導(dǎo)語：稅費(fèi)改革、村民自治與強(qiáng)干弱支----歷史的經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)的選擇一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

并稅式改革與“黃宗羲定律”

近年來“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”問題日益成為決策層、理論界和社會大眾關(guān)注的對象。而“減負(fù)”年年講，“負(fù)擔(dān)”逐年增，已成為我國經(jīng)濟(jì)繁榮中搶眼的暗點(diǎn)之一。為此人們從純財政角度提出并實(shí)踐了許多對策，如絕對量控制、負(fù)擔(dān)率控制、發(fā)放負(fù)擔(dān)卡、壓縮財政開支等等，而“并稅除費(fèi)”的征收方式改革則似乎是人們講得最多的，一些論者還稱之為治本之策。

我是贊成在一定條件下“并稅除費(fèi)”的，因?yàn)楫?dāng)前“稅輕費(fèi)重”之弊的確十分突出。但應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是：“并稅除費(fèi)”決不是治本之策，而且如無其他改革配合，它的“治標(biāo)”效果也不能期望太高，甚至在某種制度環(huán)境下它的中長期效果可能是適得其反的。在這方面，我國歷史上的教訓(xùn)不少，財政史上所謂的“黃宗羲定律”就很發(fā)人深省。

被稱為中國“啟蒙思想家”的明清之際大儒黃宗羲，在那個錦衣衛(wèi)、東西廠的特務(wù)政治和“清歌漏舟之中，痛飲焚屋之內(nèi)”的痞子世風(fēng)葬送了明王朝、儒生們的抗清也已完全失敗后，痛定思痛，不僅對明王朝而且對整個傳統(tǒng)體制都進(jìn)行了深刻反思。他以“天下為公”的儒家信條為武器，不僅對專制君主制，而且對秦以來兩千年間的“法制”、政治上的內(nèi)外朝之制、科舉選官及胥吏之制、軍事上的兵志與方鎮(zhèn)之制、經(jīng)濟(jì)上的土地制度與賦役制度、以及后宮宦官制度、學(xué)校制度等，都進(jìn)行了系統(tǒng)的評論。其中，他批判一條鞭法而要求恢復(fù)賦役分征，似乎顯得頗為“保守”。但只要我們不抱有越晚近的東西越“進(jìn)步”的先入之見，就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)他的批判是極有洞見的，而且他的評論實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一條鞭法本身，對傳統(tǒng)帝國千年以來“農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題”及其解決方法的根本缺陷，也堪稱認(rèn)識深刻。他的這些話對我們今天面臨的同類問題，也不無啟示意義。

包括一條鞭法在內(nèi)的歷代“并稅式改革”，連同“易知由單”這樣的配套措施，在中國歷史上都是屢屢出現(xiàn)。由于我國傳統(tǒng)賦役歷來就有“明稅輕、暗稅重、橫征雜派無底洞”的弊病，而在專制王朝費(fèi)用剛性增長的條件下，財政安排只能“量出制入”而不能“量入為出”。為克服胡征亂派之弊、減少稅收中途流失和官吏層層貪污中飽，并稅—除費(fèi)—簡化稅則，就成為主流的改革思路。僅在明清兩代，便搞過“征一法”、“一串鈴”、“一條鞭”、“地丁合一”等等。其宗旨都是要求把從朝廷到基層的明暗正雜諸稅（賦、役）“悉并為一條”，“一切總征之”。并同時下令不得再征他費(fèi),往往還給農(nóng)民發(fā)放“易知由單”（法定稅目表），允許農(nóng)民照單納稅并拒納所列稅目以外的雜派。

一般說來，上述改革大都可以在短期內(nèi)使“向來叢弊為之一清”。然而它的中長期效果卻無例外地與初衷相反。原因很簡單：原來稅種繁多時雖有官吏易于上下其手之弊，但這些稅種包括了能夠“巧立”的一切“名目”，也使后來者難以再出新花樣。如今并而為一，諸名目盡失，恰好為后人新立名目創(chuàng)造了條件。時間稍移，人們“忘了”今天的“正稅”已包含了以前的雜派，一旦“雜用”不足，便會重出加派。黃宗羲精辟地把它總結(jié)為“積累莫返之害”，他說：

唐初立租庸調(diào)之法，有田則有租，有戶則有調(diào)，有身則有庸。租出谷，庸出絹，調(diào)出繒纊布麻，……楊炎變?yōu)閮啥悾藷o丁中，以貧富為差。雖租庸調(diào)之名渾然不見，其實(shí)并庸調(diào)而入于租也。相沿至宋，未嘗減庸調(diào)于租內(nèi)，而復(fù)斂丁身錢米。后世安之，謂兩稅，租也，丁身，庸調(diào)也，豈知其為重出之賦乎？使庸調(diào)之名不去，何至是耶！故楊炎之利于一時者少，而害于后世者大矣。有明兩稅，丁口而外有力差，有銀差，蓋十年而一值。嘉靖末行一條鞭法，通府州縣十歲中，夏稅、秋糧、存留、起運(yùn)之額，均徭、里甲、土貢、雇募、加銀之例，一條總征之。使一年而出者分為十年，及至所值之年一如余年，是銀力二差又并入于兩稅也。未幾而里甲之值年者，雜役仍復(fù)紛然。其后又安之，謂條鞭，兩稅也，雜役，值年之差也。豈知其為重出之差乎？使銀差、力差之名不去，何至是耶！故條鞭之利于一時者少，而害于后世者大矣。萬歷間，舊餉五百萬，其末年加新餉九百萬，崇禎間又增練餉七百三十萬，倪元璐為戶部，合三餉為一，是新餉練餉又并入于兩稅也。至今日以為兩稅固然，豈知其所以亡天下者之在斯乎！使練餉、新餉之名不改，或者顧名而思義，未可知也。……嗟乎！稅額之積累至此，民之得有其生者亦無幾矣。

