在運營中往往具有行業(yè)風險、資本風險、經(jīng)營風險、管理風險等。一旦風險爆發(fā)，那么受損失的可能不僅僅是其自身以及其客戶、投資者和債權人，甚至于將風險波及整個金融行業(yè)，威脅國家金融秩序與安全。因此，有必要盡快制定金融控股集團法，對金融控股公司的設立、業(yè)務范圍、法律地位、金融控股公司與子公司以及子公司之間的法律和經(jīng)濟關系、監(jiān)管責任等予以明確，使金融控股集團的發(fā)展在法律框架下進行。在此過程中，考察和借鑒國外金融控股公司的立法無疑具有重要意義。

二、國外金融控股公司主要立法及啟示

（一）美國的金融控股公司立法

自20世紀90年代開始,美國進行了金融制度改革,頒布了一系列的金融法規(guī)。

1998年5月13日,美國眾議院通過了《1998年金融服務業(yè)法案》。在涉及銀行控股公司組織結構的條款中,該法案創(chuàng)造了金融控股公司(FinancialHoldingCompany)這一新的法律范疇,允許銀行控股公司收購證券、保險等非銀行業(yè)子公司,同樣,非銀行業(yè)的證券、保險控股公司也可以收購商業(yè)銀行，這使得各種金融機構交叉經(jīng)營成為可能。該法案同時規(guī)定,美聯(lián)儲及貨幣監(jiān)管局主要負責銀行控股公司的監(jiān)管,證券交易委員會主要負責投資銀行控股公司的監(jiān)管,國家保險委員會主要負責保險金融控股公司的監(jiān)管。1999年5月6日,美國國會參議院通過了《1999年金融服務業(yè)現(xiàn)代化法案》②。該法案提出廢止《1933年銀行法》中的第20項(禁止商業(yè)銀行與證券機構合并)和第32項(商業(yè)銀行與投資銀行的人員不得兼職)條款③，為金融控股公司的發(fā)展進一步提供了法律上的保障和依據(jù)。這一法案重新界定了金融業(yè)的行業(yè)經(jīng)營界限，標志著金融控股公司在美國取得了完全的合法地位。2000年年初，美國國會通過對《銀行控股公司法》及其他法律的修改，促進了銀行控股公司向金融控股公司的轉變。

（二）日本的金融控股公司立法

二次大戰(zhàn)后,日本經(jīng)濟界最大的變革就是美國占領軍“解散財閥令”和頒布《禁止壟斷法》,完全禁止財閥式控股公司在日本的存在。此外,受美國《1933年銀行法》對金融業(yè)實行嚴格分業(yè)管理的影響,日本也實行了長、短期金融分離，但是當日本金融業(yè)發(fā)展到一定水平,明顯感到自己的銀行體制的局限性。因此，從20世紀90年代起,日本金融業(yè)出現(xiàn)立法上的一系列變革。1997年12月通過了《由控股公司解禁所產生的有關金融諸法整備之法律》④,設法對銀行控股公司、證券控股公司、保險控股公司分別作出了定義和規(guī)定，日本金融界亦稱之為“金融控股公司法”。1997年修改了“禁止壟斷法”,對金融控股公司解禁。1999年下半年,取消了長短期金融業(yè)務分離制度，允許普通銀行發(fā)行公司債⑤。之后許多銀行紛紛全并成立金融控股集團，一些實力強大的非金融機構也提出了成立銀行的申請。金融控股公司在日本由此步入快速發(fā)展之道。對于日本的控股公司來講,《禁止壟斷法》是一般法,而《整備法》是特別法。

（三）韓國金融控股公司立法

綜觀韓國金融法，真正涉及金融控股公司監(jiān)管內容的主要有：《金融控股公司法》、《金融控股公司法施行令》、《金融控股公司監(jiān)督規(guī)定》以及《金融控股公司監(jiān)督規(guī)定實行細則》等。其中，《金融控股公司法》共包括十章內容（總則、金融控股公司的設立、持有金融控股公司股份的限制、金融控股公司的業(yè)務及子公司的吸收、刪除事項、金

融控股公司的運營、金融控股公司的監(jiān)督、補則、罰金的征收、罰則）。該法對金融控股公司的資本充足率、本幣流動性比率、外幣流動性比率及外匯敞口比率等均作了詳細規(guī)定。同時，為便于對金融控股公司及其子公司等在各種交易中產生的風險進行管理，《金融控股公司法》還規(guī)定金融控股公司必須建立內部風險管理體系，并公示日常的經(jīng)營狀況、董事及股東情況、財務指標及經(jīng)營指標、內部交易監(jiān)管機制及內部交易細則等。

在韓國，金融控股公司由統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構——金融監(jiān)管委員會及其執(zhí)行機構——金融監(jiān)督院負責監(jiān)管。

（四）國外金融控股公司立法的啟示

基于上述對各國《金融控股公司法》立法背景、主要內容與特征的分析，筆者以為，對我國發(fā)展金融控股公司有兩個方面的重要啟示。

1、制訂《金融控股公司法》是系統(tǒng)性構建金融法制體系的一個重要環(huán)節(jié)。

從實踐來看，《金融控股公司法》是在銀行法修改、金融機構合并法推出后的必然結果，由此可見，《金融控股公司法》是構建一國現(xiàn)代金融法制體系中的重要的環(huán)節(jié)。但我國新近對銀行法的修改是微不足道的，在銀行混業(yè)經(jīng)營基本遵循的尺度還是“原則禁止、例外可以”。正是從這個意義上講，現(xiàn)階段我國金融法制建設的重點應當是修改諸如銀行法、證券法、保險法這類的單行法以適度解禁金融混業(yè)經(jīng)營。我國在構建現(xiàn)代金融法制體系方面存在的另一重要缺陷是反壟斷法的缺失，類似金融機構合并法這樣的法律實質上是一國反壟斷法的一部分，迄今為止還沒有反壟斷法，在這樣的基礎上要制定金融機構合并法是很難的。

