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全周期管理”視角下的城市數字化轉型

城市“全周期管理”提出與內涵“全周期管理”（Productlifecyclemanagement,PLM，又稱“生命周期管理”）最初是一個管理學理念，認為管理對象有著自身的生命周期與規律。城市是一個動態生長的有機生命體，要素眾多，結構復雜，螺旋進化。伴隨城市規模擴張和人口集聚，“城市病”逐步暴露，系統性、協調性、前瞻性成為城市治理現代化的重要特征，平時與戰時的狀態無縫切換成為必然要求。“全周期管理”理念在城市治理中的應用，將依托數據等要素的流動，實現對城市運行的動態觀察、趨勢研判和資源優化配置，在提升城市韌性的同時，提高城市戰略規劃、運行管理、社會服務等決策科學性。城市“全周期管理”的要求包括城市系統全要素協調、城市運行全場景透視、城市治理全流程管控、以人為本的價值共創四個維度。城市數字化轉型面臨的挑戰開放復雜巨系統的潛在風險難尋。城市作為一個復雜系統，內部結構和各子系統運行水平動態變化，人員、信息、物資、能量等在城市內頻繁交互流動，使得不同地區、不同領域、不同主體之間相互影響關系復雜且多變，這也導致城市運行過程中的風險難以即時識別和有效應對。同時，新一代信息技術的應用也衍生出深層次的科技風險。碎片化模式限制城市治理效率。在傳統的機制體制下，職能條塊分割、部門系統獨立、信息碎片化都導致了數據資源難以有效整合利用，跨地區、跨層級、跨部門的多跨治理場景難以實現有效響應。而多元共治的理念剛剛起步，管理模式仍然延續著政府主導、企業和公眾被動參與的慣性且難以破除，有限資源難以得到真正的優化配置。面對公共衛生、自然災害等突發公共安全問題，碎片化的治理模式已經難以滿足城鎮化可持續健康發展的需要。動態公共決策環境要求更高決策科學性。城市化進程下，城市管理決策的內容和目標也在動態發展中，依靠歷史經驗和主觀判斷的傳統決策模式需要建立在更加廣泛的信息基礎、民意基礎之上。然而，在復雜多變的決策環境下，受限于城市數字化轉型路徑探索——以“全周期管理”為視角決策者掌握的知識、資源、技術等，往往也無法給出又快又好又準的決策方案。錯誤的決策很可能會引發更多的社會問題和風險隱患。解決問題的技術本身帶來新問題。大數據、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術逐漸成為城市治理的“銳器”，上海“一網統管”、杭州“城市大腦”、南京“數字治理”、南通“市域治理”等各類代表性集成應用，為社會提供了更加優質公共服務，更提高了城市的治理效率。然而有些城市政府存在“技術至上”的認識，在尚未明確自身需求和達成目標的情況下盲目大規模建設信息化項目，建設成效遠不能達到提高治理效率的作用。同時，技術應用的過程中也存在算法道德、大數據殺熟等問題。

城市治理“一網統管”

“一網統管”的概念提出城市治理“一網統管”，是利用云計算、大數據、人工智能等新一代信息技術，將城市運行“全場景”信息連成一體，“全天候”積累流程中每一個信息，打破系統壁壘，打通行業界別，通過“數據+算力+算法”的三位一體，產生全新認知，幫助城市管理者精準發現問題、及時對接需求、綜合研判形勢、提前預防風險，圍繞“一件事”的線上線下協同高效處置，創建城市治理“全價值”。近年來，從中央到地方各級政府陸續出臺相關政策文件，支持加快推進城市治理“一網統管”建設。空、天、地一體化的傳感設備將全面部署，城市中各類主體的狀態信息、動態數據將被傳輸匯聚到城市數據大腦中，進而實現對城市全地域、全領域、全主體、全周期的立體感知，展現包羅萬象的城市運行發展全景圖。城市閉環數字化治理。城市治理一網統管，是以數據資源為核心驅動亞要素，形成面向整個城市、全周期的閉環數字化治理體系。從基礎設施、城市應用系統、行業數據、統計部門數據等數據源收集、匯聚、交互的數據，將形成數字城市和實體城市二元空間互為映射、協同發展的基礎，構建城市級的數據資源池和數據目錄，支持面向城市治理各主體、各環節的數據開發和應用，為城市級的運行管理、指揮決策和公共服務提供數據支持，全鏈條釋放城市數據價值。城市運行持續自進化。一網統管在對城市運行發展狀態進行實時感知和動態監測的基礎上，基于城市數據資源池進行數據融合分析、問題診斷和預警研判，在城市綜合運行指揮平臺上提供科學的決策支撐和聯動指揮，對城市運行需要的資源進行綜合調度，對城市運行狀態給予智能干預而非人工干預。在端云交互中，盤活和優化數據、算力、算法，數據價值能夠得到閉環，城市運行得到體系化演進，促進城市持續的自我學習、自我進化。