這意思是說：唐初的租庸調(diào)制度本來分為土地稅（即“租”，征收谷物）、人頭稅（“庸”，征收絹）和戶稅（“調(diào)”，征收麻布）。晚唐楊炎改革為兩稅法，全都以貧富（即占有土地的多少）為標(biāo)準(zhǔn)來征收，雖然沒有了戶稅和人頭稅的名目，其實(shí)這兩項(xiàng)征收已經(jīng)并入了土地稅中。相沿至宋朝，一直沒有從中減去戶稅和人頭稅，然而卻在此之外重又開征新的人頭稅目（“丁身錢米”）。后人習(xí)以為常，認(rèn)為“兩稅”只是土地稅，“丁身”才是戶稅和人頭稅，其實(shí)那是重復(fù)征收的。如果當(dāng)初不把庸、調(diào)之名目取消，何至于此？所以楊炎的稅制改革一時有小利，卻給后世留下大害。到明代，在兩稅、丁口稅之外，又征勞役（力差）和代役租（銀差），本來是十年輪一次的。嘉靖末年改革為一條鞭法，把兩稅、丁口、差役和各項(xiàng)雜派全都?xì)w并到一起征收，原來每十年中輪值一年的差役負(fù)擔(dān)，如今分?jǐn)偟绞昀镎魇樟恕＿@實(shí)際上是把銀、力二差又歸并到了兩稅中。但不久每到輪值之年，各種雜役又紛紛派了下來。后人習(xí)以為常，認(rèn)為“條鞭”只是兩稅，而雜役則是該著輪流當(dāng)差的，誰知道那也是重復(fù)征收的？如果當(dāng)初不取消銀差、力差的名目，何至于此？所以一條鞭法也是一時有小利，卻給后世留下大害。到明末，朝廷又先后加派舊餉（遼餉）500萬兩，新餉（剿餉）900萬兩和練餉730萬兩。戶部尚書倪元璐要改革，又把三餉歸并為一，實(shí)際上是把這些雜派又并入了正稅（“兩稅”）。如今（黃宗羲寫作時的清初）人們以兩稅之征為理所當(dāng)然，豈知其中包含的三餉加派正是導(dǎo)致明朝滅亡的原因之一！設(shè)若三餉之名目不改，人們或許還會顧其名思其義，知道這是稅外的加派，以后再加不得了。天哪！這樣每改革一次，負(fù)擔(dān)就加重一層，老百姓還有生路嗎？

就這樣，歷史上每搞一次“并稅”改制，就會催生出一次雜派高潮。現(xiàn)代有史學(xué)家把這“黃宗羲定律”用公式表示，即：

兩稅法=租庸調(diào)+雜派

王安石免役錢法=兩稅法+雜派=租庸調(diào)+雜派+雜派

一條鞭法=王安石稅法+雜派=兩稅法+雜派+雜派=租庸調(diào)+雜派+雜派+雜派

倪元璐稅法=一條鞭法+雜派=王安石稅法+雜派+雜派=兩稅法+雜派+雜派+雜派=租庸調(diào)+雜派+雜派+雜派+雜派地丁合一=……=租庸調(diào)+雜派+雜派+雜派+雜派+雜派

通式：bn=a+nx。式中bn為經(jīng)過n次改制之后的新稅額，a為原始稅額，x為雜派，n為改制次數(shù)。顯然，這是個累進(jìn)的算術(shù)級數(shù)。

正是出于對這一“定律”的恐懼，明清時的一些縣志作者便在《賦役志》之類章節(jié)里把過去已經(jīng)歸并的各種雜派名目不厭其煩地列出，并告戒“后之好事者切勿輕言歸并稅則，以貽后患”。

黃宗羲對這類改革的看法也許比我們今天的一些評論更為深刻。正如今天人們常說軍機(jī)處之類措施“根本解決了相權(quán)問題”一樣，人們往往也說地丁合一之類措施“根本解決了”力役或人丁負(fù)擔(dān)等問題。但研究者很快發(fā)現(xiàn)早在宋代“攤丁入畝趨勢已普遍出現(xiàn)”，錢物代役更是漢朝的“算賦”、晉代的戶調(diào)、唐朝的丁庸和宋代的免役錢等多次實(shí)行過的。而清代的攤丁入畝也不過是明代一條鞭法的又一次重復(fù)，因而有“清代一條鞭法”之說。實(shí)際上，力役或人丁負(fù)擔(dān)不久又在合并后的“地丁銀”之外重復(fù)出現(xiàn)，到晚清、民國時，“地丁屬地，差徭屬人”又成了各地的常規(guī)。因此，“黃宗羲定律”實(shí)際上是專制王朝時代的又一個怪圈。

從并稅改制到又一次雜派高潮的“周期”，與所處王朝盛衰階段有明顯關(guān)系。王朝治世吏治相對清明時，這一周期較長，改制的積極效果也持續(xù)較久。王朝衰世吏治腐敗，周期就會大為縮短。唐初租庸調(diào)并徭役為丁庸，維持了較長時間，但唐中晚期的兩稅法就衰敗得非常之快。僅十年左右時間，弊端即已叢生。正如陸贄所說，兩稅本以大歷以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)最重的一年為標(biāo)準(zhǔn)，把大量臨時雜派并入其中，而本來這些雜派財政如果好轉(zhuǎn)是有可能減免的。如今并入常稅，已是“采非法之權(quán)令以為經(jīng)制，總無名之暴賦以立恒規(guī)”。然而很快，兩稅之外又出現(xiàn)了“急備、供軍、折估、宣索、進(jìn)奉”等等臨時加派，成為經(jīng)常的附加稅。而且代役稅已并入兩稅，很快又另有以召雇為名的征役，以和市為名的科配。陸贄認(rèn)為這都是并稅改制惹的禍。上引黃宗羲的話也表明，從一條鞭到倪元璐稅改，并稅引發(fā)新雜派潮的周期越來越快了。

當(dāng)然，以“黃宗羲定律”來完全否定并稅式改革是不對的。在歷史的局限下沒有別的辦法，這種改革至少可以起到頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的一時之效，連這樣的改革都不搞就真是因循守舊了。兩稅法、一條鞭歷史上都算是成功的。史家往往把陸贄這樣的人視為保守派（黃宗羲有“啟蒙思想家”的大名，人們就不太說他），這也不能算錯。關(guān)鍵的問題在于：并稅式改革可以搞，但光有這樣的改革是不夠的。公民作為納稅人的權(quán)利如果長期受到忽視，如果他們總被視為“耕田奉上之草民”，那么任何單純的“稅改”都不能根本解決問題。

1995—1997年間筆者在一些農(nóng)村稅改試點(diǎn)縣已經(jīng)看到那種“積累莫返之害的苗頭。而當(dāng)時一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的話給我印象很深，他說：“并稅改革的確好，過去那些統(tǒng)籌、攤派什么的，農(nóng)民要就是不交，你還真沒辦法。如今一合并成皇糧國稅，農(nóng)民再不交那就是抗稅了，我就好派出警察去抓人啦！”如果這樣的想法成為實(shí)行“并稅”的出發(fā)點(diǎn)，其危害可以想見。

因此我認(rèn)為，在其他改革（尤其是鄉(xiāng)村民主、村民自治改革）不能配套的情況下，并稅式改革是有一定風(fēng)險的。即使從治標(biāo)的角度講，絕對量控制（定死征收的絕對額而多年不變，不搞什么“農(nóng)民收入的百分之幾”之類軟性的相對指標(biāo)，財政上厲行“量入為出”而杜絕“量出制入”）也比并稅式改革更重要。能控制住絕對量，再用并稅式改革來防止征收額流失才有意義。而如今有時并稅式改革卻是作為絕對量控制難以指望條件下的對策，這就難以避免“黃宗羲定律”的陷阱了。

治標(biāo)與治本:

農(nóng)民的公民義務(wù)與權(quán)利

提出“黃宗羲定律”問題并不是說稅費(fèi)制度改革可以不搞，而是說必須從農(nóng)民問題乃至中國改革的全局問題來考慮這一改革。應(yīng)當(dāng)看到：

