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一、給定材料

隨著我國“發展現代農業”目標確定并努力破題，一種觀念在理論界和一些地方政府官員中日漸“流行”：實現規模效益是打造現代農業必過的一道“坎”，而過“坎”的關鍵在于推進土地流轉，突破“一家一戶”局限，實現土地規模化經營。然而，在實際操作中，一些地方靠行政手段搞整村甚至整鄉土地流轉，片面求規模，大搞土地兼并；還有一些地方由政府幕后操盤，違背農民意愿，踢開農民，強制把土地低價流轉給涉農企業，侵害農民土地承包權益；一些地方甚至打著發展“觀光農業”、“生態園”等旗號，集中土地搞旅游園區開發，規避土地調控政策。

專家指出，今年中央一號文件提出“發展現代農業”是建設新農村首要任務的同時還強調，在現代農業建設過程中，必須“堅持農村基本經營制度，穩定土地承包關系，規范土地承包經營權流轉”。這其中的深意在于：集約經營并不等于簡單集中土地，在家庭小規模經營基礎上，搞好“合作經濟”照樣可以實現集約化生產，讓農民獲得較高效益。對于順應當地農村經濟發展和農村勞動力轉移要求的土地流轉，基層政府如需助力，應遵循平等協商、依法、自愿、有償的基本原則。能否堅持以保障農民土地權益為基礎？能否堅持以發展農民利益為取向？這是衡量各地土地流轉成敗得失的一把最重要的尺子。

1、發揮市場在資源配置方面的基礎性作用，促進土地要素在現有法律政策框架內充分“活”起來，是現代農業發展的必然要求。近年來，山東一些農業龍頭企業為提高農業標準化水平，開始從過去收購農戶產品，發展到直接租地、建立自己的直營基地。在這種高效益農業的需求帶動下，大批農戶將自己的土地流轉出來，農民基于土地承包經營權的財產權利實現了應有的增值。“活”起來的土地要素，既為現代農業的發展注入了發展動力，又為農戶帶來了實實在在的實惠。

安丘市東方紅公司是一家大蔥出口企業，前幾年，公司與100多戶農民訂了合同發展大蔥種植。公司經理吳衛東發現，農戶種植的大蔥很多達不到出口標準，不是藥殘超標，就是白度、粗細達不到要求。同時，農戶雖然簽了合同，但市場行情好的時候，經常偷著賣給別的出價更高的公司。公司業務員李洪建說，從去年開始，我們就四處承包土地，自己雇人種植。李洪建說，我租的這200畝地，平時兩三個人照管，播種、收獲時雇一些短工，完全按照公司標準管理，讓農民怎么干農民就怎么干，質量完全有了保證，公司也徹底解除了后顧之憂。

龍大集團是一家農產品加工出口企業，近年來通過租地，建設了大批自營蔬菜基地。集團高級政工師汪冬霖認為，企業發展自營基地，有利于提高我國農產品的國際競爭力。近些年，國外農產品貿易壁壘越來越嚴格。要想出得去，產品質量必須過硬。而一家一戶分散經營，技術操作和管理難以統一，無法保證產品質量，特別像有機蔬菜這樣的高端產品。同時，企業出口規模大了，如果還是收購農戶產品，需要對接對象太多，影響運轉的效率，也大大增加中間費用。企業發展自營基地后，從種子、技術、農資、管理等方面實行“五統一”，整個生產過程完全處于企業掌控之下，也只有這樣，企業才能充分應對國外苛刻的貿易壁壘。

山東泰安亞細亞蔬菜集團是一家蔬菜加工出口企業。公司董事長王琳說，過去因為蔬菜出現質量問題，出口的菠菜全倒到海里了，還得交污染費，一下就賠了幾千萬元。苛刻的標準迫使企業下決心發展有機蔬菜，于是在山東的肥城市建立了一批有機蔬菜生產基地。他們獲取土地有兩種方式，一是直接承包農民的土地，自己經營；二是通過讓農民以土地入股來獲取土地。近幾年，在肥城的有機蔬菜基地，有機蔬菜產品未發生一起質量事故，10.2萬畝有機蔬菜通過了國際ocia、歐盟bcs、日本j0na等標準認證，蔬菜出口國際市場暢通無阻。王琳對半月談記者說：“企業必須掌握土地經營權，如果讓農戶一家一戶自主經營，各種標準的落實很難步調統一。”

農民把土地租給企業，自己也就從土地上“解放”出來。萊陽市姜疃鎮濯村有8000多畝土地租給多家涉農企業，全部用于發展高檔果品生產。全村1300名勞動力大部分都到企業的果園打工，他們還是在本村的土地上勞動，卻成了拿工資的工人，全村村民每年的工資收入就有460萬元。

