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對我國進行能源稅制改革的思考

摘要：目前我國的能源問題不斷惡化，能源矛盾日益凸出，這不但制約了我國社會經濟的可持續發展，而且也直接影響了我國人民的生存質量。稅收政策作為國家宏觀調控的重要工具，在促進能源節約及可持續開發和利用上具有其他經濟手段難以替代的功能。文章借鑒西方國家在能源稅收政策方面所取得的經驗，針對我國現行稅制中有關能源稅收政策存在的不足，對我國能源稅收制度改革的必要性以及如何建立和完善與能源相關的稅收制度進行了探討。

關鍵詞：能源稅、能源問題、稅制改革

一、我國能源稅制改革的必要性

能源是一切活動的原動力，人們對能源的依賴程度隨著工業化和經濟的發展日益加深，對能源的需求也隨著人口的增加、生活水平的提高不斷增加，與此同時，對能源的過度開發和使用又帶來能源短缺、環境污染、生態破壞等一系列問題，并已發展成為影響世界各國政治和經濟的重要因素。我國的能源問題也隨著經濟的迅速發展日益嚴峻。2004年，中國gdp總量占世界總量的4%，而基本能源消費占到世界總消費量的10%。1980年以來，我國的能源總消耗量每年增長約5％，是世界平均增長率的近3倍，并已成為煤炭、鋼鐵、銅的世界第一消費大國，繼美國之后的世界第二石油和電力消費大國。中國能源消費量雖居世界第二位，但由于人口眾多，按人均消費水平計算大約為一年0.7噸。與日本的年均4噸和美國的年均8噸相比，還相差甚遠。這不僅意味著我國能源需求將進一步增加，同時說明我國的經濟發展對能源的依賴程度比發達國家大得多。另一方面，我國的能源利用率只有世界先進國家的60%～80%左右，效率極低。在能源結構上以煤炭為中心，天然氣和再生能源在開發利用上很落后。近幾年，很多城市出現“電荒”、“煤荒”、“油荒”危機，凸現了我國的能源矛盾。此外，中國長期以來依靠國內的煤炭資源滿足其主要的能源需求，是世界上使用煤炭最多的國家，同時也是全球煤煙型污染最為嚴重的地區。據調查確認，由于煤、石油等化石燃料的燃燒，我國2/3的城市空氣質量不符合國家標準，燃煤排放的二氧化硫導致國土面積的30%以上有酸雨現象，二氧化碳排放量占世界14%，這不僅嚴重損害了國民的身心健康，還造成了負面的國際影響。高增長、高消耗、高污染的新“三高”使中國正面臨嚴峻的能源形勢。

能源問題的不斷惡化不但制約著我國社會經濟的可持續發展，而且直接影響著我國人民的生存質量。為了解決能源問題，世界各國無不以政治、法律的、行政的、經濟等各種手段進行綜合治理，其中，稅收手段的運用已成為各國能源政策的一個重要組成部分。稅收政策作為國家宏觀調控的重要工具，在促進能源節約及可持續開發和利用上具有其他經濟手段難以替代的功能。在國外，面向能源的稅收主要包括兩個方面：一是能源消費稅，包括對交通燃料以及其他能源原料所征收的基本稅；二是針對能源消費過程中排放的污染物而征收的環境稅，如硫稅和碳稅等等。歐盟各國、美國、日本等國都有專門的能源稅法，各國利用能源稅法，對能源耗費行為進行適時、適當的調整，為能源的合理使用提供具體的財稅法律依據和政策支持，使能源的稅收政策具有很強的針對性和可操作性。目前，我國現行的稅收制度中尚沒有專門的能源稅種，與能源使用相關的財稅法規大都體現在消費稅、增值稅以及資源稅等稅種中，而且只是作為其中的稅目來體現。對能源耗費行為的調控，大多還是通過征收排污費的形式進行。而且現行稅制中針對節約能源、開發和利用新能源、再生能源的企業和技術的稅收優惠措施幾乎是空白，這些都極大地限制了稅收制度在合理開發和利用能源中應發揮的導向作用，以及對環境保護的調控力度。面對日趨嚴峻的能源狀況，針對我國現行稅制中有關能源稅收措施存在的嚴重不足，借鑒西方國家在能源稅收政策方面所取得的經驗，適時地對我國能源稅收制度進行改革，建立和完善與能源相關的稅收體系成為必要。