第一，稅費(fèi)改革是當(dāng)前必須的、符合我國改革總體方向的一大措施，但不宜提“治本之策”。因?yàn)榭偟膩碇v，這種“并稅除費(fèi)加返還”式的改革仍是我國歷史上從租庸調(diào)到地丁銀無數(shù)次類似改革的又一輪，即仍屬傳統(tǒng)框架內(nèi)的改制。它離現(xiàn)代社會或發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)社會的農(nóng)業(yè)稅制還差得很遠(yuǎn)。

現(xiàn)代稅制的特點(diǎn)很多，其本質(zhì)無非兩條：

一是消除“身份性貢賦”色彩，實(shí)行公民權(quán)利平等基礎(chǔ)上的非身份性稅法，無論是所得稅、資產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等等都應(yīng)有一定之規(guī)。對公民個人來說最重要的是所得稅，而所得稅率累進(jìn)制和低所得免稅線是現(xiàn)代社會的通例。但按這個原則，我國相當(dāng)一部分農(nóng)民就幾乎不應(yīng)成為征稅對象。而按現(xiàn)行稅費(fèi)改革政策，改革后農(nóng)業(yè)稅加特產(chǎn)稅兩項(xiàng)占農(nóng)民收入的比重仍達(dá)15%以上，與市民的所得稅義務(wù)相比仍具有“倒累進(jìn)”的、身份性的色彩。北大盧鋒先生提出“農(nóng)民免稅論”，認(rèn)為第一農(nóng)民收入很多達(dá)不到所得稅起征點(diǎn)，第二當(dāng)前農(nóng)業(yè)狀況已使土地從“資本”變成了社會保障手段，不能成為資本稅的對象。他的說法或許過于理想化，但卻是合乎邏輯的。我們現(xiàn)在或許還做不到這一點(diǎn)，但一定要有這種意識：只要現(xiàn)存稅制不能在統(tǒng)一的累進(jìn)稅率面前對城鄉(xiāng)居民一視同仁，就不能說我們的稅改已經(jīng)“治本”了。

二是現(xiàn)代稅制更重要的基礎(chǔ)是納稅人權(quán)利——義務(wù)統(tǒng)一原則。所謂“無代表，不納稅”，可以說是近代化變革的最重要起點(diǎn)。當(dāng)年英法等國最早的國會并不是基于什么民主的政治理念、而純粹就是因國王必須就征稅問題與“納稅大戶”（后來隨民主的發(fā)展而演變?yōu)橐磺袑矣辛x務(wù)的公民之代表）協(xié)商而產(chǎn)生的。也正是在“無代表，不納稅”的基礎(chǔ)上形成的納稅人認(rèn)同，使現(xiàn)代國家擁有比傳統(tǒng)國家更強(qiáng)的征稅合法性和更大的實(shí)際征稅能力。納稅問題的實(shí)質(zhì)是公民與國家的關(guān)系問題，它表面上是個財政概念實(shí)際上卻是個政治范疇。本次稅改在社區(qū)公益收費(fèi)問題上提出“一事一議”、村民自治的原則實(shí)際上也是基于這一點(diǎn)。但在“皇糧國稅”問題上與上述標(biāo)準(zhǔn)距離還很大。歸根結(jié)底，稅制改革的“治本”要取決于政治體制改革的突破。

必須強(qiáng)調(diào)的是，以上兩點(diǎn)都以城鄉(xiāng)公民一視同仁為原則，不涉及什么“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、國家“保護(hù)”農(nóng)民扶助農(nóng)村的問題。發(fā)達(dá)國家，包括美國這樣號稱實(shí)行自由經(jīng)濟(jì)反對歐洲型福利體制的國家，農(nóng)民都是公民中受到特殊保護(hù)的一個群體，而且經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般認(rèn)為，由于交易費(fèi)用高、自然風(fēng)險大、生產(chǎn)周期長、離散性供給和消費(fèi)彈性小于供給彈性導(dǎo)致的“蛛網(wǎng)震蕩”等原因，在形式權(quán)利一視同仁的“公平市場”中農(nóng)民也會處于弱勢，需要國家給予一定的照顧。但中國農(nóng)民面臨的從來不是爭取照顧的問題（在農(nóng)民人口比重如此之大的情況下恐怕也難以照顧）而是減少歧視的問題，不求“反哺”但求少取，不求“保護(hù)”但求準(zhǔn)入，“形式權(quán)利一視同仁”這種在發(fā)達(dá)國家招致農(nóng)民抗議的狀況，對中國農(nóng)民來說已是夢寐以求了。

第二，就技術(shù)層面而言，本次稅費(fèi)改革要注意的除了我以前談過的“黃宗羲定律”陷阱以外，還有以下幾個方面：

1、“百分率稅則”的可行性問題。我國歷史上所謂的什一而稅、十五稅一、三十稅一，都是時人對稅收總量的大致估計，實(shí)際操作起來由于國家沒有能力核實(shí)農(nóng)戶的產(chǎn)量、收入，一般都只有按“硬指標(biāo)”（丁、口、戶、地畝）定額征收，頂多粗略地再把丁、畝等劃個“三等九則、”“五等版薄”，這種劃分與農(nóng)戶收入的實(shí)際變化也很難相關(guān)。而且由于鄉(xiāng)村吏治不好，這種劃等工作還容易被扭曲產(chǎn)生更大的問題。所以歷史上就存在著“五等戶、”“九則丁”逐漸被淡化、被更劃一的標(biāo)準(zhǔn)所取代的趨勢。因此當(dāng)時一旦改革稅制，為避免征稅失控通常都采用絕對量控制的辦法。如晚唐“兩稅法”便規(guī)定以大歷年間實(shí)征額為限，清代地丁合一的原則是以康熙末年定額為準(zhǔn)（“盛世滋丁永不加賦”）。而本次稅費(fèi)改革的“兩個7%”都是相對性指標(biāo)，在當(dāng)前“農(nóng)民純收入”統(tǒng)計極不準(zhǔn)確、“官出數(shù)字，數(shù)字出官”的情況下，沒有絕對量控制只有相對性指標(biāo)恐怕是不管什么用的。

2、與上述相關(guān)的是對農(nóng)民非農(nóng)收入的征稅問題。我國目前所謂農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，其實(shí)主要是務(wù)農(nóng)戶、尤其是種糧（或其他大宗主要農(nóng)產(chǎn)品）戶的負(fù)擔(dān)問題。象蘇南浙江那些“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”高度發(fā)達(dá)地區(qū)乃至城郊、城內(nèi)級差地租高收益地區(qū)農(nóng)民是不大有這種問題的。本次稅改規(guī)定的基本稅種是農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅，實(shí)際征收又多是按人口、田畝數(shù)計算，這就使負(fù)擔(dān)集中在務(wù)農(nóng)、種糧之民身上的狀況更嚴(yán)重。目前在安徽、福建等地的試點(diǎn)中已經(jīng)反映了這個問題。

