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一、對銀行業競爭政策的誤解

銀行是特殊的，Dewatripont&Tirole（1994），Goodhartetal.（1989），Herring&Litan（1995）列舉了銀行受到特殊管制的3個原因。第一，銀行業不穩定。大量的文獻分析了銀行個體的脆弱性及其系統脆弱性。Diamond&Dybvig（1983），Chari&Jagannathan（1988），Allen&Gale（2000）模型化了銀行的脆弱性，認為銀行的脆弱性是因為其風險容易傳染，主要有3個原因：（1）低的資本對資產比率；（2）低的現金對資產比率；（3）高的需求債務和短期債務對總債務比率（資產和負債的期限錯配）。銀行之所以受到特殊管制，主要是由于它們的資產負債期限錯配：一方面，銀行的資產是不流動的，貸款受致于合同，不能輕易收回，并且由于它們價值的不確定性使得銀行很難再銷售；另一方面，銀行的負債卻是流動的和可訴求的，存款者能取回他們的存款。Aharony&Swary（1983），Dockingetal.（1997），Slovinetal.（1999）實證分析了銀行危機的傳染性。傳染性來源于它們提供的服務。銀行提供的服務質量差異對使用者來說很難區分。這種不可區分性使得一家銀行的失敗導致存款者從另一家銀行撤出存款。第二，嚴重的信息不對稱。作為信息不對稱的結果，銀行業的消費者保護和商業行為規則比其他產業更為重要（Allen&Santomero，2001）。第三，金融在經濟中的核心地位使得政府干預銀行業以尋求更寬泛的社會目標。一個例子是信貸配給給某些政府偏愛的部門（Bertrandetal.，2006）。上述認識導致了人們對銀行業競爭政策的誤解，主要有以下三種：（1）銀行業競爭越強，銀行越不穩定；（2）中國銀行業只存在行政性壟斷，不存在經濟性壟斷，因此反壟斷在中國沒意義；（3）銀行壟斷即是由一家銀行在相關市場上控制著很大的市場份額（如35%），因此銀行反壟斷就是控制一家銀行占有過大的市場份額。就第一種誤解而言，長久以來，金融監管部門堅信競爭與穩定之間存在著此消彼漲的關系，過度競爭會導致銀行破產、恐慌等后果。不少國家早期都將金融業作為反壟斷適用除外情形，美國直到1963年才真正實施反壟斷，而歐洲則到1981年才有真正的反壟斷，原因在于人們認為過多的競爭有“后危機”時代中國銀行業的競爭政策（湖北經濟學院，湖北武漢430205）損金融業的穩定。“特許權價值”假說為這一觀點提供了理論基礎。這一假說認為：競爭弱化了金融機構的“特許權價值”，增強了金融機構過度冒險的動機。但實證研究的結果并不支持這一假說，越來越多的研究表明：競爭與穩定并不存在此消彼漲的關系，適度競爭有助于金融業的穩定和一國生產率的提高。因此，各國重新開始加強對金融業的卡特爾、并購和濫用市場支配力行為的管制。就第二種誤解而言，需要說明兩點：第一，如果前提假設成立，即中國銀行業只存在行政性壟斷，不存在經濟性壟斷，我們更應反壟斷，因為從一定意義上講，行政性壟斷比經濟性壟斷對社會危害更大，它是沒有任何效率可言的，不能對行政性壟斷聽之任之；第二，雖然目前中國仍存在行政性壟斷，但隨著中國國有商業銀行股份制改革的推進、外資銀行的進入以及其他股份制商業銀行的蓬勃發展，原有的由四大國有商業銀行壟斷全國金融市場的格局已經被打破，新的銀行業競爭格局正在形成，因此完全存在經濟性壟斷的可能。所以不管是行政性壟斷還是經濟性壟斷，都有必要反對，只是運用的方法不同而已。第三種誤解來源于對反壟斷的無知。反壟斷針對的并非是壟斷結構，它反對的主要是并購銀行可能實施的單邊（或集體）支配性市場力，壟斷結構更可能實施單邊（或集體）支配性市場力，但這兩者不能劃等號。銀行市場結構雖然表現為壟斷，但如果市場進入和退出很容易，而且存在很強的潛在競爭者，消費者的轉換成本很低，那么即使在這一壟斷結構下，壟斷銀行也很難實施市場力，不需要反壟斷。

