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內容摘要：在證券市場的運作體系中，證券的發行是舉足輕重的一個環節。為了規范證券發行行為，大陸的現行法律對于證券發行當事人的法律責任做出了一系列規定，同時也有很多方面需要進一步的發展和完善。建議加強證券發行當事人的民事責任和證券監管機構的法律責任。

關鍵詞：證券發行、證券發行當事人、法律規定、法律責任

Abstract：Intheoperationofsecuritiesmarket,thesecuritiesissueisthesectorofkeyimportance.Withthepurposeofregulatingthesecuritiesissue,thecurrentlawsandregulationsoftheMainlandhaveaseriesofprovisionsonlegalresponsibilityoftheagentsconcerned.Theyalsohavesomeaspectsforfurtherimprovementandperfect.Accordingly,weshallstrengthentheregulationofthecivilliabilityoftheagentsconcernedandthelegalliabilityofthesecuritiesregulatoryorganintheMainland.

Keywords：SecuritiesIssue,AgentsconcernedinSecuritiesIssue,LegalProvision,LegalResponsibility

金融是現代經濟的核心，為適應大陸的改革開放和國民經濟發展的需要，大陸的證券市場也在不斷發展和趨于成熟。證券發行是指經批準符合條件的證券發行人，按照一定程序將有關證券發售給投資者的行為。[1]另一種定義是指政府、金融機構、工商企業等以募集資金為目的向投資者出售代表一定權利的有價證券的活動。[2]《證券法》所指的證券發行是指向社會公眾或特定的人銷售證券（股票與公司債券）的活動。[3]

如果我們將龐大的證券體系比作一棵大樹那么證券發行就是它的樹根，其是否規范將直接影響到整個證券市場的運作是否正常和有序，也將直接關系到廣大投資者的權利是否能得到充分的保障，畢竟我們不能期望無本之木能長出豐碩的果實。因此為了保證證券市場的良性發展我們必須把好證券發行這基礎一關，而這一點主要是通過規范證券發行當事人的行為來實現的。顧名思義證券發行當事人就是指參與證券發行的人（為了論述方便本文暫不考慮政府等非公司機構團體作為發行人的情形）。在大陸，證券發行當事人主要包括發行證券的公司、證券承銷人、中介機構（主要有會計師、律師、資產評估機構）、國務院證券監督管理機構（目前即指證監會）和投資者。

一、大陸現行法律對證券發行當事人法律責任的有關規定

大陸對證券發行當事人法律責任的規定主要集中在《證券法》及相關法規規章、《公司法》、《刑法》中。概括而言，這些責任可以歸納為：

1.1涉及擅自發行證券的行為

擅自發行證券即指證券發行人未經法定的機關核準或審批擅自發行證券。[4]其責任主體包括：

1、擅自發行證券的發行人（主見《證券法》第175條[5]、《公司法》第210條[6]、《刑法》第179條[7]）；

2、承銷或者買賣未經核準或審批擅自發行的證券的證券公司（見《證券法》第176條[8]）。

1.2虛假發行證券的行為

虛假發行證券是指證券發行人制作虛假的證券發行文件發行證券。[9]其責任主體為證券發行人（見《證券法》第175條、《公司法》第207條[10]）。

1.3提供虛假信息的行為

是指行為人（包括單位和個人）對證券發行、交易及其相關活動的事實、性質、前景、法律等事項作出不實、嚴重誤導或者有重大遺漏的任何形式的表述、記載或者誘導，致使投資者在不了解事實真相的情況下作出證券投資決定的行為。[11]眾所周知，證券是一種高度信息化的產品，證券市場信息是否完全公開、廣大投資者賴以作出投資判斷的信息是否是充分及時準確的是衡量一個國家證券市場是否良性健全的關鍵，因此虛假陳述向來是各國證券監管的重點，大陸當然也不例外。《證券法》第63條[12]、第161條[13]、第177條[14]、第188條[15]、第189條[16]、第202條[17]，《公司法》第212條[18]，《刑法》第181條[19]等均對此作出了規制。