這也是我國歷來稅制的老問題。由于我國經(jīng)濟(jì)活動、尤其在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動中缺少規(guī)范的薄記、營業(yè)額申報與核實(shí)等手段，古代的稅收就常有“逼民趨末”的問題。清代有些地方為了使經(jīng)商戶承擔(dān)一些負(fù)擔(dān)，曾勸告乃至強(qiáng)制商戶置辦田產(chǎn)，免得“家資巨萬而無一壟之殖，則對于國家終歲不輸一錢”。這當(dāng)然不是根本辦法。

應(yīng)該說中國歷代王朝均奉行重農(nóng)抑商政策，在稅法上也從沒有優(yōu)待商人而苛待農(nóng)民的動機(jī)。但傳統(tǒng)社會的條件下始終不能形成一種合理的累進(jìn)所得稅制度。所以一方面朝廷時常在工商領(lǐng)域?qū)嵭胁缓侠淼睦账鳌艛唷⒔d制度，阻礙了民間工商業(yè)的正常發(fā)展，另一方面卻在基本稅制上一直沿襲了不利于農(nóng)民的“倒累進(jìn)稅”傳統(tǒng)。形成漢儒所謂“今法律賤商人，而商人富貴矣（秦按：實(shí)際上是有權(quán)貴背景的商人富貴矣，對于平民商人而言，那時的抑商政策可不是鬧著玩的），今法律貴農(nóng)人，而農(nóng)人貧賤矣”的局面。尤其是宋明以來我國賦稅征收的主體由人頭稅向土地稅轉(zhuǎn)移，這個問題就更嚴(yán)重了。

“倒累進(jìn)”之弊不僅使農(nóng)民負(fù)擔(dān)重于市民，農(nóng)民之中，種糧農(nóng)民又重于務(wù)工商的“農(nóng)民”，而務(wù)工商“農(nóng)民”的負(fù)擔(dān)又重于純粹的“食租者”。如今許多明星城市擴(kuò)張所及，地價驟升，像深圳羅湖區(qū)許多“農(nóng)民”僅僅由于區(qū)位而暴富，他們已經(jīng)既不務(wù)農(nóng)也不務(wù)工商，許多人只知賭博、包二奶，稅收對其毫無調(diào)節(jié)作用。當(dāng)然，決不是任何情況下地價飆升都使農(nóng)民受益，更常見的是由于地權(quán)曖昧，地價一升土地就被收走，有權(quán)的“征”地“賣”給有錢的，區(qū)位收益同樣流入私（盡管不是農(nóng)民）囊。當(dāng)年馬克思主張通過土地國有取消絕對地租并把級差地租收歸國有，然而如今相反，在不承認(rèn)土地私有制的我國，絕對地租（現(xiàn)實(shí)中可理解為農(nóng)耕戶的土地負(fù)擔(dān)）之高造成許多地方農(nóng)民棄耕、土地拋荒嚴(yán)重，而高額級差地租（現(xiàn)實(shí)中主要是土地的區(qū)位升值或其他非投入性升值帶來的受益）盡入私囊又造成壟斷性食利者暴富、“炒地皮”和“賣地財政”盛行。反不如一些土地私有制國家用高額累進(jìn)所得稅調(diào)節(jié)級差地租更公平。

在面向城鄉(xiāng)全體公民的現(xiàn)代所得稅制暫時不能實(shí)現(xiàn)的情況下，“農(nóng)民收入百分之幾”的相對標(biāo)準(zhǔn)意義不大，按人按畝的定額計證又有“倒累進(jìn)”之弊，怎么辦？根本的出路還是上述的治本之策。但從技術(shù)角度講，也不是沒有改良余地。在保留國家最終征地權(quán)的情況下，改“地畝稅”為“地價稅”而地價稅率實(shí)行累進(jìn)制，也許是個辦法。地價實(shí)行“自報公議”，“自報”有利益制約：高報地價，征稅吃虧，低報地價，征地吃虧，農(nóng)民自會選擇最有利于己的報法。而土地稅總額按地價分?jǐn)偅瑹o論怎么報，總額反正不變，國家利益也得以保障。同時“地價”概念取代自然形態(tài)的“地畝”概念，也為進(jìn)一步的土地制度改革提供了條件。

社區(qū)自治、社區(qū)民主與國家民主：

關(guān)于村民自治的若干問題

目前稅費(fèi)改革不能孤立進(jìn)行的觀點(diǎn)已被普遍接受，因而稅改同時伴之以基層政治體制改革已成為共識。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、精簡機(jī)構(gòu)、村務(wù)民主、一事一議都是非常必要的。但是社區(qū)公共事務(wù)改革與國家—公民關(guān)系改革并不是一回事。我國目前鄉(xiāng)村基層機(jī)構(gòu)多，人員多，開支大的確是導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的原因。但這與許多農(nóng)村社區(qū)結(jié)構(gòu)渙散、公共事務(wù)癱瘓、公共物品供給嚴(yán)重不足是并存的。改革前我國大部分地區(qū)鄉(xiāng)村組織是“（生產(chǎn)）隊(duì)為基礎(chǔ)”，那時的“隊(duì)”與農(nóng)村傳統(tǒng)自然村落—小共同體大致相當(dāng)，即所謂“村隊(duì)一體”，社區(qū)公共職能相當(dāng)發(fā)達(dá)（體制之弊是另一回事）。改革后“隊(duì)”基本虛化，由原生產(chǎn)隊(duì)改成的“村民小組”往往形同虛設(shè)，而由原生產(chǎn)大隊(duì)改成的“行政村”成了鄉(xiāng)村組織的新基礎(chǔ)，機(jī)構(gòu)、權(quán)力均大為膨脹，特別是（在土地經(jīng)營下放到戶的同時）土地控制權(quán)由生產(chǎn)隊(duì)上收到“行政村”后尤然。然而“行政村”并非鄉(xiāng)土人際關(guān)系自然形成的共同體而只是國家基于管理需要劃定的，社區(qū)公共職能薄弱而“國家經(jīng)紀(jì)”色彩濃厚。除了部分鄉(xiāng)企發(fā)達(dá)、村級經(jīng)濟(jì)活躍的富裕地區(qū)外，廣大純農(nóng)區(qū)鄉(xiāng)村的“行政村”權(quán)力基本上是單純的“國家政權(quán)末梢”。其職能用農(nóng)民的話說就是替上頭“要糧要錢要命”，而社區(qū)公益職能很差（由于缺乏社區(qū)公信力，有時應(yīng)上級號召搞的社區(qū)公共工程也被看成對上邀寵而增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)之舉）。然而，國家在法理上又不承認(rèn)其為基層政權(quán)，而是將其規(guī)定為村民自治組織并由農(nóng)民供養(yǎng)。這種“給國家辦事而國家不養(yǎng)，由村民養(yǎng)活而無益于村”的狀態(tài)導(dǎo)致村級組織處境尷尬，干群矛盾嚴(yán)重，村干部“兩頭不落好”之余往往更趨向于自謀其利，成為既敷衍國家也脫離村民的消極利益階層。

