導語：預算審查監督的問題及對策一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

近年來，預算審查監督的問題逐漸為人大、政府、新聞媒體及社會各界所廣泛關注。應該說，人大及其常委會對預算審查監督的力度不斷加大、措施不斷增加，政府有關部門接受監督的自覺性也有所提高。但在預算審查監督中，仍存在不少問題，亟須我們采取卓有成效的對策。

一、預算審查監督的法律規定

有關預算審查監督的法律規定，主要見于《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）和《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）。以下將上述法律中關于縣級以上的地方各級人大及其常委會在預算審查監督的規定，擇要加以介紹。

憲法第九十九條規定：縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區域內的預算以及它們的執行情況的報告。

預算法第九條規定：經本級人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得改變。

預算法第十三條規定：縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預算草案及本級總預算執行情況的報告；批準本級預算和本級預算執行情況的報告；改變或者撤銷本級人民代表大會大會常務委員會關于預算、決算的不適當的決議；撤銷本級政府關于預算、決算的不適當的決定和命令。

縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會監督本級總預算的執行；審查和批準本級預算的調整方案；審查和批準本級政府決算（以下簡稱本級決算）；撤銷本級政府和下一級人民代表大會及其常務委員會關于預算、決算的不當的決定、命令和決議。

預算法第三十七條規定：省、自治區、直轄市、設區的市、自治州政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預算草案的主要內容提交本級人民代表大會有關的專門委員會或者根據本級人民代表大會常務委員會主任會議的決定提交本級人民代表大會常務委員會的工作委員會進行初步審查。

縣、自治區、不設區的市、市轄區政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預算草案主要內容提交本級人民代表大會常務委員會進行初步審查。

預算法第五十四條規定：各級政府對于必須進行的預算調整，應當編制預算調整方案。中央預算的調整方案必須提請全國人民代表大會常務委員會審查和批準。縣級以上地方各級政府預算的調整方案必須提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準；鄉、民族鄉、鎮政府預算的調整方案必須提請本級人民代表大會審查和批準。未經批準，不得調整預算。

預算法第六十二條規定：縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，報本級政府審定后，由本級政府提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準。

預算法第六十六條規定：縣級以上地方各級人民代表大會及其常務委員會對本級和下級政府預算、決算進行監督。

預算法第六十七條規定：各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務委員會有權就預算、決算中的重大事項或者特定問題組織調查，有關的政府、部門、單位和個人應當如實反映情況和提供必要的材料。

預算法第六十八條規定：各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員，依照法律規定程序就預算、決算中的有關問題提出詢問或者質詢，受詢問或者受質詢的有關政府或者財政部門必須及時給予答復。

預算法第六十九條規定：各級政府應當在每一預算年度內至少二次向本級人民代表大會或者其常務委員會作預算執行情況的報告。

預算法第七十六條規定：各級人民代表大會要加強對預算外資金使用的監督。

審計法第四條規定：國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告。

二、財政預算監督中存在的問題

我國部門預算的編制起步于2000年，由于時間短，缺乏實踐經驗，財政預算監督存在編制粗、下達遲、約束軟、審查質量差、監督不到位等問題，具體主要表現在以下十個方面：

（一）預算比較粗放、不夠細化。許多的科目或分類，還是綜合性的成份多，未能細化到由此透視政府各個領域、各個層面公共管理活動的程度，甚至“外行看不懂，內行說不清”，難以起到全面控制政府收支以至所有政府活動的作用。

（二）預算外的收支難以監督。提交給人大審查批準的是未能覆蓋政府全部收支的不完整的預算。除了列入預算的收支之外，政府部門還有預算外的收支，甚至制度外的收支。提交人民代表大會審查的預算既是不完整的，又未能覆蓋全部政府收支，人民代表大會審查預算的意義豈不要因此打折扣？預算內外兩張皮的問題沒有很好地解決。各部門的預算外收入，目前從形式上編入了各部門預算中，但沒有達到預算內外統籌安排、預算外資金收支脫鉤的要求。