二、“后危機”時代中國加強銀行業競爭政策的必要性

（一）國際趨勢

傳統上，銀行業作為一個高度管制產業，與競爭政策隔離。但由于市場經濟信奉競爭，競爭政策已成為銀行業監督和管制的主要支柱②。在主要發達國家，金融部門的競爭政策實施越來越標準化。美國是第一個實施反壟斷法的國家，也是最早在金融業實施反壟斷的國家，1963年最高法院做出決定：金融部門同樣適用反壟斷法。此后，100多個國家實施了禁止反競爭行為的法律③。隨著金融活動的日益自由化和全球化，很多國家正選擇在銀行業實施競爭政策。盡管發展中國家缺少銀行業競爭政策的經歷，盡管對銀行業的完全競爭模式是否為最優模式持懷疑態度，在目前全球經濟安排下，發展中國家建立正式的競爭政策是重要的④。這主要是因為發展中國家的銀行業在最近20年中出現的巨大結構變化導致私有化和放松管制。另一個重要原因是大規模的跨國間銀行并購。大的跨國并購帶有明顯的增強市場力的效果和潛在的濫用支配力問題。當跨國銀行并購本國銀行時，發展中國家直接受跨國銀行并購的壟斷力影響，也受發達國家內部的并購間接影響。發展中國家由于不完善的法律制度框架、信息、操控價格的證據等，不能有效地約束跨國銀行的壟斷行為。對發展中國家而言，加強銀行業競爭政策建設更為必要，這樣的政策至少能約束國內大銀行的反競爭行為、限制跨國大銀行壟斷力的濫用和促進發展。

（二）應對危機的需要

2008年金融危機表明，危機監管需要更全面的審慎方法，既對單個的機構，也對整個宏觀經濟，以解決系統性風險問題。金融危機也表明，需要加強市場紀律，解決關鍵的信息差距，鼓勵更多健全的法人治理和風險管理體系。金融業危機還表明，只有建立健全金融競爭政策才能調整和適應市場的發展。“后危機”時代，各國都將加強金融系統的競爭政策建設作為應對危機的對策。美國聯邦貿易委員會委員RichardWegener（2009）認為將反壟斷實施視為解決危機的辦法是更可取的。歐盟應對此次金融危機，采取了大規模的金融救助行動，競爭政策發揮了重要作用，成員國的援助計劃需經歐委會負責競爭政策的主管部門———競爭總司審查并經歐委會競爭委員批準后方可實施。競爭總司成立了20多個工作組，負責處理成員國的救助計劃。目前已有英國、法國、愛爾蘭、丹麥、德國、葡萄牙、瑞典、意大利等多個成員國的救助計劃獲得批準。為降低國家援助對相關市場的競爭者、其他行業以及其他成員國的競爭扭曲，歐盟在金融業救助行動中主要強調了以下競爭政策：（1）客觀標準和非歧視原則。成員國境內所有的金融機構以及在成員國有重大經營活動的機構都應包括在債務擔保計劃內。對金融機構的注資也應遵循類似的原則。（2）國家援助措施的臨時性和有限性。國家援助是在歐盟金融市場功能受到破壞的特殊情況下實施的，屬臨時性的緊急措施。債務擔保、注資規模等應限制在最小范圍，如債務擔保以小額存款為主。（3）制訂相應的保障措施。包括：成員國的擔保和注資計劃需經歐盟批準；成員國每6個月對擔保計劃進行一次審議并將結果報歐委會；約束金融機構的行為，包括限制銀行在廣告中提及受到國家擔保，禁止利用國家資金進行商業擴張、股權買賣以及為管理層安排新的股票期權等。歐盟還對成員國進行金融機構強制清算、本國中央銀行資金及其他資金介入時應掌握的原則做出了規定。正如歐盟委員會負責競爭事務的委員NeelieKroes（2008）指出的：“競爭政策是解決危機的措施，而不是問題”⑤。美國同樣意識到金融機構掠奪性借貸對此次金融危機的影響，因此國會于2007年11月15日通過了《抵押改革和反掠奪信貸法案》，確定以美聯儲為主導的金融監管當局對不公平信貸行為的查處職責。危機爆發后，格林斯潘2008年10月在國會上承認對市場及經濟個體理性觀念的錯誤，強調政府加強金融管制是必需的和正確的。美聯儲主席伯南克2009年4月17日在美聯儲第六屆社區公共事務研究會議上講話認為，最大程度地保護消費者利益已成為當前金融監管部門面臨的重要挑戰。