近年來的村級民主對促進(jìn)民主意識有很大意義，但并未根本解決“政權(quán)末梢”與“社區(qū)自治”的職能沖突問題。而純就村治來說，在既非自然村落和熟人共同體、又非適當(dāng)行政區(qū)劃的“行政村”，以“國家民主”的標(biāo)準(zhǔn)程序建立一個既是自治組織又是政權(quán)末梢、職能相互沖突的機(jī)構(gòu)，未必是最佳選擇。我認(rèn)為未來的鄉(xiāng)村組織模式應(yīng)當(dāng)是：

在自然村（不是行政村）改變?nèi)缃竦臏o散狀態(tài)，發(fā)展村民自治，標(biāo)準(zhǔn)民主程序固然好，但熟人共同體的傳統(tǒng)組織形式（如宗族等）只要組織成本低、社區(qū)治理有效而農(nóng)民又接受，外人不必強(qiáng)行改變。自治組織不吃“官飯”，對村民負(fù)責(zé)，其是否需要、需要多少供養(yǎng)乃至公益費(fèi)用，均以村民同意為原則，外部規(guī)定的“百分之幾”標(biāo)準(zhǔn)意義不大。民主國家不能以上面的意志指派自治者，同時也不必過于在乎下面產(chǎn)生自治者的程序是否“標(biāo)準(zhǔn)”，只要以法治保證這些組織不侵犯人權(quán)即可。例如宗族議事會可以處理族內(nèi)一般公共事務(wù)，但決不可私設(shè)公堂，侵犯族人基本公民權(quán)，也不許對外組織械斗。——其實(shí)這些限制與“族”不“族”的并無邏輯聯(lián)系，即使“規(guī)范民主”產(chǎn)生的組織，也不能以“多數(shù)決定”為理由侵犯公民個人合法權(quán)利的。現(xiàn)代民主制度當(dāng)然不可能以血緣組織為基礎(chǔ)，但同樣也不可能以強(qiáng)制取消血緣組織為基礎(chǔ)，否則秦代法家的強(qiáng)制“分異”、不許“族居”就成了最激進(jìn)的民主政策了。

現(xiàn)代民主要制止的只是“族權(quán)”對人權(quán)的侵害，但其所以如此，并不是因?yàn)椤白鍣?quán)”比其他形式的公共權(quán)力更邪惡，而只是因?yàn)楝F(xiàn)代社會對任何形式的公共權(quán)力的濫用都應(yīng)該防止。現(xiàn)代社會應(yīng)當(dāng)明確“群己權(quán)界”：個人領(lǐng)域通行自由原則，無論血緣還是非血緣的、民主還是專制的公共權(quán)力都不應(yīng)當(dāng)侵害這種自由。而公共領(lǐng)域通行民主原則或曰多數(shù)決定原則，即社區(qū)公共事務(wù)取決于社區(qū)多數(shù)（無論這多數(shù)是否有血緣上的聯(lián)系）或受權(quán)于多數(shù)的人，國家公共事務(wù)取決于國民多數(shù)或國民多數(shù)選出的人。只要落實(shí)了這些原則，所謂村民自治會助長宗族傾向的擔(dān)心是大可不必的。

在自然村之外取消“行政村”，而把鄉(xiāng)劃小一些（這與目前存村并鄉(xiāng)的思路不同），鄉(xiāng)級機(jī)構(gòu)應(yīng)是民主國家政權(quán)末梢，不是自治組織；是派出機(jī)構(gòu)，不是組織龐大的一級政府；“鄉(xiāng)官”是事務(wù)官而不是政務(wù)官，實(shí)行公務(wù)員制而不是選舉制，由國家財政供養(yǎng)而不是由農(nóng)民供養(yǎng)。尤其教育這一塊國家要切實(shí)負(fù)起《義務(wù)教育法》規(guī)定的責(zé)任，不能讓農(nóng)民來“養(yǎng)教育”——后者正是形成如今“農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題”的原因之一。至于“七所八站”這類專業(yè)機(jī)構(gòu)或農(nóng)業(yè)服務(wù)部門，或者實(shí)行企業(yè)化，向市場求生存，競爭中謀發(fā)展（而這樣做的前提是必須打破壟斷）。或者作為需要補(bǔ)貼的公共事業(yè)單位由財政實(shí)行垂直撥款（即與所謂“鄉(xiāng)級財政”脫鉤），不能讓農(nóng)民承擔(dān)補(bǔ)貼責(zé)任。在上述原則下，數(shù)量減少的“鄉(xiāng)官”吃“皇糧”，辦國事，由政府考核任用，過去引起爭議的“鄉(xiāng)級選舉”問題不復(fù)存在。農(nóng)民在這一級的民主權(quán)利主要是自由結(jié)社等公民權(quán)利，鄉(xiāng)村民主改革真正的關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)是讓農(nóng)民擁有通過農(nóng)會等組織與政府、在產(chǎn)業(yè)化領(lǐng)域中則是與公司進(jìn)行有效談判的能力。

而民主選舉應(yīng)當(dāng)是縣及縣以上各級政權(quán)的產(chǎn)生基礎(chǔ)。這涉及政治體制改革的其他方面，這里就不細(xì)談了。簡而言之，自然村自治，行政村取消，鄉(xiāng)上農(nóng)會對公務(wù)員，縣上搞選舉政權(quán)。以實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)與現(xiàn)代化、農(nóng)民民主權(quán)利與國家行政能力的結(jié)合。

對于中國近年來的“村級民主”，樂觀者認(rèn)為它會自下而上地促進(jìn)中國民主化，悲觀者認(rèn)為它在操縱、家族化與黑社會化的作用下不可能改善村治，我以為兩種看法都可質(zhì)疑。

應(yīng)該指出，改善村治與促進(jìn)國家民主不是一回事。就后者而言，歷史表明“熟人共同體”的組織方式完全不同于國家的狀況常常可以協(xié)調(diào)地長期共存。并不存在“社區(qū)民主”發(fā)展為國家民主的邏輯聯(lián)系。沙皇俄國的“村社民主”與沙皇專制并存，傳統(tǒng)波蘭的基層農(nóng)奴制社區(qū)與貴族民主性質(zhì)的“自由選王制”國體并存，都是長達(dá)幾百年的穩(wěn)定傳統(tǒng)。

中國近年來的“村級民主”在相當(dāng)程度上是具有國家民主理念的外部精英推動的，不同于當(dāng)年草根起源的的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革，如果國家政治氣候改善，其后出現(xiàn)上級民主化乃至國家民主化并非絕無可能。但即便如此，關(guān)鍵因素仍然在于國家政治氣候，不在于基層民主的“村治”是否成功。因此這一過程（如果發(fā)生的話）也并不是真正的“自下而上”。

另一方面，二十年來中國的村治在陷于明顯危機(jī)的同時也出現(xiàn)了某些自然演進(jìn)過程，其中一些小共同體自治形式似乎十分“傳統(tǒng)”也不那么“民主”，但未必不能改進(jìn)村治，也未必有害于或無助于國家民主化。