（三）預算草案出臺滯后，影響人大按時審查批準。預算年度從1月份開始，但預算草案一般到了當年的三四月份才由人大批準。從年初到預算草案批準前這一段時間，財政支出沒有審批，沒有法律依據。往往難以保證在人民代表大會舉行的一個月前，將本級預算草案的主要內容提交人大常委會進行初步審查，影響了人民代表大會對預算的審查批準。在這種情況下，有些地方采取基數法，按一定的遞增比例，拿一個臨時預算方案，提交人民代表大會審查批準，再提出調整方案，交人大常委會批準，造成人民代表大會審批預算不見預算，審查批準的預算仍是“草案”的尷尬局面，影響了人大預算審查監督的權威。

（四）初審作用沒有得到應有發揮。由于初審機構人員缺乏法定性，初審內容缺乏規范性，初審的效力缺乏權威性，影響了預算草案的初審質量。《預算法》規定，省、自治區、直轄市、設區的市、自治州可以根據本級人民代表大會常務委員會主任會議的決定提交本級人民代表大會常務委員會的工作委員會對預算草案進行初步審查。如果初審機構是人大常委會財經工作委員會，而初審人員大多不是人大代表，影響了初審的法律效力。加之初審僅從宏觀的角度進行審查，不深人、不細致，缺乏對預算收入指標科學性的論證；初審結果也沒有規范的文書，對政府如何修改預算編制要求不明確，人大常委會財經工作委員會只對人大常委會負責，而不直接對人民代表大會負責；初審情況只提交人大常委會，而不提交人民代表大會作為代表審批預算時的參考，失去了初審的意義。《預算法》的這個規定值得商榷。筆者認為，省、自治區、直轄市、設區的市、自治州預算草案，應規定由人民代表大會常務委員會或者人大專門委員會進行初步審查。此外，初審人員沒有提前介入預算編制，對國家關于預算編制的新要求和本年度預算編制的依據缺乏了解，也是導致初審質量不高的重要原因。

（五）審批程序和要求不明確。由于預算法沒有規定人大審批預算的程序、內容和審查發現問題如何處理等。實際操作中，重預算支出項目的審查，而輕預算收入指標合理性的審查，使財政作為調節經濟、優化經濟結構的作用得不到有效發揮，尤其是稅種稅額指標分配得是否合理，直接關系到能否調動納稅人的積極性，關系到國家產業政策執行等，因缺乏這些環節的審查，影響了財政經濟杠桿作用的發揮。

（六）代表審查時間短，難以保證審查質量。如廣東省人大審查的100多個部門的年度財政預算，篇幅有上千頁，內容豐富，專業性強，但給人大代表審議的時間不到一個工作日，其審查效果可想而知，各地人大也普遍存在這個問題。

（七）預算的法制約束力弱，難以嚴格加以執行。目前預算執行中存在的一個問題是，科目之間的資金調劑過于隨意，預算資金擠占挪用等問題比較突出。預算調整隨意性較大。人大常委會只能被動批準預算調整方案，造成人大批準的預算失去約束力，影響了預算執行的嚴肅性。現有法律對預算執行違法違紀行為的懲懾作用及力度也不夠大。

（八）預算執行監督不到位。對預算執行的監督僅停留在會議聽報告上，即人大常委會年中聽取一次半年預算執行情況的報告，第二年聽取一次決算報告和一次預算執行的審計報告；人民代表大會一年聽取一次年度預算執行情況的報告，有些地方把這種監督視為例行公事，沒有引起足夠重視，聽報告前不深入調查研究，審議意見作出后落實情況缺乏跟蹤檢查，導致預算審查監督水平長期提高不大。

（九）預備費的列支游離于監督之外。預備費具體應列多少，有些地方沒有從當地實際情況出發，確定一個合適的比例，而是根據預算支出的寬松程度列指標，支出寬的年份就多列一些，緊的年份就少列一些。人大因缺乏論證，結果是政府列多少就批多少。在預備費的支出方面，不注重對其使用合法性進行監督。一些地方隨意動用預備費，沒有嚴格按照預備費的用途進行使用，每年預算列多少就支多少，很少有結轉下年的情況。

（十）人大代表審查財政預算的能力不強。人大代表來自各行各業，而真正有審查財政預算能力的代表并不多，因此，在審查財政預算時，多數代表往往要么是不發言，要么是人云亦云，難以提出實質性的意見。

