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上世紀九十年代，鄉鎮審計作為審計體系建設的重要方面，伴隨著社會市場經濟的建立和各項改革的實施，逐步成長壯大。鄉鎮設置了審計助理職位，建立了事業性質的審計機構，審計工作滲透至鄉鎮經濟的各個方面并發揮了較大作用，得到了鄉鎮黨委政府領導的肯定。據統計，2007年全市鄉鎮內審機構共完成各類審計項目195個，查出損失浪費金額463萬元，促進增加效益1398萬元，提出建議意見被采納179條。向司法機關移送案件4起，建議給予行政處分5人，移送司法機關處理4人。

但是，進入新的世紀，特別是近年來，鄉鎮審計卻陷入了進退兩難的尷尬境地，與不斷輝煌的國家審計、日漸成熟的社會審計相比，鄉鎮審計正在弱化、甚至在一些地區面臨被撤銷的境地。

一、鄉鎮審計發展面臨的主要問題

（一）審計對象和范圍正逐漸縮減。一是農村集體企業改制基本結束，企業審計已難以開展。改制后，多數企業已成為民營企業，少數集體資產參股的企業，集體資產一般不占主導地位，企業對政府的利潤分配主要采取定額上繳或協議上繳的方式。何況鄉鎮審計機構在法律上不具備鑒證資格，企業可以不接受鄉鎮審計或不認可審計結果。二是機構改革和財稅管理體制改革不斷深入，鄉鎮審計的對象被削減。通過兩輪政府機構改革，鄉鎮所屬事業單位的數量已大幅減少。財稅管理體制經過多次的改革，行政事業性收費逐步減少、逐步規范，國庫集中收付覆蓋范圍不斷向鄉鎮延伸，隨著財權逐步上劃，事權逐步下移，鄉鎮對財政資金的支配權、調控權越來越小，鄉鎮審計對行政事業單位、預算外資金、專項資金的監督面變得窄小。三是鄉村民主管理程度的提高，約束了對村級財務的審計。《村民委員會組織法》明確“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，鄉鎮政府“不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”；社會主義新農村建設中，進一步要求加強民主管理，加大村組財務公開，發揮村民理財小組的作用。因此，隨著民主管理的完善，村級財務將以村民內部監督為主，只有出現村委會違反《村民委員會組織法》或其他經濟法規，以及村委會或具有代表性的村民要求審計等情況時，才能依法對村級財務進行外部的審計監督。四是新文件的出臺，村官經濟責任審計的實施機構產生了矛盾。農業部等三部門根據中辦發[2004]17號文件精神，頒發了《關于做好村干部任期和離任經濟責任專項審計的通知》（農經辦[2005]12號），要求農村經營管理部門對村干部開展經濟責任審計。從全國范圍看，有些地方的鄉鎮審計是農經部門的所屬機構，而更多的地區則是單設機構。從審計獨立性來講，村賬鎮管后，農經部門一方面管理村賬，另一方面又要實施審計，顯然是不妥的。審計署雖沒有出臺文件對村官的審計進行明確，但鄉鎮審計對村官進行經濟責任審計已有多年的實踐。因此新文件的出臺，造成鄉鎮在由誰對村官進行審計時無所適從。

（二）編制、經費、人員問題難以解決。鄉鎮審計的法律地位在較長的時期都沒有得到解決，近幾年一些地區才將其明確為內部審計性質。因此，在政府機構改革中，審計機構第一輪改革就遇到了撤并，審計人員的事業編制也隨之被撤編。盡管鄉鎮黨委、政府普遍認為審計機構十分重要，實際運作中，并沒有撤消審計機構，但縣級人事部門根據改革方案，無法給予列編，審計機構的性質、人員編制、經費來源、工資標準等無法確定，成為“四不象”單位。同時，鄉鎮政府也進行了多輪的撤并，鄉鎮的規模擴大，所屬事業單位人員也普遍膨脹，有的財政所近40人，有的審計機構也達到10多人。顯然，減少事業單位、分流富余人員的鄉鎮“瘦身”計劃仍將繼續，審計機構的問題越來越難以解決。