肥城市孫伯鎮孫東村有600畝地以入股方式將經營權流轉給外商，建起一個有機蔬菜小農場，村里還成立了有機蔬菜合作社，使農民的收益更加多元化。村支書雷茂春介紹說，農民自己種地，只能獲得一塊收益，流轉土地的農戶可以獲得三塊收益，一是入股分紅，二是本人在農田打工工資收益，三是家人外出打工收益。孫東村村民雷鳳芹告訴記者，自己家有二畝地入了股，過去自己種地，這兩畝地種玉米、小麥，一年也就收入七八百元，現在啥也不用管，不用投料投工，光分紅就能白拿2000元。此外，自己在菜地里干活，一年能有4000多元收入；丈夫外出到安裝隊當機工，一天掙四五十元，算起來一年全家收入兩萬多元。

在山東，一些土地在流轉到新的農業生產主體手中后，正孕育著日新月異的農業發展新圖景。有多家日本公司在山東萊陽租下100公頃土地，并引進日本農業專家，發展生菜、甜玉米和草莓等農產品的生產和出口。農場還將飼養奶牛，并利用糞肥來培養作物，風力和太

陽能等環保能源也將被利用。

2、2006年的一個冬天，在浙江平湖市黃姑鎮渡船橋村，村民們在臺下靜靜地坐著，聽著臺上的村黨支部書記張國林“演講”。

“我們在這里聚會，是在商量做一件有長遠歷史意義的大事，這件事的價值將在5年、10年之后被人們廣泛地認識到。”張國林激動地說。這次聚會后，渡船橋村土地股份合作社正式成立。同其他農村專業合作社不同的是，這個新成立的合作社主要將農戶分散的土地集中起來，統一經營或交由規模經營者統一耕種，村民們是拿著承包地的經營權入股的。

張國林是遠近聞名的青年農民創業戶，在他心中，早就有了一本土地規模經營賬：渡船橋村約有千戶人家，耕地4400多畝。過去村里土地種植每畝年均利潤只有200元；可2005年統一種植100畝蔬菜，每畝利潤增加300元。

越來越多的實踐證明，讓土地流轉起來“手牽手”，正給土地資源極度缺乏的浙江農業發展帶來一系列新變化。

原浙江省委書記今年初提出，土地流轉是一個再造農業生產主體的過程，可以大幅度提高農業資源利用率與農業勞動生產率。應該鼓勵專業大戶、農場企業按自愿、依法、有償的原則，采取招標承包等方式，以較高的土地租金和股份分紅吸收小農戶的承包地，實現零星分包的耕地、水面、園地、林地的集中規模經營。同時，要讓轉出土地的農民成為新生產主體的農業工人，獲得租金與工資雙重收入。

這一設想在浙江已經部分實現。在湖州一些地方，農戶轉出土地后，一年租金就拿到2000元。德清縣在完成土地流轉后，有關部門極力撮合農民在企業實現就業，既為企業解決了勞動力，也為“脫農”的農民增加了收入來源。德清縣還大規模培訓農民的就業技能，全縣7成以上的農村勞動力已轉移到了企業或市場，農民現金收入比上年同期增長14%以上，其中絕大部分來自工資性與經營性收入。據國家統計局浙江調查總隊抽樣調查，2007年上半年浙江省農村居民工資性的收入為人均2309元，比上年同期增長13.5%。從工資性收入的構成看，在本鄉鎮地域內企業中從業得到的收入已達到人均1770元。

3、在浙江慈溪，一個經營面積達4000公頃的規模農場悄然誕生，散戶種植收益小，種植、施肥、用藥等“綠色標準”難統一管理的局面自此改變。這一切，正是慈溪土地流轉帶來的。

半月談記者了解到，在市場經濟發達的浙江，土地流轉異常活躍，流轉規模比例也遠高于中部一些省份。在河南，土地流轉面積為210多萬畝，占全省家庭承包經營面積的2.34%。而在浙江，到2006年底，全省土地流轉面積為393萬畝，占全省家庭承包經營面積的19.8%。

“組織形式的創新，是浙江省土地流轉的活力所在。”浙江省農業廳經管處副處長顧劍明告訴半月談記者。

習慣上，浙江省土地流轉形式主要包括兩大類。一是有償轉包，指在集體經濟組織內部，承包農戶將土地經營權以不超過剩余年限轉包給第三方，雙方簽訂契約，明確權利與義務，浙江省約一半流轉土地面積是采取這種方式；二是業主租賃，集體經濟組織或承包農戶將土地使用權出租給村社外的業主從事農業開發，并簽訂租賃協議并支付租金，全省2006年流轉面積的33%是采取這種方式。

