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摘要：本文從鄉鎮政權的現狀入手，分析了鄉鎮政權存在的必要性和發展的重要性。提出了鄉鎮政權再造要著眼于科學的發展觀，要堅持官本與民本相轉變，體現再造的人性化；要堅持宏觀與微觀相統一，體現再造的統籌性；要堅持有為和無為相兼容，體現再造的可持續；要堅持一般和個別相結合，體現再造的全面性。

關鍵詞：鄉鎮政權再造科學發展觀

為什么提起鄉鎮政權再造的科學發展觀問題

（一）目前的鄉鎮政權是一個怎樣的現狀

鄉鎮政權為什么要再造？回答這個問題的前提首先要了解目前鄉鎮政權的基本現狀。那么，目前的鄉鎮政權大體是一個怎樣的現狀呢？現狀是不容樂觀的，經濟危機和政治危機是它的主要表現。其經濟危機一是經濟來源問題，表現為農不養政使大部分鄉鎮斷了經濟來源；二是債務問題，由于財政體制原因加之近年來的農村趕超型的發展使鄉鎮背上了沉重的債務，有的幾乎積重難返。其政治危機從本質上來說是財政危機的“變異”，主要是政權軟化的問題和質量弱化的趨勢：一方面是結構性退化，表現為鄉鎮的權責關系不協調，機構設置不合理，政權的運行成本過高、運作效能低下；一方面是功能性變異，表現為官本位的過重，使農民和鄉鎮政權之間干群關系惡化，個別地方還出現了黑惡勢力向基層政權的侵入現象。面對這樣的現狀，如果我們不加以深刻的分析，對于鄉鎮政權的前景，難免就要困惑了。

（二）鄉鎮政權還要不要存在

當前的鄉鎮既然存在著如此嚴重的危機，那么，它應該怎么辦呢？是存在還是取消？回答是肯定的。既然要存在，是加強還是削弱？回答也是肯定的。我們說，目前的鄉鎮政權，既不能取消，也不能削弱，要較好的存在和切實的加強。為什么這么說呢？要著眼于以下兩個方面。

第一，鄉鎮的危機是我國農村轉型發展期矛盾運動的必然現象。我們知道，農村生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑這兩對基本矛盾既有對立，又有統一；既有發展，又有變更；既有對農村上層建筑的破壞過程，又有對農村上層建筑的確立過程。這一矛盾運動導致上層建筑與經濟基礎的錯位，產生農村政治與經濟的不和諧，出現了經濟危機和政治危機的現象。對此我們要堅持用積極的觀點和發展的目光去理性地、辨證地看待。看到矛盾不斷產生，不斷解決，不斷進入和諧狀態的科學規律性；看到鄉鎮問題的出路，既不在于取消、虛化或實化，也不在于有限的鄉鎮自治，而是在于轉化，在于重新配置一個的政治和經濟均衡的鄉鎮權力體系。

第二，要著眼于我國戰略機遇期的城鄉統籌發展。眾所周知，在這個戰略機遇期，發展就是全面建設小康社會。而全面建設農村小康社會又是戰略機遇期的重中之重。靠誰去直面實現農村這一發展要務呢？毫無疑問，靠鄉鎮！為什么這樣說呢？要基于以下兩個方面來分析。一是從鄉鎮在統籌城鄉發展中的地位來看。鄉鎮在國家政權體系中居于基礎和末梢地位，直接面對著9億多農民，其運作績效對于國家政權的穩固、人民的福祉、現代化事業的興衰有著舉足輕重的意義。二是從鄉鎮在統籌城鄉發展中的作用來看，在中國9億多農民中的大多數無法真正在二、三產業獲得穩定就業，沒有能真正轉移到城市之前，農村社會出現不穩定事件及各種意料不到事件的可能性越來越大，國家必須有一個可靠的，能了解、掌握和控制農村發生各種事件的行政系統，將農村情況自下而上地及時匯報上去；必須有一個可靠的行政系統自上而下及時將上級政策傳達下去或將資源分配下去。這就需要有自上而下行政系統在特定條件下強有力的介入。而鄉鎮是城市與農村的中介，是解決二元社會的突破點，因此，它的作用無可替代。