具體而言，提供虛假信息行為的法律責任可依證券發行當事人的不同進行劃分：

1、證券發行人：

證券法第13條規定了證券發行人不能提供虛假信息的義務，“發行人向國務院證券監督管理機構或者國務院授權的部門提交的證券發行申請文件，必須真實、準確、完整。為證券發行出具有關文件的專業機構和人員，必須嚴格履行法定職責，保證其所出具文件的真實性、準確性和完整性。”對此義務的違反，發行人將承擔的責任表現為：

（1）民事責任——發行人公告招股說明書、公司債券募集辦法、財務會計報告、上市報告文件、年度報告、中期報告、臨時報告，存在虛假記載、誤導性陳述或者有重大遺漏，致使投資者在證券交易中遭受損失的，發行人應當承擔賠償責任，發行人的負有責任的董事、監事、經理應當承擔連帶賠償責任。（參見《證券法》第63條）

（2）行政責任——發行人未按照有關規定披露信息，或者所披露的信息有虛假記載、誤導性陳述或者有重大遺漏的，由證券監督管理機構責令改正，對發行人處以三十萬元以上六十萬元以下的罰款。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告，并處以三萬元以上三十萬元以下的罰款。發行人未按期公告其上市文件或者報送有關報告的，由證券監督管理機構責令改正，對發行人處以五萬元以上十萬元以下的罰款。（參見《證券法》第177條）

同時《公司法》第212條也規定公司向股東和社會公眾提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務會計報告的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以一萬元以上十萬元以下的罰款。

（3）刑事責任——編造并且傳播影響證券交易的虛假信息，擾亂證券交易市場，造成嚴重后果的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處一萬元以上十萬元以下罰金。

證券交易所、證券公司的從業人員，證券業協會或者證券管理部門的工作人員，故意提供虛假信息或者偽造、變造、銷毀交易記錄，誘騙投資者買賣證券，造成嚴重后果的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處一萬元以上十萬元以下罰金；情節特別惡劣的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處二萬元以上二十萬元以下罰金。

單位犯前兩款罪的，對單位判處罰金，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役。（《刑法》第181條[20]）

2、證券公司：

證券法對于證券公司不能提供虛假信息的規定主要在第24條，“證券公司承銷證券，應當對公開發行募集文件的真實性、準確性、完整性進行核查；發現含有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏的，不得進行銷售活動；已經銷售的，必須立即停止銷售活動，并采取糾正措施。”其民事責任和刑事責任與證券發行人實施該行為所負的民、刑事責任相同。（參見《證券法》第63條，《刑法》第181條）

3、證券發行中介機構：

《證券法》第161條、第202條規定了為證券的發行等出具審計報告、資產評估報告或者法律意見書等文件的專業機構就其所應負責的內容沒有勤勉盡責或弄虛作假，造成損失的應當承擔相應的民事、行政或是刑事責任。

1.4內幕交易

內幕交易行為是指有關證券發行和交易的內幕人員和非法獲得內幕信息的非內幕人員，利用尚未公開的、可影響證券價格的重要信息，進行證券交易，以獲取經濟利益或減少經濟損失的行為；或者泄露該信息或者建議他人買賣該證券的行為。[21]其責任主體幾乎囊括了證券發行的所有當事人：證券發行人、參與承銷的證券公司、為證券發行提供中介的會計師事務所、律師事務所、資產評估機構、批準證券發行的監管部門及以上各機構的有關人員。

我們知道信息的公開平等是證券市場規范的根基，設想如果證券發行人，參與承銷的證券公司，為證券發行提供中介的會計師事務所、律師事務所、資產評估機構甚至于批準證券發行的監管機構的有關人員由于其在證券發行交易中處的地位掌握了對于所發行證券來說重要的但是尚未公開的信息并利用這些信息進行證券交易，那么較之其他投資者他們無疑將占有優勢，也就是說那些沒有得到該信息的投資者實際上還未“出發便已經先輸了一程”，這顯然嚴重違反了公平原則，也不利于證券市場的發展與完善。因此各國都將內幕交易列為禁止的證券行為，而實踐同時表明內幕信息中的相當一部分是來源于證券發行過程，可見，對內幕交易的規制應為證券發行當事人法律責任中不可或缺的一環。

