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淺議審議意見

＊＊區(qū)人大常委會(huì)辦公室＊＊＊

實(shí)現(xiàn)審議意見的法律化、規(guī)范化、制度化，對(duì)提高地方人大常委會(huì)審議質(zhì)量和監(jiān)督實(shí)效，具有重要意義。現(xiàn)結(jié)合區(qū)人大工作實(shí)際，對(duì)審議意見的有關(guān)問題作一些探討。

一、審議意見的特點(diǎn)及其形成

地方人大常委會(huì)審議“一府兩院”的工作報(bào)告，是法律賦予的重要職權(quán)。近幾年來(lái)，絕大多數(shù)地方人大在聽取“一府兩院”工作報(bào)告之后，將常委會(huì)會(huì)議的審議結(jié)果整理成審議意見，交付“一府兩院”辦理，以此作為“一府兩院”改進(jìn)工作和常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督的依據(jù)。審議意見作為地方人大常委會(huì)履行監(jiān)督職責(zé)的一種載體，已為各地人大普遍運(yùn)用。審議意見是地方人大常委會(huì)對(duì)"一府兩院"工作報(bào)告審議結(jié)果進(jìn)行書面表達(dá)的規(guī)范性文書，是常委會(huì)意志的一種表現(xiàn)形態(tài)。它具有權(quán)威性、程序性和強(qiáng)制性。

我區(qū)人大常委會(huì)通過審議意見來(lái)開展監(jiān)督工作，主要采取以下程序：首先，根據(jù)常委會(huì)年度工作要點(diǎn)和主任會(huì)議的安排，適時(shí)調(diào)整確定每次常委會(huì)會(huì)議議題，由各工作委員會(huì)對(duì)相關(guān)會(huì)議議題開展執(zhí)法檢查、視察、調(diào)查，通過多種形式了解“一府兩院”的工作情況；然后，在常委會(huì)會(huì)議上聽取和審議“一府兩院”的專題工作報(bào)告，常委會(huì)組成人員根據(jù)自己調(diào)查掌握的情況，提出個(gè)人意見；這些意見，經(jīng)過人大各工作委員會(huì)秘書集中、分類、綜合，報(bào)經(jīng)人大辦公室秘書科修改整理成條款，依次經(jīng)人大辦公室主任和人大常委會(huì)主任審閱后，連同會(huì)議材料一起印發(fā)在人大常委會(huì)公報(bào)（或會(huì)刊）上。最后，要求承辦部門在規(guī)定的期限內(nèi)書面報(bào)送辦理情況。有的地方是常委會(huì)會(huì)議或主任會(huì)議聽取審議意見辦理情況的報(bào)告。

關(guān)于審議意見的形成，目前大致可分為三種類型：一種是由常委會(huì)會(huì)議表決通過；第二種是由主任會(huì)議討論通過；第三種是由辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)或有關(guān)委員會(huì)的主要負(fù)責(zé)人決定。有的地方的審議意見，以人大常委會(huì)辦公廳（室）的正式書面文書發(fā)出，有的以正式文件或函件送達(dá)，有的以會(huì)議紀(jì)要刊登，有的刊發(fā)在常委會(huì)公報(bào)（會(huì)刊）上。人大工作的一個(gè)重要特點(diǎn)就是講究程序，審議意見當(dāng)然也不例外。由于沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地做法不一，程序各異，帶有很強(qiáng)的自主性、靈活性和隨機(jī)性，導(dǎo)致審議意見的地位和作用，在實(shí)際運(yùn)行中存在較大的差異。

2004年，我區(qū)人大常委會(huì)聽取“一府兩院”專題工作報(bào)告24個(gè)，形成審議意見20件，交辦20件，但到年終盤底，陷入了“印發(fā)意見、轉(zhuǎn)到政府、又見匯報(bào)”的文件旅游怪圈，真正有辦理實(shí)效的并不多見。

二、審議意見落實(shí)難的主要原因

審議意見是人大常委會(huì)組成人員對(duì)“一府兩院”工作報(bào)告進(jìn)行審議、評(píng)議形式的綜合意見。但是在實(shí)際工作中，人大常委會(huì)形成的審議意見還存在著落實(shí)難、難落實(shí)的問題。

