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摘要：高等教育區域化發展受到政府、社會、市場、高校等諸多方面的影響。政府是高等教育區域化發展的主導者，從主導模式的類型、運行機制、調適機制、新形勢下的轉型、發展目標等方面對政府主導模式進行分析，能夠更好地探討中央和省級政府管理、決策、服務高等教育區域化發展的機制，使高等教育區域化政策更加充實和完善。

關鍵詞：高等教育；區域化發展；模式，政府主導一、政府是高等教育區域化發展的主導者

目前，我國高等教育實行的是中央和省級政府兩級管理、以省級政府管理為主的高等教育管理體制。發展和管理高等教育事業，是中央和省級政府的一項重要職責。政府在承擔高等教育責任的同時，也獲得了管理高等教育的權力，包括立法權、司法權、行政權。通過教育立法和司法，國家對教育的方針、原則、體制等基本問題作出安排，對教育發展和改革的重要問題作出部署。教育行政權則是一種范圍廣泛的、具體的教育權力，它依法對國家的教育事務進行日常管理，執行教育法對教育問題作出的各種安排和部署，創造條件完成各種法定的目標等。

政府主導高等教育區域化發展，主要是通過高等教育政策和發展規劃、高等教育經費投入、批準或禁止高校的設置等影響高等教育區域布局、發展規模、發展速度等。政府通過相關政策規范政府、社會(市場)、大學在高等教育區域化發展中的權力與義務，明晰國家權力、省市權力、大學權力的范圍和職責，指導高等教育舉辦、管理、運行、投入、招生就業、助學、后勤、教育教學改革等各個環節的工作。

隨著改革的深化，雖然政府的職能從直接制定發展規劃為主逐漸轉向宏觀調控和提供政策指導及服務，但仍然是高等教育區域化發展的推動者。

二、政府主導模式類型

在高等教育區域化發展過程中，政府主導模式具有多樣性。下面是近年來國家和地方政府發展區域高等教育采取的幾種主要模式。

(一)政府配置土地

政府為了發展某一區域的高等教育，提供優惠的土地價格，吸引國內外優秀大學前來建分校或辦學點。通過招收本地的學生、舉辦培訓等，為區域經濟社會發展培養人才。例如珠海大學園區建設就屬于這一類型。

(二)政府投資

政府投資是指政府在某一區域的高等教育發展中投入了大量的資金，以期在短時間內見效。高等教育區域化發展動力多數與政府的發展戰略有關，政府是高等教育經費的投入主體。例如廣州大學城建設就是一個案例。

(三)政府政策導向

政府是公共權力的持有者，可以通過制定教育政策對高等教育進行整體規劃，調整高校布局，整合高等教育資源以提高其利用率。政府的權威地位與其政策的信度是其他治理主體所無法比擬的。

三、政府主導模式的運行機制

對應于中央和省級政府兩級管理、以省級政府管理為主的高等教育管理體制，政府主導高等教育區域化發展呈現出不同層次、不同范疇。政府主導高等教育區域化發展的通常機制是：

(一)以國家大政方針為依據，以政策為導向，以經費投入為驅動力

高等教育區域化發展是建立在國家經濟社會發展基礎上的，是為經濟社會區域化發展服務的。隨著社會主義市場經濟的發展，經濟產業結構在不斷調整，這就要求高等教育結構、布局與國民經濟產業結構和技術層次的發展趨勢相一致。因此，政府要引導高等教育的區域布局、結構、規模與國民經濟建設的要求相適應。

在科學發展觀的指導下，構建和諧、全面協調可持續發展的高等教育，實現發展模式由非平衡式向平衡式的根本轉變，統籌高等教育與經濟社會發展，統籌城鄉、區域高等教育發展，實現規模、質量、結構、效益的統一，是今后一段時間內政府主導高等教育區域化發展的首要任務。

(二)全國性與區域性相統一

全國性是指中央政府面向全國高等教育區域化發展制定相應的方針、政策和措施，區域性則是指專門針對特定區域高等教育發展而言的。為了更好地推進高等教育區域化發展，國家高等教育區域化發展政策需要更加重視區域的差異性，要更加注重區域經濟社會發展的需求，同時，通過發揮不同區域高等教育的比較優勢，扶持落后地區高等教育的發展，達到統籌區域高等教育協調發展的目標。

