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農民占我國人口的絕大多數，是我國最大的社會群體，為中國革命和社會主義現代化建設做出了巨大貢獻。從一定意義上說，沒有農村的穩定和發展就不可能有整個社會的穩定和發展，沒有農村的和諧，就不可能有城鄉的和諧，就不可能有中國社會的和諧。建設社會主義和諧社會，重點在農村，難點也在農村。我們應該予以高度重視。當前，農村出現種種不和諧的現象，大多與農民利益受到侵犯有關。因此，必須高度重視農民利益的保護，把農民利益保護放在構建和諧社會的高度來上，盡快建立合理有效的農民利益保護機制。

一、當前農村社會不和諧的主要表現

1、農村社會治安狀況不容樂觀

當前，我市農村穩定的形勢總體是好的，但不穩定的因素仍然存在，在某些地方還比較嚴重，形勢不容樂觀。社會治安復雜化、無序化、規模化明顯。刑事案件、流竄作案、民轉刑、黑惡勢力、群體事件、非法宗教、封建迷信、宗族勢力案件大大增多，農村社會治安形勢不容樂觀。惡性突發性事件頻發，群體性事件也不罕見，需要引起足夠的警惕和重視。

2、農民上訪仍有增長的趨勢

根據統計2004年，我市農民上訪的基本情況：上訪217批、5855人次，其中集體上訪98批、5648人次。反映的問題主要集中體現在以下方面：涉農改革問題，農村七站八所改革中涉及的若干不完善；土地征占用補償款不到位，失地農民生活補助不到位；農村基層選舉中的舞弊、賄選問題；村干部的作風上存在貪污受賄、以權謀私、打擊報復、作風粗暴等；計劃生育中超生罰款、非法限制人身自由等問題。

3、農民負擔仍有反彈的可能性

隨著農村稅費改革的不斷深化，農民負擔明顯減輕，極大地調動了農民的生產積極性和創業致富的熱情。但是，當前農民負擔方面也仍然存在著不可忽視與亟待解決的問題：涉農收費中長期存在的農業水費、教育收費、建房收費、村級報刊征訂、基層干部作風簡單粗暴等問題還沒有很好地解決；稅費改革以來一事一議籌資籌勞、農村新型合作醫療、村級三項經費和糧食直補操作不規范等問題隨之而來；與稅費改革相配套的鄉鎮機構改革、財政體制改革、農村教育體制改革以及鎮村債務化解等工作步履維艱，效果尚未明顯顯現；面對全省從今年起免征農業稅，一些基層干部對農民負擔問題存在認識上的誤區，有的認為農業稅免征了，其他方面可以向農民多收一些了。種種情況表明，增加農民負擔的原動力沒有消失，農民負擔反彈的可能性仍然存在，監督管理工作難度增大,減負形勢依然不容樂觀。

二、當前影響農村社會和諧的主要因素

1、城鄉二元社會結構的深刻影響

在長期城鄉二元經濟結構的理論、體制與政策的影響下，我國農村農民沒有享受到與城市里居民同等的國民待遇，農民無論在教育、就業，還是社會保障和生活福利等方面與城市居民差別懸殊，身份等級差別人為地被強化，不但影響了國人現代公民意識的形成，也極大地阻礙了中國經濟發展的進程。改革開放以來，雖然農村經濟取得了相當大的進步，但城市發展則快得多，城鄉差別不但沒有縮小，近年卻有加大趨勢。這些都會引發農民的強烈不滿情緒與心態失衡，并迫使他們為生存等因素而鋌而走險，這是造成我國農村不和諧最根本的深層次原因。引起農村社會沖突的主要因素大體按時間先后次序和重要程度排列，分別是計劃生育、稅費征收、土地侵占、集體資源的使用和分配、鄉村選舉以及鄉村惡勢力橫行等。這些因素最終落腳在農民與鄉村干部之間發生的沖突上。

2、農村集體財務公開和管理的存在漏洞

農村集體財務公開和財務管理歷來是農村工作的重點和難點，政策性強，涉及面廣，工作量大，是農民普遍關心的問題，也是影響農村發展和穩定的重大問題。

進一步加強農村集體財務公開和財務管理工作，是踐行“三個代表”重要思想，維護農民群眾根本利益，密切黨群干群關系，鞏固黨在農村執政基礎的有效途徑，是順利推行農村改革和發展，加快推進農村全面小康建設的必然要求。