二、進行能源稅改革的有效途徑

1、調整現行稅收制度

（1）調整增值稅。為鼓勵和扶持再生能源產業，應降低再生能源企業的增值稅率?，F階段可再生能源發電成本較高，征收增值稅后的上網電價將更高，令消費者難以接受。另外，可再生能源發電不消耗燃料，沒有進項稅或進項稅少，增值稅不能抵扣或抵扣很少。因而可再生能源發電的增值稅實際征收額遠遠高于常規能源發電。按全國統一的增值稅率（17％〕征收是不合理的，也不利于與常規能源發電技術的公平競爭。z9^6

（2）改革資源稅制度。一是提高征收標準。我國的資源長期在政府控制下實行低價政策，目前我國的資源稅主要是級差調節性質，未能體現資源本身價值，造成不必要的資源浪費。此外，適當提高非再生性、非替代性、稀缺性的資源稅率，對環境造成污染和破壞的產品課以重稅，從而限制它們的不合理的開采和使用也是是非常必要的；二是改變資源稅的計量依據。由現在的按企業產量征收改為按劃分給企業的資源可采儲量征收,促使企業盡量提高資源的回采率；三是調整資源稅的征收辦法。改革現行對原油征收資源稅的計稅辦法，改從量征收為從價征收，使國家能從原油價格上漲中分享部分收益。將稅率與資源回采率和環境修復情況掛鉤,按資源回采率和環境修復指標確定相應的稅收標準,資源開采率越低,環境修復程度越差,資源稅率就越高；

（3）調整現行的消費稅政策。一是將目前尚未納稅消費稅征收范圍不符合節能技術標準的高能耗產品、資源消耗品納入消費稅征稅范圍；二是適當調整現行一些應稅消費品的稅率水平，如提高大排氣量轎車的消費稅稅率，適當降低低排氣量汽車稅率等；三是適當調整消費稅的優惠政策，對符合節能和環保標準的汽車，允許按照一定比例享受消費稅減征的優惠等。

（4）調整關稅。一是調整出口貨物退稅率。取消對污染嚴重、資源和能源耗費嚴重、附加值低的產品的出口退稅政策，對低能耗類的出口產品，適當提高退稅率；二是在必要的時候還應考慮對高耗能、高污染產品增收出口稅，以限制其出口，合理調整產業結構，減少不合理的能源消費。

2.適時開征新的能源稅種

（1）盡快開征燃油稅。

目前，我國新增石油需求的三分之二來自于交通運輸業，我國汽車產業的迅猛增勢讓石油供應面臨前所未有的壓力。在過去15年里，我國成為世界石油消費增長最快的國家，而汽車的能耗成了“罪魁”。國際經驗表明，高燃油稅政策，一方面通過高油價限制了對石油的過度消費，另一方面，刺激了節能技術的創新和擴散。我國關于開征燃油稅的問題已經討論了八年，至今千呼萬喚不出來。其主要原因是燃油稅取代養路后，稅務、公路部門利益的重新分配難以平衡。如何解決好這個問題是開征燃油稅的關鍵。

（2）研究開征碳稅。

征收碳稅的主要目的是通過鼓勵減少使用礦物燃料，尤其是含碳量高的燃料，從而減少二氧化碳的排放。西方國家征收的碳稅一般是一個混合型稅種。設計的稅率由兩部分構成，一部分由該能源的含碳量決定，所有固體的和液體的礦物能源包括煤、石油及其各種制品都要按其含碳量繳納該稅的碳稅部分。另一部分是由該能源的發熱量來決定，主要是指對礦物能源與非礦物能源，如電力征稅。采取碳稅是一種以價制量的策略，其優點是可以合理反映環境與社會外部成本，而具有二氧化碳減量的經濟誘因，可促使廠商更新技術，在生產過程中減少二氧化碳的排放，還能夠促進能源系統從高碳排放礦物能源向低碳或非碳能源轉化，也將有利于我國天然氣和核電的發展。

