導(dǎo)語：預(yù)算審查監(jiān)督的問題及對策一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

近年來，預(yù)算審查監(jiān)督的問題逐漸為人大、政府、新聞媒體及社會各界所廣泛關(guān)注。應(yīng)該說，人大及其常委會對預(yù)算審查監(jiān)督的力度不斷加大、措施不斷增加，政府有關(guān)部門接受監(jiān)督的自覺性也有所提高。但在預(yù)算審查監(jiān)督中，仍存在不少問題，亟須我們采取卓有成效的對策。

一、預(yù)算審查監(jiān)督的法律規(guī)定

有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的法律規(guī)定，主要見于《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）和《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）。以下將上述法律中關(guān)于縣級以上的地方各級人大及其常委會在預(yù)算審查監(jiān)督的規(guī)定，擇要加以介紹。

憲法第九十九條規(guī)定：縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報告。

預(yù)算法第九條規(guī)定：經(jīng)本級人民代表大會批準的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變。

預(yù)算法第十三條規(guī)定：縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預(yù)算草案及本級總預(yù)算執(zhí)行情況的報告；批準本級預(yù)算和本級預(yù)算執(zhí)行情況的報告；改變或者撤銷本級人民代表大會大會常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當?shù)臎Q議；撤銷本級政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當?shù)臎Q定和命令。

縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督本級總預(yù)算的執(zhí)行；審查和批準本級預(yù)算的調(diào)整方案；審查和批準本級政府決算（以下簡稱本級決算）；撤銷本級政府和下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不當?shù)臎Q定、命令和決議。

預(yù)算法第三十七條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州政府財政部門應(yīng)當在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級人民代表大會有關(guān)的專門委員會或者根據(jù)本級人民代表大會常務(wù)委員會主任會議的決定提交本級人民代表大會常務(wù)委員會的工作委員會進行初步審查。

縣、自治區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府財政部門應(yīng)當在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預(yù)算草案主要內(nèi)容提交本級人民代表大會常務(wù)委員會進行初步審查。

預(yù)算法第五十四條規(guī)定：各級政府對于必須進行的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當編制預(yù)算調(diào)整方案。中央預(yù)算的調(diào)整方案必須提請全國人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準。縣級以上地方各級政府預(yù)算的調(diào)整方案必須提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府預(yù)算的調(diào)整方案必須提請本級人民代表大會審查和批準。未經(jīng)批準，不得調(diào)整預(yù)算。

預(yù)算法第六十二條規(guī)定：縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，報本級政府審定后，由本級政府提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準。

預(yù)算法第六十六條規(guī)定：縣級以上地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會對本級和下級政府預(yù)算、決算進行監(jiān)督。

預(yù)算法第六十七條規(guī)定：各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項或者特定問題組織調(diào)查，有關(guān)的政府、部門、單位和個人應(yīng)當如實反映情況和提供必要的材料。

預(yù)算法第六十八條規(guī)定：各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務(wù)委員會組成人員，依照法律規(guī)定程序就預(yù)算、決算中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢，受詢問或者受質(zhì)詢的有關(guān)政府或者財政部門必須及時給予答復(fù)。

預(yù)算法第六十九條規(guī)定：各級政府應(yīng)當在每一預(yù)算年度內(nèi)至少二次向本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會作預(yù)算執(zhí)行情況的報告。

預(yù)算法第七十六條規(guī)定：各級人民代表大會要加強對預(yù)算外資金使用的監(jiān)督。

審計法第四條規(guī)定：國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出審計機關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。

二、財政預(yù)算監(jiān)督中存在的問題

我國部門預(yù)算的編制起步于2000年，由于時間短，缺乏實踐經(jīng)驗，財政預(yù)算監(jiān)督存在編制粗、下達遲、約束軟、審查質(zhì)量差、監(jiān)督不到位等問題，具體主要表現(xiàn)在以下十個方面：

（一）預(yù)算比較粗放、不夠細化。許多的科目或分類，還是綜合性的成份多，未能細化到由此透視政府各個領(lǐng)域、各個層面公共管理活動的程度，甚至“外行看不懂，內(nèi)行說不清”，難以起到全面控制政府收支以至所有政府活動的作用。