2、監(jiān)管是金融控股公司立法的重中之重。

從各國立法來看，各國《金融控股公司法》對金融控股公司的設立方式、經(jīng)營范圍、監(jiān)督管理、組織形式等作了詳細的規(guī)定，這些規(guī)定均體現(xiàn)了金融控股公司立法的監(jiān)管性。監(jiān)管機制在金融控股公司立法中的重要地位是由金融控股公司運營中潛在的風險決定的，立法者希望借助完善的監(jiān)管機制來充分調動和協(xié)調金融控股公司內、外部監(jiān)控力量，從多角度全方位對其運營實施監(jiān)管，以最大限度控制公司的運營風險。

三、我國金融控股公司立法模式的選擇

（一）分步制定金融控股公司法

金融控股公司是一種金融跨業(yè)經(jīng)營的模式，不僅與金融分業(yè)法律制度之間存在沖突與矛盾，而且其運營過程中還將涉及到公司法中的人格否定和關聯(lián)交易、反壟斷法與反不正當競爭法、金融法上的信息披露制度等。單項立法顯然無法徹底解決這些問題，需要相關法律的配套性改革，這無疑是一個浩大系統(tǒng)的工程。當前我國的金融生態(tài)和法制環(huán)境尚不具備單獨制定金融控股公司法的條件。可行的方式是分兩步走。第一步，在國務院授權下，由中國人民銀行牽頭，并充分征求銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會三個金融監(jiān)管機構的意見，在全面整理現(xiàn)有涉及分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管相關立法的基礎上，制定一部金融控股公司管理條例，報國務院批準后成為具有較高效力層次的行政法規(guī)。通過先行制定金融控股公司管理條例，可以在一定程度上解決公司設立與經(jīng)營的合法性問題，也為依法監(jiān)管提供了依據(jù)。第二步，在金融控股公司監(jiān)管條例基礎上制定金融控股公司法。與此同時，整合和修改《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》、《公司法》等法律法規(guī)中不符合金融控股公司發(fā)展的條款，加入經(jīng)營規(guī)則、監(jiān)管制度等內容，從而形成內容完備、有較強操作性的現(xiàn)代金融法律。

（二）金融控股公司的監(jiān)管模式選擇

為加強溝通協(xié)調，我國三大金融業(yè)監(jiān)管機構建立了監(jiān)管聯(lián)席會議機制，對金融控股公司內的相關業(yè)務和機構，按照業(yè)務性質實施分業(yè)監(jiān)管；對金融控股公司的集團公司依據(jù)其主要業(yè)務性質，歸屬相應的監(jiān)管機構負責監(jiān)管，由此初步建立了我國金融控股公司的監(jiān)管框架，即分業(yè)監(jiān)管。但這種架構在實踐中依然存在監(jiān)管空白。首先，沒有一家專門的監(jiān)管機構對金融控股公司實施專業(yè)監(jiān)管，可能導致監(jiān)管各方協(xié)調不一致，或者造成監(jiān)管真空，或者出現(xiàn)重復監(jiān)管。其次，現(xiàn)有的監(jiān)管機構只熟悉本行業(yè)的監(jiān)管業(yè)務，可能難以承擔對金融控股公司實施綜合監(jiān)管的職責。再次，在控股公司整體風險方面還缺少監(jiān)管的法律依據(jù)和監(jiān)管標準⑥。鑒于此，在我國現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管體制下，有必要在《金融控股公司法》中明確規(guī)定建立一個長期的專業(yè)的綜合監(jiān)管機構，負責跨業(yè)監(jiān)管與決策，對金融控股公司下屬不同金融業(yè)務領域的子公司則由原來各監(jiān)管機構實施專業(yè)化監(jiān)管。

金融監(jiān)管協(xié)調監(jiān)管機制一旦建立，我國將形成綜合監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管的多元化監(jiān)管模式。至于金融監(jiān)管協(xié)調機制未來是否有可能發(fā)展成為一個規(guī)格高于一行三會（央行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會）和財政部門的“超級監(jiān)管單位”，則需要通過實踐來摸索和驗證。

（三）監(jiān)管機制的設計

除了確定監(jiān)管模式，一個完整的監(jiān)管體系還應包括：一是實行嚴格的資本充足率監(jiān)管；二要設立分行業(yè)防火墻，加強對金融控股公司內部交易的監(jiān)督；三要建立監(jiān)管信息的共享機制。由于金融集團業(yè)務和地域分布的廣泛性，管理和風險結構的復雜性，監(jiān)管部門獲取有效信息的難度不斷加大，因此，建立金融集團監(jiān)管信息共享制度非常必要；四要構建金融控股公司內部自律監(jiān)控機制。包括建立順暢的組織結構關系，設立完整的會計體系，采用適當?shù)膬炔繉徲嫽酥贫龋L險預警機制等。