3.增加稅收優惠政策

利用多種稅收優惠政策，加大對我國對石油、天然氣勘探開發的支持力度，提高自產能源的產量，同時鼓勵節能技術、新能源、可再生能源以及清潔能源的開發與利用，提高我國的能源效率，改善和優化能源的供應結構。例如：對油氣勘探實行部分免稅，對枯竭油田實行“折耗”優惠，以及減免礦區使用費等；對企業在海外的油氣投資活動要予以稅收政策優惠；用于油氣投資的利潤可以不征所得稅，其固定資產投資可以按一定比例進行抵免；對投資新能源、可再生能源以及清潔能源的開發與利用企業實行所得稅低稅率，甚至給予一定范圍和時期的免稅，或給于土地使用稅和房產稅的優惠政策，以鼓勵和扶持這些產業的發展；對生產和制造節能設備和產品的企業，給予一定的企業所得稅間接優惠政策；對生產節能產品的專用設備，可以實行加速折舊法計提折舊；進口國內不能生產的直接用于生產節能產品及利用清潔能源的產品的設備，免征進口關稅和進口環節增值稅；根據國家能源政策導向，調整出口貨物退稅率，對低能耗類的出口產品，適當提高退稅率，對高能耗類出口產品的退稅率，適當予以降低甚至取消；對從事節能、新能源、再生能源、清潔能源技術開發、技術轉讓業務和與之相關的技術咨詢、技術服務業務取得的收入，免征或減征營業稅等。

三、在能源稅制改革中應注意的問題

對我國進行能源稅改革是一項復雜、艱巨而又緊迫的工作。新稅種的開征和相關稅種的減免優惠如何才能具有可操作性，如何兼顧中央和地方財政以及各部門的利益，這些都是極具挑戰性的工作。為了能源稅改革的順利地進行，筆者認為應注意以下問題：

1、能源稅改革應與國家的“費稅”改革及地方稅制改革緊密結合起來。在引入能源稅的過程中，應處理好稅收與收費，中央與地方的關系，能源稅費收入建議大部分納入地方財政統一管理，以發揮地方在合理利用能源以及環境保護中的作用。

2、在進行稅制改革時，應注意不加重總體的稅收負擔。可通過降低其它稅來減少新增能源稅的影響，這樣可以保證稅收制度效率的提高，并使稅制改革易于實施。如丹麥在開展綜合性的稅制改革時，降低了所有所得稅的邊際稅率，堵塞一系列稅收漏洞，逐步將稅收負擔由所得和勞務收入轉到節能、污染和環境資源上，收到很好的效果。

3、稅收的鼓勵性政策與強制性政策應結合使用。采取鼓勵性政策如減免稅、由于不需要政府拿出大量資金來進行補貼，只是減少一部分中央或地方的收入，不會構成對全國稅收平衡的影響，具有較大的靈活性，可以有多種選擇。因而易于實施。但是也應注意到，由于稅收優惠不進入生產成本，只影響企業產品的銷售價格和企業的經濟效益，實際上對鼓勵企業改進生產制造技術，提高效率，降低成本沒有直接的作用。因此有些可再生能源技術和產業，可能因為優惠政策取消而無法生存。所以，稅收優惠政策主要發揮政策的引導作用。強制性稅收政策。如燃油稅、碳稅，不僅能起到節約能源，減少環境污染，還能起到促進企業采用先進技術，提高技術水平的作用，因而也是一種不可或缺的刺激措施。m國家的能源政策一方面鼓勵節能、再生能源產業的發展，另一方面要求對高能耗、高污染產業加以限制。稅收政策的制定也應從這兩個方面加以考慮，鼓勵與限制并舉，更好地體現國家的政策導向。

4、能源稅改革應循序漸進?？紤]到對維護國家綜合能源安全的重要性，中國應該盡快地、同時也是分階段地推進能源稅改革。對我國能源稅改革不是一蹴而就的事情，必須盡可能周全的規劃，循序漸進地進行。不同時期能源政策的目標和側重點是不同的，不同能源稅種實施的條件和推進的難易程度各不相同，因此在改革初期應首先選擇征收成本低，公眾易于接受的稅種，以便改革的順利進行。此外，能源稅改革還應堅持“發展與環保兼顧”原則，不切實際的高標準能源稅制不僅公眾一時難以接受，同時也會令我國企業的競爭力受挫，從而阻礙整個經濟的發展。

事實上，只要能夠作到在不影響經濟發展的前提下，保障能源的可持續利用，改善生態環境質量，能源稅改革在政治上就具有很高的可接受性和吸引力，從而成為可持續發展領域最具影響力和可操作性的宏觀經濟手段。我們應積極抓住稅制深化改革的有利契機，借鑒國外的先進經驗，結合我國能源政策的目標導向和能源戰略的現實要求，及時調整和優化能源稅收政策，穩步推進能源稅收改革，進一步加強稅收對能源的合理開發、利用的宏觀調控能力，盡早建立一個符合我國能源戰略目標的能源稅收制度。