（二）預(yù)算外的收支難以監(jiān)督。提交給人大審查批準的是未能覆蓋政府全部收支的不完整的預(yù)算。除了列入預(yù)算的收支之外，政府部門還有預(yù)算外的收支，甚至制度外的收支。提交人民代表大會審查的預(yù)算既是不完整的，又未能覆蓋全部政府收支，人民代表大會審查預(yù)算的意義豈不要因此打折扣？預(yù)算內(nèi)外兩張皮的問題沒有很好地解決。各部門的預(yù)算外收入，目前從形式上編入了各部門預(yù)算中，但沒有達到預(yù)算內(nèi)外統(tǒng)籌安排、預(yù)算外資金收支脫鉤的要求。

（三）預(yù)算草案出臺滯后，影響人大按時審查批準。預(yù)算年度從1月份開始，但預(yù)算草案一般到了當年的三四月份才由人大批準。從年初到預(yù)算草案批準前這一段時間，財政支出沒有審批，沒有法律依據(jù)。往往難以保證在人民代表大會舉行的一個月前，將本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交人大常委會進行初步審查，影響了人民代表大會對預(yù)算的審查批準。在這種情況下，有些地方采取基數(shù)法，按一定的遞增比例，拿一個臨時預(yù)算方案，提交人民代表大會審查批準，再提出調(diào)整方案，交人大常委會批準，造成人民代表大會審批預(yù)算不見預(yù)算，審查批準的預(yù)算仍是“草案”的尷尬局面，影響了人大預(yù)算審查監(jiān)督的權(quán)威。

（四）初審作用沒有得到應(yīng)有發(fā)揮。由于初審機構(gòu)人員缺乏法定性，初審內(nèi)容缺乏規(guī)范性，初審的效力缺乏權(quán)威性，影響了預(yù)算草案的初審質(zhì)量。《預(yù)算法》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州可以根據(jù)本級人民代表大會常務(wù)委員會主任會議的決定提交本級人民代表大會常務(wù)委員會的工作委員會對預(yù)算草案進行初步審查。如果初審機構(gòu)是人大常委會財經(jīng)工作委員會，而初審人員大多不是人大代表，影響了初審的法律效力。加之初審僅從宏觀的角度進行審查，不深人、不細致，缺乏對預(yù)算收入指標科學(xué)性的論證；初審結(jié)果也沒有規(guī)范的文書，對政府如何修改預(yù)算編制要求不明確，人大常委會財經(jīng)工作委員會只對人大常委會負責(zé)，而不直接對人民代表大會負責(zé)；初審情況只提交人大常委會，而不提交人民代表大會作為代表審批預(yù)算時的參考，失去了初審的意義。《預(yù)算法》的這個規(guī)定值得商榷。筆者認為，省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州預(yù)算草案，應(yīng)規(guī)定由人民代表大會常務(wù)委員會或者人大專門委員會進行初步審查。此外，初審人員沒有提前介入預(yù)算編制，對國家關(guān)于預(yù)算編制的新要求和本年度預(yù)算編制的依據(jù)缺乏了解，也是導(dǎo)致初審質(zhì)量不高的重要原因。

（五）審批程序和要求不明確。由于預(yù)算法沒有規(guī)定人大審批預(yù)算的程序、內(nèi)容和審查發(fā)現(xiàn)問題如何處理等。實際操作中，重預(yù)算支出項目的審查，而輕預(yù)算收入指標合理性的審查，使財政作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的作用得不到有效發(fā)揮，尤其是稅種稅額指標分配得是否合理，直接關(guān)系到能否調(diào)動納稅人的積極性，關(guān)系到國家產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行等，因缺乏這些環(huán)節(jié)的審查，影響了財政經(jīng)濟杠桿作用的發(fā)揮。

（六）代表審查時間短，難以保證審查質(zhì)量。如廣東省人大審查的100多個部門的年度財政預(yù)算，篇幅有上千頁，內(nèi)容豐富，專業(yè)性強，但給人大代表審議的時間不到一個工作日，其審查效果可想而知，各地人大也普遍存在這個問題。

（七）預(yù)算的法制約束力弱，難以嚴格加以執(zhí)行。目前預(yù)算執(zhí)行中存在的一個問題是，科目之間的資金調(diào)劑過于隨意，預(yù)算資金擠占挪用等問題比較突出。預(yù)算調(diào)整隨意性較大。人大常委會只能被動批準預(yù)算調(diào)整方案，造成人大批準的預(yù)算失去約束力，影響了預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性。現(xiàn)有法律對預(yù)算執(zhí)行違法違紀行為的懲懾作用及力度也不夠大。