（三）審計工作質量和水平有待提高。一方面，審計人員知識結構單一。近幾年鄉鎮審計機構已無法補充新鮮血液，在崗的審計人員絕大多數是財會專業畢業生，投資審計方面的人才十分缺乏，難以對鄉鎮基礎設施、農村水利建設開展審計；審計手段也停留在手工查賬階段，與會計信息化發展不相適應。另一方面審計監督力度不夠，鄉鎮審計缺乏執法權，發現問題拿不出準備得力的處理措施，查處無力度，審計經費難以保障，往往是財政撥一點，其余自己解決，造成為收費而審計，審計成為走過場。審計報告也無深度，審計的影響力不斷下降。

二、推動鄉鎮審計發展的思路和對策

鄉鎮審計發展面臨的問題是我國市場經濟不斷完善、改革開放不斷深入的必然結果。因此，解決這些問題的思路，首先要立足大局。要跳出審計看審計，分析地方經濟社會發展對鄉鎮審計的有效需求，用發展的眼光為鄉鎮審計準確定位，而不能為解決鄉鎮審計機構和人員的問題而片面強調自身的重要性；其次要依法發展。只有依法發展才是健康、長久的發展，要從依法治國，建設法制社會的角度理性思考鄉鎮審計發展的問題，探索解決的措施，而不能“病急亂投醫”；第三要總結創新。要認真總結鄉鎮審計發展近20年來的經驗，調查分析鄉鎮審計工作的現狀，尋找提高鄉鎮審計工作層次、工作質量和工作水平的方法和途徑，以有為促有位，而不能低水平生存、低質態發展。在具體措施上，可以從以下方面著手：

（一）通過“小立法”，解決一些亟待解決的問題。目前，我國行政管理體制的改革正在進行之中，鄉鎮政府、鄉鎮財稅管理體制今后如何運作都有著較大的變數，因此，在大法中對鄉鎮審計予以規范是不可行的。各地可以通過“小立法”的方式，通過地方政府規章，甚至可以是規范性文件，解決一些本地鄉鎮審計工作中需要解決、又能夠解決的問題，對鄉鎮審計的管理體制、職責權限、審計內容等，在法律規定的框架內進行一些具體的明確，指導基層工作的開展。

（二）以《審計法》修訂出臺為契機，重新對鄉鎮審計進行定位。鄉鎮是最基層的一級政府，82年憲法中明確在縣以上政府設立審計機關，使鄉鎮審計無法成為國家審計，其中既是由于當時鄉鎮經濟規模小的因素，也有著體制上較深遠的考慮。但鄉鎮審計作為內部審計也有所不順，畢竟代表一級政府的審計與其他政府部門的內部監督有所區別。筆者認為，根據新修訂的《審計法》第十條的規定，可以把鄉鎮審計作為縣級審計機關的派出機構，一個派出機構管理數個鄉鎮，既可以根據審計機關的授權，也可以根據鄉鎮政府的交辦，開展審計工作。從人員上看，各個鎮審計助理都是公務員編制，僅需要把他們的管理權限上劃到縣級則可，可操作性較強。也可以根據各鎮經濟發展狀況，重新核定編制，以每鎮3-5人為宜，各鎮審計助理兼審計所所長，其人員工資、辦公經費均納入鎮財政預算予以保證。

（三）轉變思路，拓展鄉鎮審計發展的空間。新形勢、新情況也給鄉鎮審計的發展帶來了新的機遇，需要我們認真研究，努力把握。要投身社會主義新農村建設，加大專項審計調查的力度，及時反映黨委、政府富民政策的落實到位情況；加強對各項農村實事資金、農業補貼資金的跟蹤檢查，防范資金被擠占挪用，促進提高資金使用效益。要在健全鎮級人大制度上充分發揮審計工作作用，建立代表鄉鎮政府向同級人大報告本級財政預算執行情況的審計工作報告制度。要做好對企業服務的文章，幫助中小企業建立健全內部管理制度和優化財務政策，促進其加強管理，提高效益?？傊?，要研究社會各界的需求，努力彰顯鄉鎮審計的作用。

（四）堅持以人為本，建設高素質鄉鎮審計隊伍。通過競爭上崗等措施，挑選出一支精干、高素質的鄉鎮審計隊伍，對分流人員按照事業單位改革的相關規定，給予調崗、買斷或其他渠道妥善安置。要按照職業化的要求，加強對審計人員的職業道德教育，使其對審計工作具有強烈的事業心和責任感。要按照復合型人才要求，自學與培訓相結合，努力使審計人員具備一專多能，能夠適應現代審計工作要求。要加大對鄉鎮審計的指導力度，審計機關通過以審計代訓，內審協會通過交流學習，努力提高鄉鎮審計工作質量和水平。