此外，浙江省還創新了三種新的流轉形式。一是分季流轉，指以生產季節劃分，一塊土地在不同季節可由不同接包者種植，比如龍游縣一些農民只種一季晚稻，而將早稻種植權流轉給種糧大戶傅獻軍；二是土地互換，指承包農戶為便于管理，交換承包地塊使用權，解決了個別承包戶不愿意流轉土地或連片流轉的矛盾；三是土地托管，指由縣、鄉鎮一級設立土地信托服務中心，村一級具體負責土地信托服務，全省已有4300多個村建立了土地流轉服務組織。

在具體操作過程中，許多地方還探索出了土地入股的流轉辦法，即將農戶土地承包經營權量化入股，由村統一經營或發包給公司、規模大戶經營，村經濟合作社按股份將土地經營所得在年終分紅。臺州椒江區下陳村人均耕地只有0.2畝，而且社員不愿意耕種，村里創造出“股田制”，把農戶的耕地、村集體留地與邊角地統一入股，興辦農業綠色園區等，村集體每年有168萬元的收入，社員每年有500多元的分紅。

4、7月中旬，半月談記者來到河南省方城縣二郎廟鄉呼沱村，映入眼簾是一個近10米高的大門樓，上面寫著：農業生態科技園。700多畝農田被鐵柵欄圍成一圈。進入園區，看不到絲毫現代農業的影子，約一半的農田雜草叢生，另一半雜亂地種著玉米和花生。

村民楊生說：“2005年6月，鎮里把俺們的承包田圈起來，逼群眾把地反租給鄉政府，由政府再轉包給當地一個老板，搞高效林果業開發。為了讓群眾種林果，去年麥播時，鄉干部把園區大門都鎖了。”村民楊強說：“為了搞開發，政府和開發商也下了本，先后投資幾十萬元，在園區里修柏油路、裝噴灌設施，還給群眾免費發果樹苗。可群眾不愿種樹，把樹用開水燙死，偷著種上麥和花生。“

村支書吳軍軌說：“鄉里想集中土地發展林果經濟，帶動旅游開發，可一部分群眾拒簽流轉合同，加上樹又沒種活，承包老板覺得開發難度大，撂挑子跑了。”

規模化經營為何遭群眾反對？村民楊生說：“一是不劃算。開發商反租農民土地，一畝一年只給400元，可俺光種一季春花生凈利就是1000元。二是怕受騙。雖然開發商承諾今后向農民分紅，可流轉合同一簽就是18年，到下一輪承包期，地到了開發商手里，到時不認賬怎么辦？”

記者在河南采訪發現，一些地方在土地流轉中，甚至踢開農民，把“凈地”整體流轉給企業經營，雖然迅速形成規模化種植，企業效益猛增，但出租土地的農民卻因此收入下降。2003年底，河南省延津縣豐莊鎮干部以每畝地年400元的低價，強迫飛王村農民將800多畝高產糧田轉租給一家香港公司種菜，這家公司先后投入300多萬元進行基礎設施建設，迅速形成產業規模，但農民卻因減收而連續上訪。

村民王協杰給半月談記者算了一筆賬：“我家7口人，原先種9.3畝地，可現在只剩4畝沙荒地，一年每畝只能打300多斤麥，顧不住日常生活。而租出去的地，種小麥和玉米，每畝純利超千元。”村民秦廣菊說：“香港公司租了俺的地，還不讓俺們去打工，他們從南方招了幾十人來種菜，把我們晾在一邊。”

發展現代農業的根本目的，是促進農民增收。以農民減收為代價，集中土地“反租”給開發商，雖然短時間內就可以實現產業增效，但是這種“現代農業”必然行之不遠。1999年，河南省鄧州市白牛鄉為了建“農業結構調整示范區”，將白西、故事橋兩個村346畝地先以每畝地520元的價格“反租”，再“倒包”給兩個大戶種植果樹等經濟作物，鄉政府分別同群眾和承包大戶簽了為期15年的土地“流轉合同”。2004年以來，隨著糧價上漲，中央惠農政策連續出臺，兩個村的群眾強烈要求廢止合同，收回土地。可承包大戶態度非常強硬，提出“堅持合同、繼續種地”。經過縣、鄉兩級反復做工作，承包大戶提出可以退地，但要求政府賠償。其中一個承包97畝地的大戶開出的“賠償價”就達67萬元，鄉政府由此背上“土地流轉債”。