雖然地方人大及其常委會在審批預算和監督預算執行中存在的問題多少不一、程度不同，但以上多數問題具有一定的普遍性。

三、加強預算審查監督的對策

針對上述問題，人大的預算審查監督工作要采取各種切實有效的措施，增加人大代表的知情權，提高人大代表審查預算的能力，走上依法審查監督、決策民主、程序正當、責任明確、公開透明的發展軌道。

（一）編制完整的政府部門預算，增加人大代表的知情權。“部門預算”就是一個部門一本預算。編制部門預算是將部門所有收支都編在一本預算中，一改財政內部相關部門和有預算分配權的部門歸口管理的做法。這樣一來，部門預算能綜合反映一個部門一年內所有的收支活動，一目了然，不僅公開、透明，并便于審查監督。預算完整、細化、透明度提高，便于預算執行監督，也同時強化了外部監督。預算成為人民觀察和了解政府活動的主要窗口。近兩年全國各級人大會議上，人大代表對財政的錢是怎樣使用的、財政支出是否合理合法等問題，都給予了高度關注。

為從根本上提高預算管理水平，增強預算的法治性，從2000年起，廣州市本級著手實施預算編制改革，推行部門預算。在參照中央和省做法的基礎上，制定了《廣州市市本級部門預算編制改革總體方案》，并在2001年選擇市科技局、市教育局、市技術監督局、市勞動和社會保障局、市水利局為首批向廣州市人大上報部門預算的試點單位。2002年，廣州市本級進一步擴大了編制部門預算范圍，試點單位增加市政協、市人口和計劃生育局、市僑聯、市婦聯和市財貿管理干部學院，總數達10個，并在157個一級預算部門、850個預算單位全面試編了部門預算。為適應部門預算改革要求，市財政局在機構改革中調整了部門設置；結合當年可支配財力和事業發展的需要，制定出公用經費定額“兩類五檔”標準，明確了車輛經費定額標準等事項。編制部門預算使預算逐步公開化、法治化，初步實現了政府預算從編制、審批、執行、調整到決算，都置于法律的監督之下；由功能預算轉為一個部門一本預算，政府預算在編制形式上有新突破；在編制方法上由代編預算和匯總預算轉到自編預算和逐級匯總；在編制內容上實行綜合預算，在編制程序上實行標準周期預算，促進了廣州市預算管理制度創新。2003年廣州市直單位繼續全面試編部門預算，上報市人大審議的部門預算試點單位擴大到15個；印發《部門預算編制規范文本》，合理確定公用經費和車輛經費定額標準，預算編制進一步細化。2004年編制報廣州市人大審議的30個一級預算單位及其下屬單位的部門預算，為全面向市人大報送部門預算做好準備；財政國庫管理制度試點部門由2003年的15個一級預算單位增至70個一級預算單位；政府集中采購項目增加到86項；完善收支兩條線制度，將人事、交通、衛生等部門的一些收費項目納入預算管理，“收支脫鉤”政策擴大到所有執收執罰收費部門和單位。近年來，廣東省提交本級人大審議的年度財政預算（草案）是以部門預算進行編制的，100多個部門的年度財政預算均提交人大審查批準。2004年8月底，廣東省財政廳與省人大聯網，省人大可以很方便地審查省財政的收支情況，由人大監督政府“花錢”，讓政府的財政成為“玻璃錢柜”。

推行部門預算管理，有利于人大履行對財政預算的審查監督，有利于審計和社會各界對政府財政的監督，有利于提高預算透明度，加強廉政建設，防止腐敗現象；有利于將政府有限的財力得到優化配置，統籌安排避免分配不公，提高預算管理水平，有利于貫徹落實“依法治國”的方略，促進財政法制建設，依法理財。

外國議會非常重視對預算的審查監督。美國國會具有“掌握錢袋的權利”。總統提出國家預算報告，唯有經國會審議和批準方得生效，行政當局方可獲得撥款。而控制預算不但能造成錢財轉移，更能影響權力分配。通過掌握“錢袋子”，國會可以衡量政府施政目標的輕重，以鼓勵或懲罰的方式，落實國會意志。正是由于1985年國會削減赤字的格拉姆法案的規定，才造成克林頓政府后來與國會的沖突，國會在1995年兩度凍結了政府預算，使克林頓政府兩度面臨“關門”的窘境。英國、法國等國法律規定，政府的財政法案須提交議會兩院審議批準。