“區域”是一個伸縮性很強的概念，既可以是幾個省、市、區的組合，也可以是省級行政區域。高等教育區域化政策既不是國家高等教育政策在區域上的細化，也不是國家高等教育政策在區域上的匯總，而是為了發揮不同區域高等教育發展的比較優勢，形成合理分工、優勢互補、利益兼顧、協調發展的區域格局，促進省區間的橫向聯合與協作而制定的相關政策。

(三)國家性與地方性相統一

國家性是指由國家立法機構、國家行政機關和國家教育管理部門領導高等教育區域化發展，地方性主要是指省級政府主導本區域內高等教育的發展。隨著高等教育管理體制的不斷完善，各省級政府對本地區高等教育的決策權和統籌權將進一步加強。由于省級政府對本區域內高等教育發展的狀況、條件、資源等有更加深入的了解，地方性政策更加具有針對性、可操作性。

(四)綜合性與單向性相統一

綜合性反映了政府管理高等教育區域化發展的統籌原則和系統性。單向性則是指政府為解決某一單項問題而制定的，針對性、目的性很強，而且具有定位定向性質的政策和措施。例如，2007年5月國務院頒布的《國務院關于建立健全普通本科高校、高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》，體現了國家獎助學金制度建設的著眼點是：既要幫助家庭經濟困難學生，又要鼓勵優秀學生，既要增加財政投入，又要注重多種渠道助學；既要保持政策體系的統一性，又要兼顧到地區差別；既要擴大資助面，又要提高資助強度；既要增加教育投入，又要注重改善教育結構。

(五)近期性與長遠性相統一

長期以來，我國高等教育政策的制定更多地強調近期(如5年、10年)目標的完成，使得長遠發展戰略在高等教育政策的制定和實施中并沒有發揮應有的作用。由于發展戰略意識薄弱，客觀上影響了政策的合理性、科學性，不能保證高等教育的可持續發展。高等教育區域化發展是一個漫長的歷史進程，區域化政策的制定，既可以與國民經濟和社會發展五年、十年規劃相配套，也可以是面向更長時間的(如20～50年)發展目標和戰略規劃。

四、政府主導模式的調適機制

由于各省高等教育事業發展的情況各不相同，而中央政策又是著眼于全國范圍內高等教育事業的發展，因此，中央政策會出現不適應高等教育區域化發展的情況，這時，就需要對中央政策進行適當的調適。由于不適應的情況是多方面的，因此調適機制也是多方面的。

國家高等教育政策不適應個別省市高等教育區域化發展的要求，但在全國范圍內的其他行政區域內具有實施的正確性，這時候只需要對中央政策在該地區的不適應性作局部的調整，而不需要在全國范圍內對中央政策作大范圍的改變。

在新的歷史條件下，國家政策著眼于全國高等教育的協調、均衡發展。但均衡發展不能簡單地理解為平均發展、均等發展，而是特色發展，是鼓勵不同區域高等教育實現優勢互補。因此，各省市要在中央政策的基礎上積極開拓，創新工作模式和機制，追求本省高等教育發展的優勢、特色。

國家政策的制定和實施具有時效性。隨著社會主義市場經濟的不斷完善，隨著高等教育教學改革的不斷深入，各省市高等教育的發展會面臨新的發展機遇。各省級政府需要與時俱進，不斷研究新情況、新問題，提高統籌本省高等教育發展的能力，適時制定與中央政策配套的地方政策，使高等教育更加適應區域經濟社會發展的需要。通過建立長期和短期相結合的區域高等教育目標操作系統，實現區域高等教育與區域經濟社會發展的動態平衡，為區域高等教育可持續發展提供動力。

不同的調適機制，既能各自發揮作用，又能相互協調、彼此配合，從而保證高等教育區域化可持續發展。調適機制的建立能夠完善高等教育管理體制，使中央和地方決策建立在科學、民主的基礎之上。有效地調控機制的建立，能夠及時有效地克服高等教育區域化發展過程中的矛盾與沖突，保障高等教育發展的和諧。

五、政府主導模式的發展目標

(一)政府決策的社會導向

政府決策以社會或市場為服務導向，就是政府服務從政府本位、官本位向社會本位、民本位轉變，也是政府與社會之間正確關系的體現。其主要途徑有：一是擴大政府決策的社會參與。例如，國家在決策高等教育區域布局、學費標準、大學招生規模、大學生就業政策等時，應當多聽取地方政府、社會、高校等的意見，并建立有關了解民意、社會參與決策的渠道、規則和程序；二是政府管理高等教育的水平與成效如何，應當以社會的評價為主，以服務對象的評價為主。