（八）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不到位。對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督僅停留在會議聽報告上，即人大常委會年中聽取一次半年預(yù)算執(zhí)行情況的報告，第二年聽取一次決算報告和一次預(yù)算執(zhí)行的審計報告；人民代表大會一年聽取一次年度預(yù)算執(zhí)行情況的報告，有些地方把這種監(jiān)督視為例行公事，沒有引起足夠重視，聽報告前不深入調(diào)查研究，審議意見作出后落實情況缺乏跟蹤檢查，導(dǎo)致預(yù)算審查監(jiān)督水平長期提高不大。

（九）預(yù)備費的列支游離于監(jiān)督之外。預(yù)備費具體應(yīng)列多少，有些地方?jīng)]有從當?shù)貙嶋H情況出發(fā)，確定一個合適的比例，而是根據(jù)預(yù)算支出的寬松程度列指標，支出寬的年份就多列一些，緊的年份就少列一些。人大因缺乏論證，結(jié)果是政府列多少就批多少。在預(yù)備費的支出方面，不注重對其使用合法性進行監(jiān)督。一些地方隨意動用預(yù)備費，沒有嚴格按照預(yù)備費的用途進行使用，每年預(yù)算列多少就支多少，很少有結(jié)轉(zhuǎn)下年的情況。

（十）人大代表審查財政預(yù)算的能力不強。人大代表來自各行各業(yè)，而真正有審查財政預(yù)算能力的代表并不多，因此，在審查財政預(yù)算時，多數(shù)代表往往要么是不發(fā)言，要么是人云亦云，難以提出實質(zhì)性的意見。

雖然地方人大及其常委會在審批預(yù)算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行中存在的問題多少不一、程度不同，但以上多數(shù)問題具有一定的普遍性。

三、加強預(yù)算審查監(jiān)督的對策

針對上述問題，人大的預(yù)算審查監(jiān)督工作要采取各種切實有效的措施，增加人大代表的知情權(quán)，提高人大代表審查預(yù)算的能力，走上依法審查監(jiān)督、決策民主、程序正當、責(zé)任明確、公開透明的發(fā)展軌道。

（一）編制完整的政府部門預(yù)算，增加人大代表的知情權(quán)。“部門預(yù)算”就是一個部門一本預(yù)算。編制部門預(yù)算是將部門所有收支都編在一本預(yù)算中，一改財政內(nèi)部相關(guān)部門和有預(yù)算分配權(quán)的部門歸口管理的做法。這樣一來，部門預(yù)算能綜合反映一個部門一年內(nèi)所有的收支活動，一目了然，不僅公開、透明，并便于審查監(jiān)督。預(yù)算完整、細化、透明度提高，便于預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，也同時強化了外部監(jiān)督。預(yù)算成為人民觀察和了解政府活動的主要窗口。近兩年全國各級人大會議上，人大代表對財政的錢是怎樣使用的、財政支出是否合理合法等問題，都給予了高度關(guān)注。