（三）規范中國銀行業市場競爭秩序的需要

我國銀行業的競爭已經出現區別于過去以國家壟斷形式為主要特征的新型壟斷行為，這些壟斷行為給金融市場和消費者所帶來的巨大危害不能不引起我們的重視。具體表現在：

（1）相互串通收費，形成價格聯盟。以銀行卡跨行收費事件為例，從2006年6月1日開始，兩項與銀行業務相關的收費政策正式付諸實施。一項是由交通銀行率先宣布、四大銀行相繼跟進收取的跨行查詢費用；另一項是由農行和建行宣布的提價信息———從6月1日凌晨起，農行和建行借記卡在ATM的同城跨行取款手續費從每筆2元上調到每筆4元，準貸記卡的同城跨行取款手續費也同時上調到每筆4元⑥。但幾乎與此同時，包括新華社在內的多家媒體對這一收費提出了“究竟是國際慣例還是壟斷行為”的質疑。透視該收費標準的制定過程，可以發現，銀行卡跨行收費實際上是中國銀聯與大銀行協議一致的結果，其事先并未征得廣大客戶的同意，而屬于此類收費的還有小額賬戶管理費、借記卡年費、跨行取款費等。應該說，價格競爭本身是市場競爭的基本方式，而價格聯盟反壟斷法本身是一種違反的卡特爾類型。

（2）濫用市場支配地位，損害小企業和消費者利益。在中國，小公司在銀行開戶難的問題十分突出。一般來說，小公司注冊登記后，商業銀行對小公司開戶往往設置資本金、存款余額等限制，即開立企業基本存款賬戶的最低標準是50萬元或100萬元，并保證在賬戶中維持3萬元到50萬元不等的存款余額。難怪有人評論說，商業銀行通過提高開戶門檻的作法，將小公司拒之門外，這直接促成了為小公司辦理開戶手續一條龍服務的中介公司的火爆⑦。然而，商業銀行設置開戶門檻并不符合有關規定，屬于歧視政策⑧。2008年9月12日，聯合早報報道：明明銀行賬戶上還有11余萬元，卻被告知沒有繳納賬戶管理費不能取款，重慶某企業以拒絕交易、強制收費等理由狀告重慶分行違反“反壟斷法”。據悉，這是《反壟斷法》頒布以來，國內銀行遭遇的反壟斷第一案。應該看到，拒絕交易只是當前我國一些銀行濫用市場支配地位的一種表現，捆綁式搭售、強制交易、價格歧視等其他行為也不同程度地存在著。即使市場主體擁有的不是市場支配地位，而是相對經濟優勢地位，這種經濟優勢仍然有可能被濫用，而傳統的民商法在交易自由與自愿精神的指導下很難對這種濫用行為進行規制[1]。