新西蘭政府在預算編制之前，要廣泛聽取各方面的意見，包括其下屬部門、各種利益集團、議員的意見，還要直接向公眾征詢意，對預算報告的編寫有嚴格的標準，以使眾議院和公眾能夠比較政府財改計劃及其執行結果的情況。每年7月，人們都非常關注財政部長提交給眾議院的預算案及其報告。當預算報告宣讀時，電視、廣播予以實況轉播，公眾可以在眾議院走廊收聽收看；第二天，報紙就對預算案進行刊載并評論。眾議院要求預算案必須反映國家公共財政及經濟的整體情況，特別是下一年度主要的收支。由于預算涉及政府對納稅人的錢如何花銷，議員們對預算的審查都非常仔細，以保證納稅人的錢花得節儉、合法。眾議院批準預算后，改府及其部門必須受其約束，保證在預算規定的范圍內提供商品和服務。政府要作出新的、不同的決定方式花錢，必須征得眾議院的批準才能去做。

法國議會兩院在批準政府的財政預算后，還經常地、緊密地跟蹤和監督政府各部門的財政開支，嚴格審查財政決算，保證財政預算法的貫徹落實。

（二）對預算外資金的管理監督，是人大代表和人民群眾十分關注的問題。人大應制定《預算外資金管理辦法》，使預算外資金審查監督工作進一步規范化、法制化。筆者認為，要加強和規范對預算外資金的審查監督，還應著重加強對編制預算外資金收支計劃、使用管理情況和執行過程中的審查監督。通過對預算外資金進行全過程的審查監督，進一步提高對預算外資金的審查監督力度。

（三）制定預算審查監督條例或辦法，保證預算法的貫徹落實。要解決預算約束力不強的問題，需要進一步完善《預算法》，制定配套的地方性法規，進一步明確預算審查批準和監督的原則、范圍、內容、方式、程序等，增加預算審查監督的可操作性，使人大及其常委會對預算審查監督工作進一步法制化、規范化、制度化。實踐證明，監督權力能不能得到有效行使并達到目的，還有賴于程序的科學、合理和完善。現代程序正義理論表明：程序是實現和保證實體正義的手段。人民代表大會制度的實體正義主要體現在反映人民意志、實現人民當家作主上。程序對于人大監督的意義在于，程序具有定向展開、過程不可逆、管理和決定的非人情化的特性。程序正當要求程序科學、合理、周密、完備。預算按程序提交政府審定和人大審查批準后，就具有法律效力和剛性特征。人大財經委或人大常委會財經工委，在實際操作中要嚴格按照預算審查程序進行審查，財政部門和預算單位都嚴格按照預算執行，自覺接受人大和審計部門以及社會的監督，任何單位或個人，未經法定程序，都不得隨意追加或追減預算。現有法律對預算執行違法違紀行為的懲懾作用及力度不夠大，應在今后修訂《預算法》時對此加以完善。

（四）提高人大代表審查預算的能力。人大常委會可通過各種方式對人大代表進行培訓，人大常委會應定期邀請財政部門和有關財經專家給人大代表講授財經知識。還應增加具有財經知識的人大代表。

（五）充分發揮財政審計的監督職能，健全監督約束機制。要切實加大對審計法律法規的宣傳力度，積極營造審計監督的良好氛圍；嚴格執行《預算法》和《審計法》，對預算收入部門，占財政支出比重較大的系統和部門進行重點監督。一是審計部門應當將日常審計發現的預算執行中的重要問題向人大常委會財經工作委員會通報。二是在預算執行過程中，人大常委會主任會議認為必要時，可以要求政府責成審計部門進行專項審計并報告審計結果、經主任會議決定，可以將專項審計結果提請人大常委會審議。三是要求審計工作報告要如實反映對預算執行和其他財政收支的審計工作、審計評價和審計處理情況，并提出改進財政和部門財務工作的建議。四是強調審計部門對預算執行和其他財政收支的審計過程中查出的問題，應及時糾正、依法處理，人民政府要在年底前將審計查出問題的處理結果向人大常委會提交書面報告。五是人大常委會聽取上半年預算執行情況報告時，要求審計部門列席會議。

陳建智