當前，農村集體財務公開和財務管理工作中也存在一些亟待解決和規范的問題，主要表現在：一些地方財務公開的內容不細、不實、不全面，少數村財務制度執行不嚴，村（組）干部坐收坐支、開支失控，特別是鎮級農業服務體系改革后，記賬人員偏少，賬務交接不及時等等。這與農村改革發展穩定的新形勢新任務不相適應。

3、土地征用中的違規

土地侵占引起的社會沖突是局部的，但也是嚴重的。中央已經調整了土地征用的補償政策，規定在農民的土地征用以后不能使農民的生活水平降低。江蘇省也于2004年12月17日通過了《江蘇省農村土地承包經營權保護條例》。至目前，我國農村除東部農村非農產業發達外，絕大部分農民仍然是以土地為生。土地使用權成為了農民的“命根子”。然而，現實中卻存在著許多侵犯農民土地權益的觀點。一是把規模經營理解成“歸并與集中承包土地”。規模經營首先是農產品數量增加和質量提高，而不特指土地集中，我國的資源稟賦決定，現階段只能用農業產業化的方式實現規模經營。二是把“經營城市”理解成對農民土地低買高賣。“經營城市”的口號中對農民土地低買高賣成為趨勢，有的成為官員腐敗的溫床，應該引起警惕。三是把農民長期享有的土地權益短期化，失信于民，造成農民的短期行為和其他后果。四是把農民行使法定的土地處置權說成是農村“兩極分化”的根源。五是在未征求農民意見、未辦理征用手續、未給農民補償的情況下，把農民土地“圈成”保護區說成是“農民應盡的生態保護義務”。生態保護是公共產品，因此首先是政府的職責；自然保護區很重要，保護區周邊的農民生存更重要，農民參與生態保護理應得到補償。六是在舊城改造中，把低價征用民宅說成是“居民必須服從國家建設大局”。

4、鄉村選舉中的違規

最近兩年，由鄉村選舉中的違法而導致的社會沖突多了起來，但這種沖突與前幾個因素有關，也與集體資源的分配有關。農民對選舉的熱情比較簡單，就是想通過自己的選舉出的領導人來查帳。如果相關配套改革逐步到位，村級官位的含金量會減少，由選舉引發的沖突也會減弱。

5、缺乏有效的法律支撐

從政策層面上看，黨中央曾連續多年以紅頭文件的形式對農村、農業問題做出重要指示，近兩年對于“三農”問題，可以說是上下一貫重視，尤其是黨的十六大更是將“三農”問題提到了“重中之重”的程度。可以說，在政策制定方面，我們作了許多有益的工作。但對“三農”問題的重視，在理論層面上，大多反復論證“三農”問題對于全面建設小康社會的重要性等；在政策制定方面，則號召農民更新觀念、調整結構、發展產業化、完善服務體系、發展勞務經濟等，至于操作性強的措施，卻很少提及，政府出臺為農民解決具體困難的舉措不夠有力。這不可避免地造成國家關于解決農民問題的政策不能有效落實的局面。農民權益的維護在很大程度上仍然還停留在政策層面上，法律上的保護措施還很不夠。而我們卻常常聽農民說“中央政策好，就是下面不執行”，這真實地道出了農民對“下面不執行”的無奈。總之，政策上的重視不能完全取代法律上的保護，政策只有上升為國家法律才能真正得到切實貫徹和落實。而且，原則性較強的政策只有具體化為法律上的措施，才能夠發揮其應有的作用。法律是對國家政策的系統化、規范化、具體化，具有一定的穩定性與連續性，并被賦予了國家強制力，而這些往往是國家政策所不具備的。只有將國家政策上升為法律，農民利益的保護才具有堅實的法律基礎，農民才能通過法律手段保護自己的合法權益。