“一網統管”的框架體系

概念架構“一網統管”是數據驅動的城市治理新形態，是一個涉及多源數據、多元主體的復雜巨系統。“一網統管”構建的閉環數字化治理體系，通過城市運行的實時感知、全景呈現，實現對城市運行各項決策的科學支撐，進而實現對城市資源的優化配置、城市狀態的智能干預，以及更進一步的城市自我進化，使城市發展不斷邁向更高層次更高水平（參見圖1）。城市治理和公共服務大致可分為四大模塊，包括需求提出或識別、事件分發流轉、事件處置、事件辦理結果反饋。以閉環數字化治理體系為核心，“一網統管”的數據、業務的協同和交互體現在城市“全周期管理”的全流程過程中。具體來看，交互能力體現在社會公眾/企業向政府發出服務請求（需求），以及政府主動向社會各主體主動服務的過程中；協同能力體現在政府跨部門的事件分發和配合處置中；業務能力體現在城市資源配合和自進化的過程中；數據能力作為以上能力的基礎，貫穿在“全周期管理”的每個環節和階段。圖1“一網統管”支持城市數化轉型的邏輯架構技術架構“一網統管”支持城市數字化轉型的技術框架可概括為：一個底座筑基、一個中樞賦能、三類場景智用（見圖2）。數字底座包括感知設施、傳輸網絡、計算資源、測繪設施等，旨在對城市進行全面、實時的感知和監測。智能中樞由數據資源服務中心、應用共性支撐中心、人工智能算法中心、城市綜合運行指揮中心，數據資源服務中心實現時空數據、城市物聯感知數據、社會數據及互聯網數據等海量多源異構數據的融合處理，應用共性支撐中心統一構建業務運營、業務融合等先進適用的業務協同應用支撐體系，人工智能算法中心利用深度學習知識圖譜精細化支撐城市領域各業務系統對AI服務的使用需求，賦能城市自我訓練、持續演進，城市綜合運行指揮中心實現多源事件接報、事件智能合并、歷史案例匹配、工單智能分撥、進度實時跟蹤、事件辦結回訪等全流程閉環管理，支撐上層城市治理、行業發展、民生服務各種場景服務應用，推進現代化治理邁入新時代。智慧應用場景主要圍繞政府治理、社會治理、市場治理三個方面，形成各類應用場景。

“一網統管”的路徑探索

強化城市治理的體系化思維以數據共享融通加快事件處置協同。“一網統管”平臺提供的數據感知和匯聚能力，能夠從多種渠道將分散的數據整合到統一的管理平臺之上，為數據的廣泛共享、標準化處理和創新應用提供了可能。通過充分融合政府數據和社會數據，能夠全面掌握和發現城市運行異常，變被動接收問題為主動識別問題，進而能協調相關部門共同解決問題，大大提高了城市全周期管理的效率和協調性。變革城市協同管理機制體制。“一網統管”平臺提供的數據資源服務中心、應用共性支撐中心和人工智能算法中心，為城市治理各相關部門的數據共享和業務協同提供了數字化工具，以此來推動城市級的組織機構優化、業務流程再造、數據協同治理。以政府首席數據官（ChiefDataOfficer，CDO）建設為牽引，建立高效、強化的跨領域、跨部門、跨層級的統籌協同機制，推動數據管理部門從單純的數據執行機構到數據治理機構轉變，真正構建起政府、平臺企業、行業協會、科研主體等多方主體參與的城市協同共治體系。提升城市治理的智能化水平提高服務決策的預見性、精準性。現代化治理理念是堅持以人民為中心，通過數據賦能提升公共服務的集成化、智慧化、精準化。應構建各類主體的屬性特征和數據標簽，提高數據質量和數據分析能力，進而能夠智能識別和精準預測各需求主體的服務訴求，精準測算和調度配置城市資源，力求公共服務供需的有效匹配。同時，公共服務供給的過程數據將成為過程監管和服務改進的科學依據。實現政府決策的自主優化。“一網統管”平臺的城市綜合運行指揮中心，通過橫向打通和縱向貫穿，為城市問題的跟蹤識別、決策指揮、執行反饋各環節提供數據依據，以可視化模擬和呈現決策效果，賦能城市管理者的全局性、前瞻性決策，自動推進決策執行，有效應對公共突發事件。因此，通過智能化干預，大大縮短了“問題識別-決策執行-結果反饋”的周期和效果，并不斷積累公共決策經驗，推動公共決策的自主優化。提升公共服務體驗的智能化、便捷化。“一網統管”平臺提供的機器學習、算法建模、VR呈現等先進技術能夠推動公共服務的智能化、沉浸式體驗。以城市規劃建設BIM管理為例，可通過城市信息模型（CIM）平臺，融合GIS+BIM技術，監測和收集城市規劃建設全生命周期數據，形成城市建設信息檔案，優化規建管管控規則體系,最終，城市管理者將據此真正實現一張藍圖干到底。構建技術創新應用開放生態提供技術創新應用場景沙箱。“一網統管”提供的數據基礎和技術基礎，由此建立的數字化環境為新技術研發和創新應用提供了接近真實的試驗環境和觀察機會。數字化虛擬環境具備可模擬、可復制、可修改的特征，因此，為效果驗證和參數調整提供了可能。當創新技術應用和決策預案經過了虛擬場景的模擬后真正投入社會實踐，將能更有效地實現城市運行“全周期管理”。創建城市治理的開放生態土壤。城市治理作為開放復雜巨系統，需要城市管理者、網絡運營商、設備供應商、系統集成商、社會公眾開展多元化合作。城市治理“一網統管”將以信息化平臺為支撐，以平臺型企業為支點，發揮生態體的輻射帶動和集聚共贏的能力，以“一網統管”為智慧城市高質量發展提供肥沃的土壤。城市“全周期管理”的提出，不僅要求城市治理邏輯和思維的重構，也提出了更高的技術要求，城市治理“一網統管”為治理體系和治理能力現代化提供了新模式新路徑。本文考察了“一網統管”的理論演進和實踐框架體系，揭示了“全周期管理”視角下“一網統管”平臺支撐城市數字化轉型新思路的路徑模式。國家“十四五”規劃綱要中提出加快數字化發展、建設數字中國，未來更需要以人民為中心，把城市治理落到實處，以場景應用為抓手，進一步探索“一網統管”實踐，推動高質量發展，創造高品質生活，實現高效能治理。

作者：殷鵬 王詠