要之，中國鄉(xiāng)村政治從傳統(tǒng)時代至今都包含三種問題：農(nóng)民與國家的關(guān)系、農(nóng)民與“村”的關(guān)系，以及“村”與國家的關(guān)系。在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時代，這三者分別對應(yīng)于國家民主問題、社區(qū)民主問題以及社區(qū)自治問題。在具有村社—采邑共同體和依附農(nóng)制度的許多民族（如西歐、俄羅斯等）現(xiàn)代化進(jìn)程中，轉(zhuǎn)型初期基本上沒有社區(qū)自治問題，卻有嚴(yán)重的社區(qū)民主（廢除依附農(nóng)制度）問題，在“強(qiáng)國家”（常常暫時是專制的）支持下實(shí)行社區(qū)民主便成了國家民主化的先行步驟。而在具有大一統(tǒng)官僚制帝國與編戶齊民傳統(tǒng)的中國，“強(qiáng)國家”發(fā)動的“社區(qū)民主”在歷史上卻曾經(jīng)成了國家機(jī)器壓平一切自治因素而空前強(qiáng)化專制的先行步驟。因此在目前的改革中，國家民主和社區(qū)自治（不是“社區(qū)民主”）便成為關(guān)鍵問題。

筆者曾提出“傳統(tǒng)中國的大共同體本位”論，認(rèn)為，傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會既不是被租佃制嚴(yán)重分裂的兩極社會，也不是和諧而自治的內(nèi)聚性小共同體，而是大共同體本位的“偽個人主義”社會，與其他文明的傳統(tǒng)社會相比，傳統(tǒng)中國的小共同體性更弱，但這非因個性發(fā)達(dá)、而是因大共同體性亢進(jìn)所致。它與法家或“儒表法里”的傳統(tǒng)相連，形成一系列“偽現(xiàn)代化”現(xiàn)象。小共同體本位的西方傳統(tǒng)社會在現(xiàn)代化起步時曾經(jīng)過“公民與王權(quán)的聯(lián)盟”之階段，而中國的現(xiàn)代化則可能要以“公民與小共同體的聯(lián)盟”為中介。

這可以解釋如今村治問題中的許多現(xiàn)象。我國近年來搞“農(nóng)村基層民主”，在許多地方都受到了“助長宗族勢力“的指責(zé)。如去年浙江臺州前所、杜橋等鎮(zhèn)的一些村由農(nóng)民選出的村委會被鎮(zhèn)里撤銷，并由政府指派了“村管會”。有趣的是鎮(zhèn)里對這種“競選”不是指責(zé)為“資產(chǎn)階級自由化”而是指責(zé)為“宗族作怪”，而由政府任命的村管會頭頭卻往往派的是“資產(chǎn)階級”，即當(dāng)?shù)靥柗Q“首富”的私營企業(yè)家！其實(shí)考諸歷史，朝廷派遣大私商來推行壟斷與統(tǒng)制倒是有傳統(tǒng)的，如漢武帝之用桑弘羊、孔僅、東郭咸陽來推行鹽鐵官營就是一例。私商的唯利是圖、六親不認(rèn)在這里并未成為“市民”性格，而是成了大共同體本位的工具。反而是宣揚(yáng)宗法倫理的儒生（賢良文學(xué)）成了民營經(jīng)濟(jì)的捍衛(wèi)者！“偽個人主義”與小共同體在中國傳統(tǒng)中的角色于此可見。

與此相類的另一種現(xiàn)象是：我國目前由政府推動的“村級民主”往往都在市場經(jīng)濟(jì)很不發(fā)達(dá)的相對貧困地區(qū)進(jìn)展順利，如遼寧、河北等地區(qū)。據(jù)說我國農(nóng)村第一個村民直選的村委會就出在廣西最貧困的河池地區(qū)之宜山縣(1980年)。而在一些貧困地區(qū)，早在改革前舊體制下由于一窮二白的“集體”沒有什么資源可供爭奪，因此那時就十分“民主”，生產(chǎn)隊(duì)長都是輪流當(dāng)，更無所謂莊主現(xiàn)象。這些地方傳統(tǒng)社區(qū)組織幾為空白，改革后生產(chǎn)隊(duì)取消，村政(指自然村而非行政村)就幾乎不存在了。除了大共同體本位下官府及其經(jīng)紀(jì)人的厲害外，村民在社區(qū)內(nèi)其實(shí)沒感到什么壓迫。在這些地方，農(nóng)民的關(guān)切點(diǎn)與其說是“社區(qū)民主”，不如說首先是社區(qū)自治；而社區(qū)民主的含義與其說是限制草根精英的權(quán)力，勿寧說主要在于限制政府權(quán)力(包括作為“國家經(jīng)紀(jì)”的莊主權(quán)力)，因此僅僅把社區(qū)民主局限于“民選村官”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，重要的問題在于限制國家經(jīng)紀(jì)權(quán)而使“村官”更多地體現(xiàn)社區(qū)立場，使“村官”能在國家面前維護(hù)村人的公民權(quán)益。如果反過來，只從國家本位的立場為了削平尾大不掉的莊主，維護(hù)大一統(tǒng)價值而搞“村級民主”，像改革前以往常用“運(yùn)動民主”來加強(qiáng)一元化體制那樣，那就意義不大。

而在東南諸省市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的富裕農(nóng)村，這些年來許多地方村政的演變不是表現(xiàn)為“民選村官”，而是表現(xiàn)為村企合一、企業(yè)“吃掉”村級組織、“村子公司化、支書老板化”，“莊主經(jīng)濟(jì)”演變?yōu)椤扒f主政治”。而企業(yè)的“一長制”則演變?yōu)樯鐓^(qū)的“一主制”。如果不考慮大共同體本位體制的解構(gòu)問題，這樣的演進(jìn)就幾乎是一種“反動”的現(xiàn)代領(lǐng)主制。而像“禹作敏現(xiàn)象”這類“莊主制”之弊也在知識界引起了廣泛批評。這些批評毫無疑問是有道理的，純就禹作敏這一刑事案件而言，他當(dāng)然是咎由自取。然而在社會學(xué)意義上，禹作敏現(xiàn)象與本是文學(xué)形象但卻在思想界引起熱烈討論的“被告山杠爺”同樣耐人尋味。眾所周知，類似禹這樣有個性但帶有傳統(tǒng)家長制色彩的人在早期鄉(xiāng)村改革中比那些毫無個性的“國家經(jīng)紀(jì)”更活躍，往往也更受本社區(qū)大眾的支持，這決不是罕見的現(xiàn)象。然而人們在熱衷于討論“山杠爺”式的“本土文化資源”與“西方法治”（或曰現(xiàn)代法治）的沖突時，卻往往忽視它首先與在中國實(shí)際“傳統(tǒng)”（哪怕不是紙上的“傳統(tǒng)”）中更具實(shí)質(zhì)性的法家傳統(tǒng)就構(gòu)成沖突。改革前時代“山杠爺文化”在香港新界保留得遠(yuǎn)比中國大陸多，禹作敏現(xiàn)象與家族企業(yè)等等不見于改革之前卻多見于改革后，這與歷史上鄉(xiāng)村宗族倫理自治現(xiàn)象在東南沿海遠(yuǎn)比封閉的內(nèi)地發(fā)達(dá)、近代遠(yuǎn)比秦漢發(fā)達(dá)，難道沒有聯(lián)系嗎？在一些人熱心于用這種“本土文化資源”抵制“西方法治”之時，為什么以這種“資源”抵制法家專制傳統(tǒng)、從而有利于現(xiàn)代法治的建立，這樣一種可能就不可以考慮呢？