三、構建農村和諧社會的根本途徑----保護農民利益

1、變革城鄉二元社會結構

城鄉二元社會結構是無所不在的計劃經濟模式深深滲入社會領域的結果，從而也表現出計劃經濟的特有的一些功能和弊端，在起到一定社會作用的同時也給社會帶來了諸多的消極影響。隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的逐漸過度轉型，城鄉二元社會結構也在逐漸的變革之中。改革開放以后，億萬農民開始向傳統的城鄉二元社會結構發起猛烈的沖擊，其標志就是鄉鎮企業的異軍突起。這為促進農業生產專業化、農村經濟市場化和農民生活社會化起到了一定的作用。但是由于城鄉二元社會結構的變革速度過于緩慢，嚴重地滯后于以市場趨向為目標的經濟體制的改革進程。使得農村的秩序隱患和農民自發、盲動的流動，難以得到一定程度的消除，從而導致農村社會的不穩定。當務之急是變革城鄉二元社會結構，走出“城鄉分治，一國兩策”的格局。由于實行的是“以農補工”、“重城輕農”,優先發展城市的傾斜型發展戰略和政策,因而形成了城鄉不均衡的國民收入和社會利益分配格局和制度,以及與之相適應的城鄉有別的差異性公共產品供給體制和基本制度。

2、建立農民權益保護的法律制度

“三農”問題的核心是農民問題，農民問題的焦點是農民負擔問題。我們認為，無論是農民負擔問題還是整個農民問題，其實質是農民作為公民應享有的法律上的權利問題。1993年7月通過的《農業法》沒有對農民權益保護問題做出規定，2002年12月對《農業法》進行修改后增加了“農民權益保護”一章，但內容上尚不夠全面，而且可操作性差，另外，將“農民權益保護”置于《農業法》中在體系安排上不盡合理，只能說是權宜之計。農民保護立法上的不完善，行政執法上的隨意性以及司法保護方面的欠缺，都是農民權益保護中的突出問題。此外，對農村、農業、農民現實問題在法律上重視和研究不夠，也導致了我國在“三農”方面的立法、司法等法制工作落后于實際需要。

制定《農民權益保障法》。有必要由國家立法機關制定一部《農民權益保障法》。這部法律應明確廢止在計劃經濟體制下形成的城鄉戶籍制度、就業制度、社會保障制度、教育制度等等，要兼顧城鄉、工農和全體公民的共同利益和福祉，督促政府轉變觀念和職能，不能再將“屁股坐在市民一邊”了。應明確地賦予農民以土地權利為核心的財產權利，賦予其平等的社會地位與平等的社會權利，包括社會保障權利、居住和遷徙的權利、勞動就業權利等等，同時對于農民享有的權利提供充分的法律保障措施；對于侵害農民人身及合法財產等權益的行為，規定相應的行政責任、民事責任以及刑事責任。當然，《農民權益保障法》的制定需作一定的立法調研準備工作，與此同時要加快有關農民權利落實的配套改革工作，如農村公共衛生保障機制建立、城鄉戶籍體制改革等。

完善農民法律援助制度。在現今階段，我們應當進一步完善農民法律援助機構。我國《律師法》和《農業法》雖然設立了法律援助制度，但都比較原則籠統。如《農業法》第78條僅規定：人民法院和司法行政主管機關應當依照有關規定為農民提供法律援助。《律師法》上的法律援助制度，僅從法律服務角度作了規定。《農民權益保障法》應專門對農民的法律援助問題加以規定，如提供援助的機構和人員、援助的具體對象、援助的具體事項等。同時，鼓勵法律志愿者通過定期地送法下鄉上門服務，解決農民的法律疑問，幫助農民在其合法權益受到侵害的情況下進行訴訟。

3、建立農民權益保護組織

建立農民權益保護組織的好處有二：一是農民權益保護組織被賦予代表農民維護其權利的職責，農民的愿望和合法請求容易通過秩序化的渠道得到表達，一些突發事件也可以得到緩沖和調解，這比空喊保護農民權益的效果好上百倍。二是維護自身權益的組織更容易得到農民的信賴，農民能夠充分表達自己的意見，受侵害的農民依靠該保護組織敢于通過法律手段維護自己的合法權利。更重要的是它還可以防范農民受到各種謠言和邪教的蠱惑，有助于整個社會的團結和穩定。