（三）鄉鎮政權再造問題是一個發展問題

鄉鎮政權再造是一個什么樣的問題呢？是改革問題？是發展問題？還是穩定問題？從表面上來看，我們說，它是三者居乎其中，都是；從實質上來看，我們說，它是發展問題。為什么這么下結論呢？因為，鄉鎮政權屬于農村的上層建筑范疇，它的再造既不是簡單的改革，也不是簡單的創新，而是原有鄉鎮體制的脫胎換骨，是一次質的飛躍，所以，鄉鎮政權再造是一個發展問題。既然是發展問題，那么，它應怎樣發展呢？怎樣使之與農村經濟社會的發展更加相適應？怎樣使之與農村經濟基礎更加協調呢？科學發展觀的提出明確回答了這一問題。科學發展觀是指導我國現代化建設的嶄新的思維理念。它的核心是以人為本，它的基本內涵一是全面發展；二是協調和可持續發展。作為鄉鎮政權的再造必須著眼于科學的發展觀，堅持經濟和政治的協調發展，堅持其性質、職能的根本性轉換和結構性優化，這是解決我國鄉鎮問題的必然選擇。

把握鄉鎮政權再造的幾個具體科學發展觀問題

（一）堅持官本與民本相轉變，體現再造的人性化

鄉鎮政權的再造，要造成一個什么樣的政權呢？毫無疑問，是以人為本！以人為本是鄉鎮再造的最終落腳點，也是鄉鎮再造的首要出發點。歷史的改革實踐證明，堅持以民為本，改革就會成功；堅持以官為本，改革必然失敗。因此，要堅持社會主義條件下的官權與民權相轉變，體現再造的人性化。那么，如何轉換呢？

第一，要樹立民本意識。主要是著眼于從官本意識向民本意識的轉換。意識問題是觀念問題，是首要的問題。一是要樹立權為民所用，情為民所系，利為民所謀的群眾觀，使之成為社會主義條件下鄉鎮政權文化的核心。二是要樹立人本政績觀。要堅持發展不應以速度為主，而應以民生為本，把改善民生作為發展的根本要義。把人本觀念調整到城鄉經濟社會發展的指導思想和戰略上來，徹底糾正計劃經濟時期犧牲農業農民利益，單向突進搞城市化、工業化的趕超戰略，把趕超型、差別型發展戰略轉變為協調型的發展戰略，從城鄉分割發展到聯動發展，從差別化發展到一體化發展，從注重經濟增長、發展速度到注重改善民生。

第二，要著眼于人本制度的創新。從官治向民治的農村治理轉型是一個漸進的增量改革過程。這種治理轉型需要過渡性的制度安排，同時更需要進行綜合配套的制度建設。農村政治發展面臨的基本問題也正是如何以新的制度安排和規則配置滿足農民日益增長的政治與經濟需要。人本制度的創新要著眼于農民對鄉村事務要有更多的自決權。一是要糾正那種見物而不見人的片面發展觀。盡快按照公共服務型政府的要求，建立以公共服務為取向的政府業績評價體系，將政府職能切實轉變為社會提供基本的公共產品和公共服務上來，強化政府的社會服務功能。與此同時，建立科學的行政問責機制，追究鄉鎮政權機關和官員在公共服務職能方面失職的責任。二是要建立和擴大鄉鎮人民直接參與鄉鎮政治的機制，增強鄉鎮政府的自主性和自我治理能力，使鄉鎮提供的服務滿足轄區內農民的需求，讓農民有表達偏好、監督公共品生產和服務的機制。通過雙方不斷的互動，使國家與鄉村民間社會在鄉鎮社區治理中達成全面、積極和有效的合作，并最終促成國家與鄉村社會的“權力互強”格局全面實現。