5、農業部政策法規司金文正處長接受半月談記者采訪時指出，根據農村土地承包法和即將于今年10月1日實施的物權法的規定，通過家庭承包方式依法取得的土地承包經營權，承包方可以按照平等協商、依法、自愿、有償的原則，采取轉包、出租、轉讓、互換等多種方式流轉土地承包經營權；承包農戶間為發展農業生產，也可以將土地承包經營權入股，發展農業合作生產。從長遠看，建立土地使用權的市場化流動制度是農村土地制度變遷的必然趨勢，但促進土地流轉，關鍵在于真正賦予農民長期而有保障的土地承包經營權，堅持農地農有、農地農用，防止發生大規模土地兼并。

半月談記者在調研中發現，一些地方權益保障并未完全落實，土地流轉“地基”并不牢靠。

國家統計局河南調查總隊在鄢陵縣和濟源市一項調查表明，有56.4%的被調查農戶不知道農村土地承包法，有69%的鄉村基層干部對土地承包經營權流轉一知半解或不知曉。在具體的流轉中，行為也相當不規范。濟源市被調查的117個農戶中，沒有簽訂土地流轉書面協議的占78.4%，其中，既無書面協議又無口頭約定的占10.8%；而經過鄉鎮農業承包合同管理機關登記、備案或簽證及公證機關公證后流轉的土地更少。

相當一部分農民和基層干部對土地承包經營權益內容理解不深，對流轉的界限規定不明白，而一些鄉鎮干部則認為當前農村集體經濟變成了“空殼”，建設新農村，村集體得有錢，錢只能從做活“土地”文章上來。這導致土地流轉在一些地方“走偏”，土地“農轉非”現象抬頭。

河南鄧州一位鎮黨委書記說：“全鎮27個行政村，只有3個村有企業。為了發展集體經濟，我們鼓勵農民‘兌地’辦工廠，對辦企業村實行政策優惠，產生的稅收鄉村按三七比例分成。”

南陽市宛城區溧河鄉詹莊村有一個自然村名叫牛郎村，去年10月，詹莊村向溧河鄉提出開發牛郎織女旅游景區、打造“中國愛情村”的規劃，不久，廣州一公司決定投資開發，并注冊了“牛郎織女生態園有限公司”。目前牛郎村已同該公司簽訂協議，第一期租用農民土地188畝，用于開挖人工湖及修建廟宇等旅游設施。第二期租地100畝，種植生態作物。土地租期為40年，頭10年，生態園公司每畝每年給群眾租金750元，后30年的租金浮動。

農業專家指出，這份協議多處違反土地承包法。一是土地承包經營權流轉中不得改變土地的農業用途。二是流轉期限不得超過土地剩余期限。三是土地承包經營權流轉的主體為承包方，牛郎村無權簽土地流轉合同，合同只能一家一戶地同農民簽訂。

河南省農業廳農經處處長丁心奎說，中央《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》明確指出：“為穩定農業，穩定農村，中央不提倡工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶承包地。”而且按照承包法規定，土地流轉應是農戶間的流轉、農業內部的流轉，而流轉的一個重要目的是提高農業生產效率，保護耕地資源，對于“以租代征”等違規“越界”流轉，堅決禁止。

土地是農民的“命根子”，土地絕不能亂動，但也不能不動。土地怎么依法、自愿、有償流轉，在土地經營走向規模化的自然進程中基層政府能否助力、如何助力，是目前農村經濟發展的一大難題。

采訪中，許多專家學者、基層干部達成一個共識：推動土地流轉，切不可“干部主導”，不能搞強迫命令。丁心奎說，早在2001年，中央《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》就明確指出：“由鄉鎮政府或村級組織出面租賃農戶承包地進行轉租或發包的‘反租倒包’，不符合家庭聯產承包經營制度，應予制止。”

金文正強調，在土地流轉具體操作中要特別注意六個問題：一是不得下指標。要充分發揮市場在配置土地資源方面的基礎作用，用行政手段或者用下指標的辦法推動無異于拔苗助長。二是不得強迫流轉。各級地方人民政府及有關部門、村級組織在發展現代農業過程中，不得以村民會議決定、政府規定等方式強迫農民放棄土地承包經營權，不得違法收回農民承包地對外發包，不得以農業結構調整為名干涉農民的經營自主權，強迫農民改種其他經濟作物。三是不得采取“以租代征”、“入股經營”等辦法非法改變承包土地的農業用途。四是不得超過剩余承包期限。五是不得代替農民簽訂合同。六是不得截留扣繳土地流轉收益。土地流轉收益是農民的合法收入，任何組織或者個人不得截留、扣繳。

二、申論要求

1、給“土地流轉”下一個定義，150字，15分。

2、概括土地流轉中存在的問題，250字，20分。

3、作為省政策研究室的人員，就材料反映的問題，提出建議。500字，25分。

4、就材料反映的問題展開論述，寫一篇1000字的議論文，40分。