為從根本上提高預(yù)算管理水平，增強預(yù)算的法治性，從2000年起，廣州市本級著手實施預(yù)算編制改革，推行部門預(yù)算。在參照中央和省做法的基礎(chǔ)上，制定了《廣州市市本級部門預(yù)算編制改革總體方案》，并在2001年選擇市科技局、市教育局、市技術(shù)監(jiān)督局、市勞動和社會保障局、市水利局為首批向廣州市人大上報部門預(yù)算的試點單位。2002年，廣州市本級進一步擴大了編制部門預(yù)算范圍，試點單位增加市政協(xié)、市人口和計劃生育局、市僑聯(lián)、市婦聯(lián)和市財貿(mào)管理干部學(xué)院，總數(shù)達10個，并在157個一級預(yù)算部門、850個預(yù)算單位全面試編了部門預(yù)算。為適應(yīng)部門預(yù)算改革要求，市財政局在機構(gòu)改革中調(diào)整了部門設(shè)置；結(jié)合當年可支配財力和事業(yè)發(fā)展的需要，制定出公用經(jīng)費定額“兩類五檔”標準，明確了車輛經(jīng)費定額標準等事項。編制部門預(yù)算使預(yù)算逐步公開化、法治化，初步實現(xiàn)了政府預(yù)算從編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整到?jīng)Q算，都置于法律的監(jiān)督之下；由功能預(yù)算轉(zhuǎn)為一個部門一本預(yù)算，政府預(yù)算在編制形式上有新突破；在編制方法上由代編預(yù)算和匯總預(yù)算轉(zhuǎn)到自編預(yù)算和逐級匯總；在編制內(nèi)容上實行綜合預(yù)算，在編制程序上實行標準周期預(yù)算，促進了廣州市預(yù)算管理制度創(chuàng)新。2003年廣州市直單位繼續(xù)全面試編部門預(yù)算，上報市人大審議的部門預(yù)算試點單位擴大到15個；印發(fā)《部門預(yù)算編制規(guī)范文本》，合理確定公用經(jīng)費和車輛經(jīng)費定額標準，預(yù)算編制進一步細化。2004年編制報廣州市人大審議的30個一級預(yù)算單位及其下屬單位的部門預(yù)算，為全面向市人大報送部門預(yù)算做好準備；財政國庫管理制度試點部門由2003年的15個一級預(yù)算單位增至70個一級預(yù)算單位；政府集中采購項目增加到86項；完善收支兩條線制度，將人事、交通、衛(wèi)生等部門的一些收費項目納入預(yù)算管理，“收支脫鉤”政策擴大到所有執(zhí)收執(zhí)罰收費部門和單位。近年來，廣東省提交本級人大審議的年度財政預(yù)算（草案）是以部門預(yù)算進行編制的，100多個部門的年度財政預(yù)算均提交人大審查批準。2004年8月底，廣東省財政廳與省人大聯(lián)網(wǎng)，省人大可以很方便地審查省財政的收支情況，由人大監(jiān)督政府“花錢”，讓政府的財政成為“玻璃錢柜”。

推行部門預(yù)算管理，有利于人大履行對財政預(yù)算的審查監(jiān)督，有利于審計和社會各界對政府財政的監(jiān)督，有利于提高預(yù)算透明度，加強廉政建設(shè)，防止腐敗現(xiàn)象；有利于將政府有限的財力得到優(yōu)化配置，統(tǒng)籌安排避免分配不公，提高預(yù)算管理水平，有利于貫徹落實“依法治國”的方略，促進財政法制建設(shè)，依法理財。

外國議會非常重視對預(yù)算的審查監(jiān)督。美國國會具有“掌握錢袋的權(quán)利”。總統(tǒng)提出國家預(yù)算報告，唯有經(jīng)國會審議和批準方得生效，行政當局方可獲得撥款。而控制預(yù)算不但能造成錢財轉(zhuǎn)移，更能影響權(quán)力分配。通過掌握“錢袋子”，國會可以衡量政府施政目標的輕重，以鼓勵或懲罰的方式，落實國會意志。正是由于1985年國會削減赤字的格拉姆法案的規(guī)定，才造成克林頓政府后來與國會的沖突，國會在1995年兩度凍結(jié)了政府預(yù)算，使克林頓政府兩度面臨“關(guān)門”的窘境。英國、法國等國法律規(guī)定，政府的財政法案須提交議會兩院審議批準。

新西蘭政府在預(yù)算編制之前，要廣泛聽取各方面的意見，包括其下屬部門、各種利益集團、議員的意見，還要直接向公眾征詢意，對預(yù)算報告的編寫有嚴格的標準，以使眾議院和公眾能夠比較政府財改計劃及其執(zhí)行結(jié)果的情況。每年7月，人們都非常關(guān)注財政部長提交給眾議院的預(yù)算案及其報告。當預(yù)算報告宣讀時，電視、廣播予以實況轉(zhuǎn)播，公眾可以在眾議院走廊收聽收看；第二天，報紙就對預(yù)算案進行刊載并評論。眾議院要求預(yù)算案必須反映國家公共財政及經(jīng)濟的整體情況，特別是下一年度主要的收支。由于預(yù)算涉及政府對納稅人的錢如何花銷，議員們對預(yù)算的審查都非常仔細，以保證納稅人的錢花得節(jié)儉、合法。眾議院批準預(yù)算后，改府及其部門必須受其約束，保證在預(yù)算規(guī)定的范圍內(nèi)提供商品和服務(wù)。政府要作出新的、不同的決定方式花錢，必須征得眾議院的批準才能去做。