正是基于此，《證券法》對證券發行當事人從事內幕交易的法律責任進行了專門的論述，該法第183條規定：“證券交易內幕信息的知情人員或者非法獲取證券交易內幕信息的人員，在涉及證券的發行、交易或者其他對證券的價格有重大影響的信息尚未公開前，買入或者賣出該證券，或者泄露該信息或者建議他人買賣該證券的，責令依法處理非法獲得的證券，沒收違法所得，并處以違法所得一倍以上五倍以下或者非法買賣的證券等值以下的罰款。構成犯罪的，依法追究刑事責任。證券監督管理機構工作人員進行內幕交易的，從重處罰。”《刑法》第180條也規定：“證券交易內幕信息的知情人員或者非法獲取證券交易內幕信息的人員，在涉及證券的發行、交易或者其他對證券的價格有重大影響的信息尚未公開前，買入或者賣出該證券，或者泄露該信息，情節嚴重的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處違法所得一倍以上五倍以下罰金；情節特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處違法所得一倍以上五倍以下罰金。

單位犯前款罪的，對單位判處罰金，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役。”

二、對于大陸法律中證券發行當事人法律責任規定的思考

2.1證券發行當事人民事責任規定的欠缺

通過第一部分列舉的證券發行當事人的法律責任我們可以看出大陸法律主要側重于當事人的行政和刑事責任，對于當事人的民事責任要么根本沒有涉及要么規定的過于概括根本不具有可操作性。例如，大陸《證券法》第六十三條雖然首次明確了虛假陳述的民事責任，但遺憾的是該條款僅僅規定了虛假陳述應承擔民事賠償責任，而缺乏關于該民事責任構成的歸責原則、舉證責任和免責事由等一系列具體規定，因而造成了在實踐中不具可操作性，轟動一時的紅光公司案的不了了之即為一例。又如，大陸《證券法》對于內幕交易行為的法律責任僅規定了刑事責任和行政責任，而沒有任何關于民事責任之規定。從而導致了各種責任熱熱鬧鬧追究了一番而內幕交易損害的最終承擔者——投資者們因此而受到的損失卻無人過問的怪現象。

大陸立法者實際上把證券發行等活動更多地看作是公法上的行為，故其制裁的立法動機也試圖從公法（國家利益和社會利益）而非從處于弱勢地位的投資者角度來規定違規者的法律責任。而這樣下去后果只會是打擊既有的和潛在的交易主體的積極性，最終導致證券市場的萎縮甚至于死亡。總之，民事責任對受害人的救濟作用是行政責任和刑事責任所無法替代的：一方面，其是對證券市場資源扭曲分配之后的補救，反映了市場經濟的客觀要求，可以使扭曲的資源分配得以一定程度上的恢復。另一方面，證券欺詐民事責任制度也是對投資者的最有力的保護，通過對廣大投資者的民事救濟可實現對已失衡的利益關系之整合。因此我們應當也必須將加強證券發行當事人的民事責任作為今后證券法律改革的重心和關鍵。

2.2作為證券發行當事人的證券監管機構法律責任的欠缺

《證券法》頒布之前，大陸在證券發行審核制度上一直采取審批制，即嚴格的實質審查制度。這種體制帶有較濃厚的國家干預色彩，證券監管機構決定著證券發行的審批及發行的數量價格甚至方式，證券發行人和承銷商的自主權少市場靈活度小。隨著證券市場的蓬勃發展這種計劃經濟體制下僵化的審核制度日益暴露出其不足，于是在1999年實施的《證券法》中對其進行了較大幅度的修改：在股票發行上實行核準制，但是在公司債權發行上仍然延續了原來的審批制。（鑒于目前大陸證券市場仍以股票為主，下面我們就僅以核準制為討論對象）。