(二)政府管理和服務的社會化

政府管理和服務的社會化，主要是指將原來由政府承擔的一些管理和服務職能，大量地轉移給非政府組織或中介組織，即政府利用社會力量，由社會自治和半自治組織向高等學校提供有關服務。

“十一五”期間，我國高等教育面臨的主要任務是提高高等教育教學質量。政府可以通過對社會力量的組織、利用和管理，為有關方面提供信息咨詢服務，實施對高等學校教學質量的監督，促進產學研工作的開展，等等。

(三)構建“公平優先，兼顧效率”的高等教育財政撥款制度

“公平優先，兼顧效率”的高等教育財政撥款制度是在構建社會主義和諧社會的新形勢下，與市場經濟體制相適應的一種財政管理體制。它主要著眼于滿足社會公平、和諧發展的要求，彌補“市場失效”缺陷。同時，政府要加強對高等教育經費使用的監督，努力提高高等教育經費效益。

目前，政府面臨著加大中西部區域高等教育投入，加大對家庭貧困學生的資助和扶持力度，實施國家助學貸款工程，建立畢業生到基層、到艱苦地區工作的國家助學貸款代償機制以完善勤工助學、特殊困難補助、學費減免政策等的任務。

(四)完善助學貸款制度

經過近幾年的探索，2007年5月，國務院常務會議審議并通過了《國務院關于建立健全普通本科高校、高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》。《意見》規定，設立國家獎學金，用于獎勵普通本科高校和高等職業學校全日制本專科在校生中特別優秀的學生；設立國家勵志獎學金，用于獎勵資助普通本科高校和高等職業學校全日制本專科在校生中品學兼優的家庭經濟困難學生；設立國家助學金，用于資助普通本科高校、高等職業學校全日制本專科在校生中家庭經濟困難學生和中等職業學校所有全日制在校農村學生與城市家庭經濟困難學生；進一步完善和落實國家助學貸款政策。另外，新政策對中央政府和地方政府職責也有了明確的劃分。

(五)科學決策，統籌規劃

1高等教育規模目標：追求高等教育適度性增長從世界范圍看，如果按照進入大眾化以后的數量選擇水平，各國高等教育大眾化有兩種基本模式：一種是歐洲模式，表現為“初級大眾化”。如英國長期穩定在20％～30％的入學率水平。另一種是美國模式，表現為高等教育達到大眾化水平后迅速擴大規模，一直保持擴張的勢頭，而達到高等教育的普及化。國家教育“十一五”發展規劃已經頒布。根據規劃，我國高等教育今后幾年內將按照適度增長的原則，擴大高等教育辦學規模。

2高等教育質量目標：實行質量標準多樣化各級各類高校都有可能成為“一流”。研究型大學、教學型大學、高等職業教育等是不同類型、不同層次的高校，都在各自的層次上體現自身的價值。如果把質量認為是高等教育提供的產品和服務滿足社會和個人需要的程度，那么每個層次都有高質量和高水平。這就要求各級各類高校合理定位，不盲目攀比、更不能盲目升格，要在特色和水平上下功夫。

因此，政府要堅持高等教育大眾化階段質量標準的多樣化。一方面，人們習慣于用精英教育的標準要求大眾教育，強調標準的統一性，認為大眾化教育不能降低質量標準，以致出現知識、技能的過度教育，造成了資源的浪費；另一方面，借口大眾化時代質量標準的多樣化，而忽視基本的合技術性、合規定性的質量，誤人子弟。因此，大眾化不僅僅是學生數量的擴張，更重要的是在高等教育人才培養的過程中，實現傳統人才培養模式的轉型。

3高等教育結構改革目標：大力發展高等職業教育、民辦高等教育近年來，我國高等教育規模的擴展主要由精英教育機構來完成，高等教育規模增長基本上是在原來結構基礎上的復制，高等教育結構并未有大的優化。高等教育規模擴大后產生的許多問題，其根源就在于用精英教育的模式、用精英教育的體系來完成大眾化教育的任務。

從國外的經驗看，推進高等教育大眾化進程的主體并不是傳統大學，而是通過一批新學校，如美國的社區學院、日本的短期大學、英國的多科技術學院等來實現。因此，我國要重視高等職業院校、民辦高校及其他應用型高校的建設和規模的擴大。

近年來，我國民辦高等教育得到了很大的發展。在國家高等教育資源有限的情況下，積極鼓勵社會參與辦學，發展一批高質量的民辦高等學校，是改革高等教育投資體系、實現高等教育結構優化的戰略選擇。