法國議會兩院在批準政府的財政預(yù)算后，還經(jīng)常地、緊密地跟蹤和監(jiān)督政府各部門的財政開支，嚴格審查財政決算，保證財政預(yù)算法的貫徹落實。

（二）對預(yù)算外資金的管理監(jiān)督，是人大代表和人民群眾十分關(guān)注的問題。人大應(yīng)制定《預(yù)算外資金管理辦法》，使預(yù)算外資金審查監(jiān)督工作進一步規(guī)范化、法制化。筆者認為，要加強和規(guī)范對預(yù)算外資金的審查監(jiān)督，還應(yīng)著重加強對編制預(yù)算外資金收支計劃、使用管理情況和執(zhí)行過程中的審查監(jiān)督。通過對預(yù)算外資金進行全過程的審查監(jiān)督，進一步提高對預(yù)算外資金的審查監(jiān)督力度。

（三）制定預(yù)算審查監(jiān)督條例或辦法，保證預(yù)算法的貫徹落實。要解決預(yù)算約束力不強的問題，需要進一步完善《預(yù)算法》，制定配套的地方性法規(guī)，進一步明確預(yù)算審查批準和監(jiān)督的原則、范圍、內(nèi)容、方式、程序等，增加預(yù)算審查監(jiān)督的可操作性，使人大及其常委會對預(yù)算審查監(jiān)督工作進一步法制化、規(guī)范化、制度化。實踐證明，監(jiān)督權(quán)力能不能得到有效行使并達到目的，還有賴于程序的科學(xué)、合理和完善。現(xiàn)代程序正義理論表明：程序是實現(xiàn)和保證實體正義的手段。人民代表大會制度的實體正義主要體現(xiàn)在反映人民意志、實現(xiàn)人民當家作主上。程序?qū)τ谌舜蟊O(jiān)督的意義在于，程序具有定向展開、過程不可逆、管理和決定的非人情化的特性。程序正當要求程序科學(xué)、合理、周密、完備。預(yù)算按程序提交政府審定和人大審查批準后，就具有法律效力和剛性特征。人大財經(jīng)委或人大常委會財經(jīng)工委，在實際操作中要嚴格按照預(yù)算審查程序進行審查，財政部門和預(yù)算單位都嚴格按照預(yù)算執(zhí)行，自覺接受人大和審計部門以及社會的監(jiān)督，任何單位或個人，未經(jīng)法定程序，都不得隨意追加或追減預(yù)算。現(xiàn)有法律對預(yù)算執(zhí)行違法違紀行為的懲懾作用及力度不夠大，應(yīng)在今后修訂《預(yù)算法》時對此加以完善。

（四）提高人大代表審查預(yù)算的能力。人大常委會可通過各種方式對人大代表進行培訓(xùn)，人大常委會應(yīng)定期邀請財政部門和有關(guān)財經(jīng)專家給人大代表講授財經(jīng)知識。還應(yīng)增加具有財經(jīng)知識的人大代表。

（五）充分發(fā)揮財政審計的監(jiān)督職能，健全監(jiān)督約束機制。要切實加大對審計法律法規(guī)的宣傳力度，積極營造審計監(jiān)督的良好氛圍；嚴格執(zhí)行《預(yù)算法》和《審計法》，對預(yù)算收入部門，占財政支出比重較大的系統(tǒng)和部門進行重點監(jiān)督。一是審計部門應(yīng)當將日常審計發(fā)現(xiàn)的預(yù)算執(zhí)行中的重要問題向人大常委會財經(jīng)工作委員會通報。二是在預(yù)算執(zhí)行過程中，人大常委會主任會議認為必要時，可以要求政府責(zé)成審計部門進行專項審計并報告審計結(jié)果、經(jīng)主任會議決定，可以將專項審計結(jié)果提請人大常委會審議。三是要求審計工作報告要如實反映對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作、審計評價和審計處理情況，并提出改進財政和部門財務(wù)工作的建議。四是強調(diào)審計部門對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計過程中查出的問題，應(yīng)及時糾正、依法處理，人民政府要在年底前將審計查出問題的處理結(jié)果向人大常委會提交書面報告。五是人大常委會聽取上半年預(yù)算執(zhí)行情況報告時，要求審計部門列席會議。

陳建智