提高農民組織化程度，改變農民“一袋馬鈴薯”（馬克思語）或“一盤散沙”（孫中山語）的狀況。我國農民的組織化程度歷來很低。要鼓勵農民建立經濟合作組織、專業協會等各種合法中介組織，鍛煉和增強農民的自身組織管理能力，為參與政治活動積累政治經驗；可建立專門化的全國性農民組織，如“農民協會”，以使農民整體的利益表達渠道制度化、有序化，增強農民的組織性和自我保護能力，減少農民因缺乏組織和規范而采用的聚眾性對抗行為。

4、暢通農民參政渠道

當前我國農民的政治參與大多是在經濟利益受到嚴重侵犯的情況下，為了實現某種具體化經濟目標的手段性參與。雖然中央以及各級黨委和政府三令五申，反復強調，可是農民利益受到分割、侵占、損害的現象依舊存在。利益受損正是當前我國農民大量非制度化政治參與的最直接原因。同時，政府對農業，農村基礎性、公共性事業投入不足，農村科技、教育、基礎設施、文化衛生等公共設施建設受到很大影響。政府制定的一些支農、利農政策，由于多種原因，未能得到有效貫徹落實，導致農民應得利益流失。另外，農村經濟社會領域改革進展不大，農民利益難以有效實現。因此，構建農民利益保障體系，調動農民的積極性，保持農村的穩定與發展，減少農民非制度化政治參與是一個緊迫的課題。

健全政治參與機制，建立公平寬敞的政治參與渠道。減少農民非制度化政治參與的關鍵還是加強制度化建設，拓寬農民政治參與渠道。當前，加強我國農民政治參與行為的制度化、法制化建設就是要在充分保障憲法和法律的賦予每個公民政治權利和自由的基礎上，對農民政治參與的內容、方式、途徑作出明確的規定，并用法律的形式固定下來，使其具備自主性、適應性和凝聚性，以利于農民的政治參與。

5、做好農民負擔監管工作

今年江蘇省免征農業稅、繼續實行糧食直補、良種補貼、購買農機具補貼，對農民興建小微型水利設施國家給予扶持。徐州市委、市政府決定暫停執行一事一議籌資一年。

全面落實稅改政策。配合有關部門將農業稅免征、糧食直補、良種補貼和購置農機補助資金落實到戶。對以往欠繳的農業稅及其附加，嚴格按照國務院和省政府的有關規定執行，不得突擊清收。認真落實財政轉移支付的政策規定，足額安排村級三項經費，確保村級組織正常運轉。穩定村級三項經費現行管理方式不變，繼續實行村帳鎮，由鎮農村經營管理服務中心嚴格分村建帳，統一管理。

進一步規范一事一議籌勞。一事一議籌勞要嚴格履行程序，嚴格審核籌勞方案，做到超限額籌勞的不批，超使用范圍的不批。以資代勞要堅持群眾自愿，并由農戶簽字后方可實施。跨鎮工程確需農民投工投勞的，要經市批準后由縣、鎮在一事一議籌勞限額內組織受益鎮村群眾投工投勞。

6、加強村級財務管理

完善財務管理制度。按照村民自治、村務公開、民主管理的原則，應當進一步健全財務制度，著重抓好民主管理和財務公開制度、現金銀行存款管理制度、債權債務管理制度、資產臺賬制度、財務開支審批制度、會計人員管理制度、“一事一議”籌資籌勞等制度建設。

規范財務審批程序。村集體經濟組織發生的財務事項必須取得有效的原始憑證，由經手人和證明人注明用途并簽字。交民主理財小組集體審查，由民主理財小組組長簽字，并加蓋“民主理財專用章”，報村集體經濟組織負責人審批，交代村記賬會計人員復核記賬。經民主理財小組審查確定為不符合財務開支的事項，有關支出由責任人承擔，財務流程完成后，要按照財務公開程序進行公開，接受群眾監督。

履行內審職能，構建監督制約機制。要認真開展財務年度審計和村干部離任審計工作，逐步走上規范化、制度化的軌道。要結合財務公開，對公開中群眾反映突出的問題，組織專項審計；結合農村集體土地補償費管理使用情況專項檢查，組織農村土地征用補償及分配專項審計；結合農村稅費改革試點工作，組織村范圍內的“一事一議”籌資籌勞審計；結合村干部換屆，組織村干部的任期和離任審計。審計結束后，要將審計結果及時向群眾公布，接受群眾監督。

總之，只有構建農民利益保護的有效機制，才能實現農村社會的真正和諧。