（二）堅持宏觀與微觀相統一，體現再造的統籌性

再造鄉鎮政權，既要立足于微觀，又要著眼于宏觀，惟有如此，方能體現再造的統籌性。為什么這樣說呢？，從當前鄉鎮表現出來的如利益沖突、體制沖突等諸多問題造成的權責分散，職能肢解來看，個中原因我們就很明白了。

第一，堅持宏觀意識與微觀認識相統一。所謂宏觀意識主要是指國家上層決策界、學術理論界、宣傳輿論界等對鄉鎮政權的地位作用和前景要有客觀的理性的正確的認識，堅持這個認識與農村基層干群的微觀認識達到統一和一致，唯有如此，才能在看待和處理農村問題上不至于產生偏頗。應該看到，近年來在農村宏觀體制設計中的缺陷，在輿論媒體上因個別敗類而對整體鄉鎮干部的刻意丑化，在學界上對鄉鎮要么糟的很，要么一鍋端或一锨除的個別極端化言論，都是對農村缺乏客觀全面的認識造成的。可以說，這種認識造成的后果既不利于國家決策層對農村的正確了解和決策，又不利于城市工商界對農村的支援，還對鄉鎮干部造成了極大的負面影響。客觀的說，山大什么鳥都有，鄉鎮干部中確實有不少問題，但他們不代表全部和整體，對鄉鎮干部和鄉鎮體制要有一個公正的看法。

第二，堅持宏觀體制和微觀制度相統一。要更好地實現城鄉統籌發展，必須從政策和體制創新入手，實現宏觀體制和鄉鎮微觀制度相統一。鄉鎮工作面對千家萬戶，面臨千變萬化的市場，職責之大、責任之重不言而喻。在體制創新上，一方面應當與國家政治體制改革的大方向和進程相適應，徹底解決條塊分割問題，使責、權、利統一起來，使縣機關部門和鄉鎮都擺正位置，做到不越位，不錯位，互相支持。另一方面要堅持使被配置權力的各種組織和機構既能有效率地運行，又能相互平衡，有著嚴密的自我制約機制，使鄉鎮政府真正成為有權威、有活力、高效能的一級政府，充分調動鄉鎮的積極性。

第三，堅持宏觀控制與微觀自治相統一。我國正處在深刻的社會轉型過程中，從城鄉二元經濟結構向現代社會經濟結構轉變，將是今后幾十年我國社會經濟發展的基本走向。對于農村經濟的管理，要根據市場化的進程，從直接管理過渡到利用非行政手段的宏觀調節。對于農村社區性事務，則在國家的法律權威下，實現以農村居民廣泛參與地方微觀自治，將農村社會納入到國家的體制之中實現全社會的有機整合。

（三）堅持有為和無為相兼容，體現再造的可持續

可持續發展已成為我們時代的最強音符。它是科學發展觀的重要內容。在一定程度上，可持續發展內含著政治發展。所謂鄉鎮政權可持續發展，主要是能否有為和無為相兼容，進而實現與整個鄉村社會良性互動。有為和無為是辨證的，正如運動和靜止一樣，二者相互滲透，始終兼容。它的目標是低耗與高效相并重，而現實卻是與之相反。管理成本是愈來愈高，管理成效卻愈來愈低。這種高耗低效，即使是好一點的高耗高效的粗放運作的方式顯然已不適應當前的發展了。