一是認(rèn)識(shí)有誤區(qū)。有些同志的認(rèn)識(shí)依然比較模糊。有的認(rèn)為，審議意見的形成，國(guó)家法律沒有明確規(guī)定，到底有沒有法律地位和效力，還值得研究。有的認(rèn)為，“人大人大，看著害怕，實(shí)際沒啥，你提意見，政府不理，你能么辦”。一些“一府兩院”的承辦單位，人大意識(shí)不強(qiáng)，敷衍辦理，向人大常委會(huì)匯報(bào)整改情況也是應(yīng)付了事，造成常委會(huì)組成人員“說(shuō)了也白說(shuō)”的現(xiàn)狀，一定程度上挫傷了常委會(huì)組成人員認(rèn)真審議的積極性，削弱了人大的監(jiān)督權(quán)威。。

二是程序不規(guī)范。一些地方人大常委會(huì)大都有較規(guī)范的審議意見的形成和交辦程序，使審議意見具有一定的法律地位。但有些地方形成的審議意見，沒有經(jīng)過任何會(huì)議討論通過，由領(lǐng)導(dǎo)審閱后，直接印發(fā)“一府兩院”，其審議意見的真實(shí)性、準(zhǔn)確性以及可操作性就可能存在偏差。有的地方的審議意見只有形成，沒有督辦，辦理情況如何，順其自然，嚴(yán)重影響了審議意見的實(shí)際效力。

三是質(zhì)量不高。從人大常委會(huì)審議“一府兩院”工作報(bào)告的現(xiàn)狀看，往往存在多栽花、少栽刺的現(xiàn)象。許多審議停留在肯定成績(jī)多、批評(píng)意見少以及避重言輕、隔靴搔癢的狀態(tài)。提出的審議意見往往是“領(lǐng)導(dǎo)需要進(jìn)一步加強(qiáng)，認(rèn)識(shí)需要進(jìn)一步提高，措施需要進(jìn)一步加大，條件需要進(jìn)一步改善，環(huán)境需要進(jìn)一步優(yōu)化……”或者“有待……”等等漫無(wú)邊際、不疼不癢的話語(yǔ)。審議意見就像“萬(wàn)金油”，抹在哪兒都行，觸不到報(bào)告對(duì)象的“疼處”，讓人找不準(zhǔn)解決問題的辦法。還有部分常委會(huì)組成人員對(duì)所審議的議題缺乏必要的專業(yè)知識(shí)，加之會(huì)前調(diào)查研究不深入，不細(xì)致，浮光掠影，走馬觀花，從而造成審議時(shí)無(wú)從談起，抓不住問題的關(guān)鍵，有的問題受客觀條件限制，承辦部門難以落實(shí)。此外，整理審議意見的工作人員對(duì)各部門的業(yè)務(wù)工作不太熟悉，歸納的審議意見比較籠統(tǒng)，不夠嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、具體，尤其缺少明確的要求和量化的指標(biāo)，所提出的批評(píng)、意見和建議，大都是些彈性措施，對(duì)有關(guān)部門很難產(chǎn)生強(qiáng)制性效果。有的審議意見只是一些“大話”、“空話”，讓被審議的單位看后有一種模模糊糊，無(wú)所適從，無(wú)從下手的感覺。久而久之，難免使人認(rèn)為人大常委會(huì)是虛設(shè)機(jī)構(gòu)，在搞形式主義，人大的權(quán)威無(wú)從談起。

四是督辦不實(shí)。大部分地方人大常委會(huì)沒有專門的督辦機(jī)構(gòu)，對(duì)審議意見的督辦依然是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。我區(qū)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)工作人員僅9人，編制太少，跟蹤督辦力量薄弱。有的地方人大常委會(huì)只有文去，甚至沒有文來(lái)，督辦無(wú)人問津，審議意見無(wú)法落實(shí)，在很大程度上削弱了審議意見的監(jiān)督屬性。

三、落實(shí)審議意見的幾點(diǎn)思考

其他人大在落實(shí)審議意見中的成功典范，為我們帶來(lái)了有益的啟示，也為進(jìn)一步搞好人大監(jiān)督工作提供了新的思路。如何提高人大常委會(huì)審議意見的落實(shí)力度，增強(qiáng)這一監(jiān)督工作的實(shí)效性？現(xiàn)結(jié)合學(xué)習(xí)其他地方人大常委會(huì)好的經(jīng)驗(yàn)，提出幾點(diǎn)拙見。