實(shí)際上傳統(tǒng)中國不同于小共同體本位的西方，除了帝國解體的特殊時期(如魏晉時期)外，很難出現(xiàn)真正意義上的“領(lǐng)主”之弊。中國歷史上的“莊主”，要么以“國家經(jīng)紀(jì)”身分在官府支持下為弊。這種形式的“莊主之弊”實(shí)質(zhì)上與吏治腐敗一樣是大共同體本位之弊，并不是單純的“莊主”問題。要么“莊主”作為一種可能制衡全能國家的自治力量起到“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”作用，這種莊主自然也會生弊，但比起全能國家之弊、官府胥吏腐敗專橫之弊來卻是次要的。因而我國歷史上屢見農(nóng)民寧當(dāng)“私屬”而逃避為“編氓”的現(xiàn)象，甚至“莊客”支持“莊主”抗官的現(xiàn)象。所以在中國批判“莊主”現(xiàn)象有個從公民權(quán)利出發(fā)還是從全能國家權(quán)力出發(fā)的問題。改革時代東南地區(qū)的“莊主現(xiàn)象”當(dāng)然談不上是“中國傳統(tǒng)”超越了“西方民主”，而且最終應(yīng)當(dāng)是改革進(jìn)程消滅的對象，但比起改革前“一元化”控制下許多赤貧農(nóng)村“干部輪流當(dāng)”式的“民主”,這種村治還算是一種進(jìn)步。而限制“莊主”權(quán)力、維護(hù)村民個人的人權(quán)，則是民主國家通過以法治（不一定以“社區(qū)民主”）保障人身自由來實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

總之，農(nóng)民的草根民主（包括不“規(guī)范”的、例如帶有宗族背景的“民主”）要求應(yīng)該支持，外部精英推動的鄉(xiāng)村民主作為國民民主意識的培養(yǎng)、民主程序的訓(xùn)練和民主知識的普及運(yùn)動，也有很大意義；其后續(xù)問題（村委—支部關(guān)系、村鄉(xiāng)關(guān)系等）在與鄉(xiāng)村外因素互動的條件下也有可能開辟新的政治改革空間。但總的來看，它在國家民主化進(jìn)程中其作用不能估計過高，就程序意義而言，農(nóng)民爭取遷徙、擇業(yè)自由的努力和以鄉(xiāng)村自治打破大共同體一元化控制的努力，意義恐怕更大一些。當(dāng)然這兩者決不是對立的，總的來講它們都應(yīng)促進(jìn)，并且應(yīng)當(dāng)形成一種良性互動關(guān)系。

超越單純財政觀點(diǎn)：

打破“強(qiáng)干弱支”與“諸侯經(jīng)濟(jì)”的不良循環(huán)

近年來財政收入上“強(qiáng)干弱支”的政策取向值得反思。90年代中期以來國內(nèi)外一直有呼吁我國強(qiáng)化“國家汲取能力”的聲音，它主張實(shí)行財政集權(quán)、提高兩個比率（國家財政收入占GDP比率，中央財政收入占國家財政收入比率）、發(fā)展轉(zhuǎn)移支付，這在當(dāng)時“諸侯經(jīng)濟(jì)”發(fā)達(dá)、中央財政困難的情況下有其合理性。即使今天，省級經(jīng)濟(jì)中仍然有“諸侯”現(xiàn)象，中央與省的關(guān)系上適度集中可能還是合理的。但這些年來除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，縣鄉(xiāng)村三級財政的困難日益加劇，中央財政收入?yún)s超出預(yù)期地高速增長。去年中央財政增收2000億，而多數(shù)縣工資都難以發(fā)出，村財政負(fù)債數(shù)十萬、鄉(xiāng)財政負(fù)債上百萬的比比皆是。這些財政窟窿最后還得用農(nóng)民的血汗來填補(bǔ)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的惡化不能說與此無關(guān)。

“強(qiáng)干弱支”主張者喜歡強(qiáng)調(diào)國際上“兩個比率”發(fā)達(dá)國家比不發(fā)達(dá)國家高，現(xiàn)在比過去高。以此證明我們應(yīng)該提高這兩個比率，尤其是提高中央財政的“汲取”比率。他們還說世界上許多統(tǒng)一國家的解體乃至我國歷史上各代王朝末世的大亂都是由于這一比率下降導(dǎo)致的。我以為這是太過輕率的說法。歐洲許多民族在前近代處于領(lǐng)主割據(jù)狀態(tài)，無所謂“中央財政”，統(tǒng)一的民族國家是與近代化進(jìn)程同步形成的，說這一過程伴隨著中央財政力量的成長或許可以成立。但倒過來說統(tǒng)一國家的解體就是由于“中央汲取能力”不夠，已是很難服人。

而古來就有中央集權(quán)傳統(tǒng)的帝制中國，“國家財政收入占GDP比率”是否低于現(xiàn)代國家大有疑問（的確有來源于國外漢學(xué)界的說法，以史籍中記載的“正供錢糧”為據(jù)，說傳統(tǒng)中國的農(nóng)民負(fù)擔(dān)比前近代歐洲農(nóng)民輕得多，但如前所述，雜派遠(yuǎn)高于“正供”在古代中國是常見現(xiàn)象，所以這個說法不可信），“中央財政收入占國家財政收入比率”則一般都高于現(xiàn)代國家，尤其在歷代王朝末世除少數(shù)例外（例如東漢晚期的確是朝廷“汲取能力”萎縮、“官負(fù)人債數(shù)十億萬”的時代）,倒一般都是“中央財政收入占國家財政收入比率”很高的時期，正是在朝廷橫征暴斂不僅使百姓遭殃，連地方也對中央失去耐性的情況下發(fā)生了王朝崩潰和社會爆炸。

以明代為例，明中葉政治相對最清明的弘治年間全國征收夏稅秋糧米麥共計26799.3萬石，其中“起運(yùn)”（上繳中央戶部）1503.4萬石，占56%；“存留”（地方政府支配）1176.4萬石，僅占44%。此后中央所占比重一直有上升趨勢。萬歷六年全國夏稅秋糧共2663.8萬石，其中起運(yùn)1528.7萬石，占57.4%；存留1135.1萬石，僅占42.6%。這個“中央財政收入占國家財政收入比率”已經(jīng)比絕大多數(shù)現(xiàn)達(dá)國家高出不少了。到明末“三餉加派”風(fēng)起，這些加派都屬于中央財政，從而使中央收入在全國財政盤子中所占比重進(jìn)一步大幅升高，用黃宗羲的話說，達(dá)到“天下郡縣之賦，郡縣食之不能十之一，而解運(yùn)京師者十之九”的地步。試問當(dāng)今哪個發(fā)達(dá)國家中央財政的比重能高到如此程度？而明朝也就在這樣的狀況下崩潰了。