第一，轉變職能適時“有為”。這是實現高效率的重要途徑。一是要對農村政權組織的職能科學定位。這個定位要分三個階段，早期階段的職能定位主要是引導發展農村經濟，市場培育，基礎設施建設，科技服務，公共事業管理。中期階段讓鄉鎮只有最基本的社會事務管理功能，既不對經濟增長目標負責，也不對自身財政負責。現在的階段應是上述二者并存和過渡的階段。后期階段要由積極行政的轉入消極行政，這一階段需要較長時間。二是向政府部門內部管理或純公共行政管理中引進市場機制或企業管理辦法，建造企業化政府治理模式。三是在機構設置上，不與上級政府設立對等對口的機構，可因事設立辦事員或助理。對原有站所逐步向兩個方向轉化，一部分推向市場，變為中介性組織，另一部分納入鄉鎮服務工作。

第二，轉讓職權“無為”為主。黨的十五屆四中全會提出：“有所不為才能有所為”。面對當前農村的現狀，鄉鎮政府要收縮政府活動范圍，堅決地從直接從事的經營管理中退出來，把主要精力放在經濟調節、社會管理和公共服務上。將市場能做的事情盡量退還給市場去辦，將社會能做的事情盡量退還給社會去辦。一是建立如文化活動協會、專業經濟協會、志愿者服務組織等，可以讓這些組織替代相當一部分政府的功能，還可以讓一部分志愿者竟聘鄉鎮政府的官員，通過這個辦法減少政府的開支。二是建立農民協會組織。讓他們在法律允許的范圍內活動。履行他們的基本職能，代表農民參加政府決策工作，為農民伸張正義，維護農民的合法權益等等。這樣做的好處是：一方面提高了民間社會的組織化水平，降低了鄉村社會的管理成本；一方面提高了鄉村社會的組織化程度，使民間力量得到增強，再一方面有利于促進鄉鎮無為而治使鄉鎮政權逐步從農村退出，形成一個和諧鄉村社會。

（四）堅持一般和個別相結合，體現再造的全面性

我國幅員廣大，國情復雜，地區發展極不平衡，廣大的農村既有相對簡單的同質性的社會，又有相對復雜些的異質性社會，不同的地區在地方治理中擔負的任務和功能并不完全相同。從整體的角度來看，現階段中國鄉鎮一級政府的設置不僅要考慮社會經濟發展的需要，還應當考慮政治控制和社會穩定的需要，不僅要考慮某一局部地區地方治理的一般情況，還要考慮其他地區地方治理的特殊現實。因此，我們在考慮鄉鎮再造時必須放棄‘一刀切’和整齊劃一的想法，從統籌區域發展的目標出發，堅持一般和個別相結合，體現再造的全面性。如允許全國各個地區根據本區域社會經濟發展的實際情況和地方治理面臨的具體任務確立自己的基層體制，根據本地區農村社會經濟發展的基本狀況和農村城市化的客觀需要決定鄉鎮政府的再造。同時賦予省一級地方政府在基層體制設置上一定的靈活性與自主權，從地方治理的實際需要出發決定鄉鎮政府的建構模式。如允許根據地域特點建立專業型政府，促進政府間分工與協作。對生態保護特區，民族聚集區，邊境地區，人口密度低的地區，賦予它們不同的社會發展目標，并用于對當地官員政績考核。如根據經濟區域來設置行政區劃，使政府的公共服務、公共品供給真正服務于納稅人。如在一些經濟極不發達地區，弱化和虛化鄉鎮政權的固定設置，精簡專業管理部門。根據生態保護、義務教育的公共品供給需要設立事業機構，打破原來基層政府行政界限，根據社會需要設置學區、司法管轄區，以發揮有限資金的使用效率。

參考文獻：吳理財：社會轉型與鄉政改革張玉林；呼喚農村的政權革命——從根本上改善國家、基層政權與農民的關系賀雪峰、董磊明：鄉鎮一級何去何從周紹金：鄉鎮政府存在質疑及國家基層政權構建設想黨國英：鄉鎮機構改革要解決什么問題張曉山：鄉鎮體制改革之路——岳村政治的啟示宋圭杰：新千年中國的鄉鎮：路在何方李昌平：鄉鎮體制改革：官本位體制向民本位體制轉變鄧大才：鄉鎮突圍要治本