（3）行政權力限制市場競爭。行政性壟斷是一種制度性的、具有取消競爭功能的壟斷情形，在中國不僅種類多、范圍廣，而且危害大[2]。以房貸強制保險為例，一些商業銀行依據中國人民銀行于1998年5月9日頒布實施的《個人住房貸款管理辦法》，在其本行個人住房貸款管理辦法中做出規定：消費者要獲得所需購房貸款，必須對整個房屋（按房款算）進行全額保險，并將保單交給銀行。2005年2月22日，浙江省消費者協會、浙江省律師協會、浙江大學法學院聯合向央行發出建議書并抄送銀監會，要求重新審查中國人民銀行《個人住房貸款管理辦法》中有關不適當的內容，提出無論從合法性還是必要性角度，作為部門規章的《辦法》都不應將購買房貸險作為辦理房地產抵押貸款的強制性條件⑨。盡管中國人民銀行于同年4月4日進行了復函，并表示對該問題非常關注，但至今仍未與銀監會對該辦法進行修改。我們認為，該辦法的規定直接限制了房貸市場和保險市場的公平競爭和自由競爭，已然構成了行政壟斷行為。上述壟斷行為的存在直接損害了廣大消費者的利益，限制了市場競爭，使金融市場的供給嚴重不足，加劇了資金供應的緊張程度，為“地下金融”提供了機會，從而嚴重擾亂了金融秩序，影響了金融穩定⑩。事實表明，加強我國銀行業的反壟斷執法工作已經刻不容緩。

三、健全中國銀行業競爭政策的建議

銀行業的競爭政策按法律分類，可分為銀行卡特爾、銀行濫用市場支配力、銀行并購等三方面的競爭政策。本文從經濟學的需求與供給的視角進行分類，將銀行業的競爭政策分為需求邊的競爭政策和供給邊的競爭政策。

（一）需求邊的競爭政策

銀行業需求邊的競爭政策主要包括消費者保護政策和降低消費者轉換成本的政策。

1.金融業的消費者保護政策

美國金融危機后，各國相繼加強了對消費者利益的保護。2009年10月22日，美國國會眾議院金融服務委員會正式通過了成立消費者金融保護署的法案，歐盟在《金融部門行動計劃2005~2010》中將消費者金融和零售金融上的競爭作為今后發展的重點，強調了消費者保護的重要性。在中國，銀行等金融機構利用自身的或聯合的強勢地位，濫用市場支配地位，損害消費者利益的案件時常發生，因此加強對消費者的利益保護尤其重要。具體可從以下方面努力：

（1）從立法層面確立對金融消費者的保護。英國于2010年4月通過《金融服務法案2010》（Fi-nancialServiceAct2010），賦予金融服務局更為廣泛的規則制定權，并要求其加強對金融機構的行為監管，以打擊少數金融機構侵害消費者權利的行為。英國金融服務局下設消費者關系協調部，從事消費者保護工作，成立金融申訴專門服務機構處理消費者投訴；2010年4月，設置獨立于金融服務局的消費者金融教育機構專司消費者教育工作；同時，成立代表金融消費者利益的獨立機構金融服務消費者小組，對金融服務局進行監督并提出意見。2010年7月，美國頒布《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者金融保護法案》，成立獨立運作的金融消費者保護局（CFPB），統一行使原分散在7家金融監管機構的消費者權益保護職責，作為金融消費者保護專門機構，從事公平借貸監督、金融教育、消費者咨詢等工作。香港于2009年9月《建議加強消費者保障措施的咨詢文件》（ConsultationPaperontheProposalstoEnhanceProtectionfortheInvest-ingPublic），提出在產品銷售、中介人操守、售后冷靜期和相關申訴制度安排等方面加強消費者保護的相關要求。因此，中國可以借鑒它們的做法，加快制訂保護金融消費者權益的法律，成立專門的機構來保護消費者利益。

（2）加強金融教育。金融產品結構復雜，消費者難以理解其中蘊含的風險，因此必須進行金融教育。阿蘭•格林斯潘指出：“當與上一代比較時，今天的金融高度復雜，40年前，人們只要會在本地的銀行和儲蓄機構會開立活期和儲蓄賬戶就足夠了。今天，消費者必須能區分大量的金融產品和服務，區分這些產品和服務的提供者。”輯訛輥經合組織（Organi-zationforEconomicCo-operationandDevelop-ment，OECD）在其的《有關金融消費者教育問題的若干建議》（RecommendationonPrinciplesandGoodPracticesforFinancialEducationandAware-ness）中，對成員國和非成員國的金融機構在金融消費者教育工作方面提出若干原則和具體建議。該原則強調金融教育應被納入金融監管及政府管理框架，并成為機構監管及消費者保護的重要組成部分；同時指出金融教育不可替代金融監管，應由專業機構、學校教育等多方開展金融消費者教育活動，監管機構主要發揮原則指導、部門協調作用，而由教育者保護專門機構具體開展消費者教育活動。基于此，中國應推動健全存款人和金融消費者保護和公眾教育服務綜合體系，形成由監管部門、教育部門、宣傳部門和社會各相關領域共同參與的工作機制，提升居民金融素質，增強針對金融風險的自我保護能力。