清代財政的中央集權(quán)程度更甚于明。清廷初建時為了安定人心，除總體上標(biāo)榜輕徭薄賦外，還規(guī)定全國財政收入中中央與地方應(yīng)各拿50%，即所謂“順治初年，錢糧起、存相半”。但實(shí)際上中央所拿遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過此數(shù)。在清前期和平時代的康熙二十四年、雍正二年與乾隆十八年，全國各征收地丁錢糧2819萬兩、3028萬兩和3013.3萬兩，其中起運(yùn)部分分別占77.82%、76.79%、78.77%。到清中葉嘉慶年間，全國地丁錢糧正供加耗羨總數(shù)中起運(yùn)部分增至81.56%，而清廷由此轉(zhuǎn)向衰敗。延至清末，這個比率更上升到光緒年間的85.65%，——這與黃宗羲所講的明末情況如出一轍——而清廷也就走向滅亡了。

民國在抗戰(zhàn)前，中央財政收入主要靠關(guān)鹽統(tǒng)三稅，田賦則劃歸各省財政，田賦附加一般劃歸縣財政支配。抗戰(zhàn)爆發(fā)后，政府首先采取的一個財政措施就是把田賦收入收歸中央財政，并加強(qiáng)了中央對國統(tǒng)區(qū)田賦之外的人力物力資源的''''“汲取”力度，為此任用大批素質(zhì)不良人員擴(kuò)充鄉(xiāng)村政權(quán)末梢。這雖然有戰(zhàn)時經(jīng)濟(jì)可以理解的原因，但它對國民黨政權(quán)與地方、與民間、尤其是與農(nóng)民關(guān)系的加速惡化，實(shí)有重要作用。熟悉情況的人都知道，那時發(fā)動農(nóng)民訴苦時，農(nóng)民絕大部分的控訴通常并非沖著地租剝削，而是沖著國民黨的苛捐雜稅、拉丁派款和鄉(xiāng)村保甲人員的為非作歹。

當(dāng)然，以上統(tǒng)計都是就合法財政收入而言，如果考慮到非法橫征，則中央政府在全國財源中拿走的不太可能達(dá)到如此高的比重。其實(shí)即使合法財政收入百分之百都被“起運(yùn)”了，有權(quán)可用的地方官也不會餓死，甚至可能不會比以前少拿。但這在絕對量上決不意味著中央拿的沒有那么多，而只意味著地方上拿的遠(yuǎn)不止那么些。換言之，這更表明農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)因“強(qiáng)干弱枝”而增加的程度常常超出中央政府的預(yù)想。可以相信歷代統(tǒng)治者無論賢暴明昏，大概都不至于故意虐民取樂，拿自己的江山社稷開玩笑，他們通常只是認(rèn)為朝廷多拿一點(diǎn)，地方少拿一點(diǎn)，百姓總的負(fù)擔(dān)不會增加多少——很可能他們聽到的匯報也是這樣。然而常識告訴我們，朝廷的“汲取”本身需要支付成本。皇上不可能派千千萬萬的欽差直接面對民眾，朝廷的收入終歸是要由地方機(jī)構(gòu)來征收的。而地方機(jī)構(gòu)與朝廷一樣作為利益單位也有“經(jīng)濟(jì)人”屬性，趨向于在權(quán)力所受到的制約邊界內(nèi)實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。朝廷征收的越多，越需要更多的“國家經(jīng)紀(jì)人”，或授予地方上更多的“國家經(jīng)紀(jì)”權(quán)，而在納稅人權(quán)利不足的情況下這種更為強(qiáng)化的國家經(jīng)紀(jì)權(quán)也更能實(shí)現(xiàn)自身的最大化利益。朝廷既然把正式賦稅乃至耗羨之類的合法加派都幾乎“起運(yùn)”一空，就很難不對地方上那些經(jīng)紀(jì)人的另行“創(chuàng)收”睜一只眼閉一只眼，導(dǎo)致“正供有限而橫征無窮”之弊愈演愈烈。

因此“起運(yùn)”雖非“橫征”的根本原因，但“存留”不足在許多情況下的確促成了“橫征”的泛濫。明清時代許多有識之論談到了這一點(diǎn)：

“存留以供本地之用，一或不敷，……俸無所出，何以懲官之貪？……食無所資，何以禁吏之蠹？”

“存留款項(xiàng)盡行裁減，由是州縣掣肘，貪墨無忌，私派公行，不可救止，百弊皆起于此。”

“存留錢糧原留為地方之用，裁一分則少一分，地方官事不容己，不得不又派之民間，且不肖有司因以為利，是又重增無限之苦累矣。”

起運(yùn)太多存留不足，還導(dǎo)致借款上繳、挪移他費(fèi)、轉(zhuǎn)圈財政、弄虛作假等混亂現(xiàn)象。清初戶部尚書就曾報告說：起運(yùn)太多，“勢必欲挪移供應(yīng)”。就連康熙皇帝也看到：一切存留款項(xiàng)盡數(shù)解部，導(dǎo)致“州縣有司無纖毫余剩可以動支，因而挪移正項(xiàng)，此乃虧空之大根源也”。他指出，當(dāng)時名義財政收入很高而實(shí)際可用財力卻不足的所謂“虧空”現(xiàn)象，官吏貪污固然是原因之一。但奇怪的是：“地方有清正之督撫，而所屬官員虧空更多，則又何說？”康熙認(rèn)為原因就在于這些“清正”官員辦理“起運(yùn)”太積極，以至于借款上繳、挪移他費(fèi)，形成轉(zhuǎn)圈財政即帳面收入甚多而實(shí)際財力匱乏的大弊，他強(qiáng)調(diào)此弊對財政的危害有甚于貪污。平心而論，我們現(xiàn)在不也出現(xiàn)了類似情況嗎？

我們的一些論者在鼓吹強(qiáng)干弱支時往往大談發(fā)達(dá)國家如何如何，羅斯福如何如何，他們忘記了人家的政府職能、約束機(jī)制和運(yùn)行環(huán)境都大異于我們，說句逆耳的話：在我們的體制條件下一味“強(qiáng)干弱支”，很可能學(xué)到的不是羅斯福，而是崇禎帝。當(dāng)然我也不主張無限制地搞財政分權(quán)。無論羅斯福還是撒切爾都有許多基本的制度前提，在我們現(xiàn)有體制條件下，靠“強(qiáng)干弱枝”來搞“福利國家”和靠諸侯經(jīng)濟(jì)來搞“自由市場”都是無法成功的。也許我們到了擺脫單純從財政上爭論“集權(quán)”還是“分權(quán)”的時候了。