我們知道，目前世界各國的證券發行審核制度大致可以分為注冊制和核準制兩大類。注冊制下發行人只需要滿足完全公開程序無須申請主管部門核準即可發行證券，發行主管機關只要對發行人呈報的材料進行形式上的審查即可。其法律理念是，每個投資者都是經濟人都具有謀求自身利益最大化的理性，主管機關只保證信息完全公開至于該證券的風險如何則純屬投資者自我判斷的范疇，政府無權干預。核準制與奉行公開管理原則的注冊制不同，其以實質審查為宗旨，要求證券的發行不僅要以真實狀況的充分公開為條件，而且還須符合有關法律和證券管理機構規定的必備條件。力求通過核準制由主管部門將那些無投資價值或投資價值甚少的證券發行人排除在外以減少投資人受損的機會和程度。鑒于目前大陸證券市場剛剛起步，尚不具備實行注冊制的條件，因此股票發行上采取了核準制，即由證監會對證券發行人提交的材料進行實質審查以決定是否準許其發行股票，同時證監會還專門設立了發行審核委員會來主管證券發行的審核。不可否認發行審核委員會制度的建立確實對規范證券發行起到了一定的作用但是隨著實踐的深入人們日益發現這種制度也存在著很多弊病，特別是近一時期來人們發現所暴露的一些上市公司的問題實際上在公司申請發行股票時就已經存在，而且其中有的問題是本應在進行實質審查時就可以發現的，于是一時間廣大投資者紛紛對現行的審核制度提出質疑。

從理論上講，享有一定的權力就要承擔相應的法律責任，即使是證券監管機關也概莫能外。實際上當初美國放棄實質審查而采用公開管理正是出于避免因為審查機關的失誤而卷入無休止的訴訟和巨額賠償之中的考慮。大陸目前在股票的發行上實行核準制度，證券監管機關對發行人進行實質審查并有權決定是否授予其發行資格，然而對于享有如此大權力的證券監管機關的法律責任的規定翻遍有關法律卻僅發現了一條極為籠統基本上不具可操作性的規定：《證券法》第204條“證券監督管理機構對不符合本法規定的證券發行、上市的申請予以核準，或者對不符合本法規定條件的設立證券公司、證券登記結算機構或者證券交易服務機構的申請予以批準，情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。構成犯罪的，依法追究刑事責任。”至于何為情節嚴重，給予怎樣的處分似乎都無下文。此外由于實行審核委員會制度更是使責任無法具體落實到個人，其結果只能是以集體責任變成誰都沒有責任而收場。我們認為證券監管機構作為證券發行的把關者在某種程度上可以說是享有生殺予奪的權力，那么相應的他們就應當承擔一定的法律責任，這也是確保證券發行順利進行的關鍵。建議將加重證券監管機關法律責任作為今后證券法改革的重點之一：首先在明確證券監管機關有關人員行政、刑事責任的同時，將其具體化使之具有可操作性而不至于淪落為一紙空文。其次，改革現有的發行審核委員會制度，加強責、權、利的結合，將責任明確具體到參與審核的每個委員身上。最后，建立相關的民事責任制度。雖然證券主管部門對股票發行不當批準行為享有民事責任豁免是國際通例[22]，但是在許多情況下因不當審批而得以發行股票的發行人實際上并無力負擔巨額的民事賠償，從而使得最終要由無辜的投資者承擔發行人和證券監管機構的過失，這顯然有違公平原則，當然如果不顧實際情況一味要求證券監管機關承擔民事責任既不現實也不利于證券市場的發展，因此作為折中辦法我們不妨建立證券監管機構賠償基金，專門應付有關民事責任的訴訟和賠償，至于基金的資金來源可以通過發行申請人支付擔保金和證券市場稅收劃撥等方法來籌措。