一是提高認(rèn)識(shí)，明確審議意見的法律地位。憲法規(guī)定，“一府兩院”由人大產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。常委會(huì)審議“一府兩院”工作報(bào)告形成的審議意見，具體體現(xiàn)了人大常委會(huì)組成人員的意志，是監(jiān)督工作的載體和具體成果。因此，審議意見具有監(jiān)督的法律屬性。常委會(huì)組成人員要不斷提高對(duì)審議意見法律地位的認(rèn)識(shí)，明確審議意見的重要性、必要性和它的法律屬性，從而克服多栽花、少栽刺以及敷衍應(yīng)付的現(xiàn)象，以達(dá)到既不越權(quán)，又不失職，監(jiān)督到位之目的。

二是認(rèn)真履職，保證審議意見的審議質(zhì)量。首先，注重選擇會(huì)議議題。要緊緊圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定中的重大問題，圍繞本地區(qū)中心工作，圍繞人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，堅(jiān)持程序性的監(jiān)督和實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督相結(jié)合，精心選擇議題，不能眉毛胡子一把抓。其次，注重會(huì)前調(diào)查研究。組織常委會(huì)組成人員和各委員會(huì)的工作人員，有針對(duì)性地開展專題調(diào)研活動(dòng)，梳理存在的問題，寫出專題調(diào)研報(bào)告，一并提交常委會(huì)審議。第三，注重改進(jìn)審議方法。實(shí)行全面審議與專題審議相結(jié)合，普遍發(fā)言與重點(diǎn)發(fā)言相結(jié)合，邀請(qǐng)“一府兩院”主要領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門負(fù)責(zé)人列席會(huì)議，直接聽取意見。可推行“書面審議”制度，即由常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)制作包括“審議議題、審議人、審議意見”等項(xiàng)目在內(nèi)的“審議意見卡”。每逢常委會(huì)會(huì)議召開前，把要審議的專題報(bào)告及“審議意見卡”一并送交常委會(huì)組成人員，要求其結(jié)合調(diào)研，認(rèn)真填寫“審議意見卡”，會(huì)后交常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)整理、留存。這樣能解決四個(gè)方面的問題：常委會(huì)時(shí)間緊張，審議不充分的問題；礙于情面，審議不深不透的問題；隨意性大，審議意見蕪雜的問題；常委會(huì)部分組成人員責(zé)任心不強(qiáng)，履職不充分的問題。另外，書面審議便于保存和查閱，為考核常委會(huì)組成人員的履職行為提供依據(jù)，從而起到促進(jìn)積極履職的目的。第四，注重整理審議意見。常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)要認(rèn)真歸納整理審議發(fā)言，綜合分析，有理有據(jù)，條理清楚，所提意見要一針見血，點(diǎn)中要害，明明白白的表達(dá)出意見和建議，不要使用委婉含蓄的口吻和請(qǐng)求式、商榷性的語(yǔ)言，克服肯定有余、批評(píng)不足、建議籠統(tǒng)的現(xiàn)象。這樣，議題選準(zhǔn)了，調(diào)查深入了，審議到位了，就能形成較高質(zhì)量的審議意見。

三是強(qiáng)化督辦，促進(jìn)審議意見的貫徹落實(shí)。審議意見形成后，關(guān)鍵在落實(shí)。常委會(huì)向“一府兩院”印送審議意見書后，可由對(duì)口的委員會(huì)跟蹤督辦，“一府兩院”必須在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)，向主任會(huì)議書面報(bào)送辦理情況報(bào)告。對(duì)于一些重大問題，可由主任會(huì)議確定，由常委會(huì)會(huì)議專題聽取辦理情況匯報(bào)，督促其進(jìn)一步整改。也可以在接到辦理情況報(bào)告和聽取有關(guān)部門匯報(bào)后，進(jìn)行暗訪，了解辦理情況是否真實(shí)，辦理結(jié)果是否滿意，不滿意的應(yīng)退回重辦。這樣，既可以加大對(duì)“一府兩院”工作監(jiān)督的力度和深度，又可以消除那些泛泛匯報(bào)、泛泛而議的形式和做法，從而使審議意見真正成為監(jiān)督和支持“一府兩院”工作的有效載體。各級(jí)人大要加強(qiáng)落實(shí)審議意見的研究，目前，武漢市人大常委會(huì)正在制定《武漢市人大常委會(huì)會(huì)議審議意見辦理辦法》，我區(qū)人大常委會(huì)也正在依照制定，從而逐步規(guī)范審議意見的形成、交辦和督辦程序。

總之，各級(jí)人大一定要在提高常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量，落實(shí)審議意見上多想辦法，多出實(shí)招，以維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益，將“三個(gè)代表”重要思想真正貫徹落實(shí)到人大工作中去，把人大常委會(huì)各項(xiàng)工作提高到一個(gè)新的水平。