（3）建立健全存款保險制度。在危機中，許多國家強化了存款保險制度，如美國FDIC將存款保險限額從10萬美元提高到25萬美元，歐洲、亞洲等國家也提高保險限額甚至實行臨時全額保險，有效增強了存款人信心，維護了金融體系穩定。FDIC通過實施早期糾正措施，采取“收購與承接、直接賠付”等多種處置方式有效化解了風險。《多德—弗蘭克法案》授權FDIC作為銀行、證券和保險業金融風險處置和清算平臺，進一步發揮和完善存款保險制度在金融安全網中的作用。2009年6月，巴塞爾銀行監管委員會與國際存款保險協會聯合《有效存款保險核心原則》，鼓勵各國建立存款保險制度。亞洲各國目前也正在推動存款保險制度的建立或者強化（見表1），而中國目前仍然沒有相應的制度安排。在缺乏存款保險制度的情況下，中國存在依賴政府和國家信用的道德風險。面對日益復雜的國際和國內金融形勢，應盡快建立功能完善、權責統一、運行有效的存款保險制度，在保護存款人利益、維護公眾信心和金融穩定、完善市場化的金融機構退出機制等方面發揮積極作用。

（4）完善存款人和金融消費者投訴的處理機制和程序。要求銀行業金融機構明確處理投訴的部門、職責及時效，優化資源配置，保證投訴處理的公開透明，并建立定期報告和檢查回顧制度。組織行業協會建設存款人和金融消費者的再投訴處理機制。設置專門部門處理群眾的來電來函、金融投訴，并公布投訴電話、通訊地址及網上在線投訴方式等事項，嚴肅處理轄區內的侵害消費者利益行為。將金融機構建立內部的投訴部成為一種強制性義務，建立健全金融業爭議調解中心和金融巡視員制度。

2.降低銀行業不合理的轉換成本，促進銀行機構之間的競爭

銀行業的轉換成本是銀行市場力的重要來源，其中有些轉換成本是合理的，如規模經濟、產品差異化、品牌、聲譽等導致的轉換成本；有些轉換成本是不合理的，如對跨行刷卡收費的規定、對使用支付和結算系統的限制、阻止顧客轉換的捆綁銷售等。降低銀行業不合理的轉換成本對限制或約束銀行機構的市場力具有重要作用，其方法主要有兩種：一是通過法律明文規定；二是通過金融標準化工作來消除。對于金融標準化工作，目前需要做的是健全信息登記，加快金融標準化建設步伐，完善信用信息共享機制。

（二）供給邊的競爭政策

銀行業供給邊的競爭政策包括確保可競爭性市場的進入與退出規則和利率市場化改革。

1.確保可競爭性市場的進入與退出規則

（1）消除不當的規制性進入障礙，適度放開對外資銀行的限制，鼓勵民營資本以多種形式進入金融業。Bikker&Spierdijk（2009）對101國銀行業競爭的分析表明，沒有一個市場結構變量是影響競爭的顯著因素，可競爭性指標和制度變量是明顯影響競爭的指標，特別是反壟斷政策改善了競爭環境。政策建議是：采取更多降低競爭壁壘的監管，廢除外國投資的障礙，降低跨部門的限制。在中國，一方面民間資本無出路；另一方面，民營企業融資難，兩者的交匯處就在于銀行業的壟斷導致金融配置失衡。緩解民營企業的融資難，解決一部分民間充裕資本的過剩，最好的辦法就是找一個點，即銀行允許民間經營，既有投放貸款的權利，也有吸納資金的權利，才能有效緩解當前中國金融乃至實體經濟面臨風險的危機。打破銀行壟斷，實現民營入股、參股，甚至民間全資投資銀行業，不失為解決中國金融問題的最好辦法。我們看到，目前在這方面，政策有松動的跡象，如2005年2月25日，國務院了《鼓勵支持和引導私人資本和其他非政府所有的資本發展的意見》，意見允許私人資本進入電子、電信、鐵路、航空、石油、公用事業、金融業、社會服務和國防。只要法律沒有明確禁止私人資本進入，私企就可進入，如果允許外國投資者進入，國內私企也允許進入。這方面的管制還應進一步放松。

（2）盡快建立健全市場化退出機制和風險處置體系。一是要建立健全銀行業金融機構市場退出的法規體系；二是要選擇適合我國國情的金融機構市場退出模式，選擇行政接管、重組、并購、撤銷、關閉清算等多種市場退出方式，以盡可能小的社會震動和處置成本、盡可能少的公共資源，最大限度地保王國紅“：后危機”時代中國銀行業的競爭政策護存款人、債權人和納稅人的利益；三是建立有效的風險預警和危機救助機制；四是建立市場退出問責制和事后評價制度。

2.利率市場化改革

2012年2月3日，《國際金融報》刊登一篇文章———遏制銀行業暴利當推利率市場化。文章認為，2011年銀行業成為最賺錢的行業，銀行業的暴利從何而來？一是來自于巨額的息差（約為3%）。巨額息差的產生很大程度上源于當前的官定利率制度。另外一個重要來源是銀行通過信托、理財等方式產生的利潤。“這一塊表外利潤在很大程度上也是源于官定利率制度。表面上看，銀行理財產品中，居民的收益率和銀行的回報率都是市場化的，游離于官定利率之外，但實質上恰恰是因為人為壓低了存款利率，大量信托和理財產品在物價上漲、居民存款負利率的背景下才得以低利率成功發行。銀行只需付出略高于存款利率的收益率水平，就可以成功發行此類產品。與此同時，銀行把錢高息貸給資金饑渴的企業”。當前非市場化利率帶來的種種弊端日益凸顯。一方面，居民存款負利率長期化，百姓財富在物價上漲中被侵蝕。部分投資者甚至選擇民間借貸等理財方式，使得我國民間借貸等非正規金融的規模不斷擴大，累積了一定的金融風險；另一方面，銀行貸款利率和貸款中的隱形成本不斷攀升，大大提高了企業的融資成本，惡化了實體經濟的生存環境。因此，推行利率市場化勢在必行。存貸款利率同步市場化，讓銀行之間進行充分競爭，息差水平自然會顯著下降。同時，利率市場化也為中小企業融資難問題的解決帶來希望。2012年1月12日，央行網站再度發表周小川行長《關于推進利率市場化改革的若干思考》的文章，文章認為，要進一步推進利率市場化改革，在“十二五”時期選擇有硬約束的金融機構，讓它們在競爭性市場中產生定價，在一定程度上把財務軟約束機構排除在外。利率市場化問題在金融業“十一五規劃”中就被列為重點攻關課題，如今再度被金融業“十二五規劃”列為重點攻關課題。其難點在哪里？關鍵是利率市場化涉及金融業利益集團的利益。雖然改革阻力重重，但形勢逼人，不容不改。建議如下：

（1）健全銀行基礎設施，積極推進和完善Shibor運行機制，更好地為銀行產品的定價提供有效的基準利率。

（2）完善利率傳導機制。著力發展債券市場，提升市場的容量和深度：進一步提高債券發行的市場化程度，豐富債券品種和期限結構；完善債券市場避險工具，發展金融衍生品市場；消除銀行間債券市場和交易所債券市場的人為分割，提高市場流動性；豐富債券市場參與主體，打破目前投資者類型單一、同質化程度高的格局。

（3）加快綜合配套改革。如強化銀行成本約束機制，提高其風險定價水平，加快銀行機構經營體制和盈利模式的轉型，放開銀行業的進入管制，加快存款保險制度的建立等。