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市政府制定下發了《關于縣級公立醫院改革及縣鄉（鎮）醫療機構一體化改革試點工作的指導意見》，為推進縣級公立醫院改革不斷深入，根據《省人民政府關于推進縣級公立醫院綜合改革的指導意見》等文件精神，結合我市實際，提出如下指導意見。

一、工作目標

堅持政府主導和公立醫院的公益性質，加快改革步伐，力爭到“十二五”末，將縣級公立醫院（縣級綜合醫院、縣中醫醫院、縣婦幼保健機構）建成縣域內公益性質突出、規模適當、定位準確、特色鮮明、管理規范、運行高效的醫療衛生服務中心，使90%的患者能在縣域內得到診治，實現“小病不出鄉鎮、大病不出縣域、預防在基層”的目標。

二、主要任務

（一）統籌規劃縣域醫療資源

依據“盤活存量、控制增量、優化結構、動態管理”的原則，制定區域衛生規劃和醫療機構設置規劃，明確其規模、編制和功能定位，報市政府審批后，并給非公立醫院留出充分的發展空間。縣級人民政府原則上負責舉辦1所綜合醫院、1所中醫醫院、1所婦幼保健機構。到“十二五”末，人口在20萬人以上的縣，縣級公立醫院中至少有一所達到二級甲等醫院標準。人口較少的縣重點建好縣級綜合醫院，對現有的縣級公立醫院也可整合資源，實行一個機構、多塊牌子。

合理確定縣級公立醫院的編制，按照床位與人員1:1.5的比例核定人員編制，其中，衛生專業技術人員應當不低于編制總數的85%，護士不低于每病床0.4人。探索實行縣級公立醫院編制備案制，逐步建立動態調整機制。

（二）明確縣級公立醫院的功能定位

縣級綜合醫院主要承擔居民的基本醫療服務，急危重癥患者的救治，疑難疾病的診治，適宜醫療技術的推廣，基層衛生人員的培訓和技術指導，災害和突發事件的醫學救援等工作，是縣域內醫療服務、醫學臨床教育、醫學康復中心。縣中醫醫院主要負責向居民提供中醫藥基本醫療服務，用中醫藥進行急危重癥患者的救治、疑難疾病的診治，中醫藥適宜技術的推廣，基層衛生人員的中醫藥技能培訓和技術指導等工作，是縣域內中醫藥醫療服務、中醫藥臨床教育、中醫藥醫學康復中心。縣婦幼保健機構，在當前主要是做好有關婦女兒童的部分公共衛生服務，在人口較多、其他醫療機構對婦女兒童的醫療服務能力不能滿足社會需要的情況下，可以圍繞婦女兒童的健康適當的開展一些力所能及的醫療服務。

縣級綜合醫院、縣中醫醫院、縣婦幼保健機構要正確定位，控制規模，各負其責，各有側重，減少業務上、建設上的重疊，減少有限資源的分散浪費，避免小而全、盲目建設。

（三）改革縣級公立醫院管理體制

健全縣級公立醫院管委會領導下的院長負責制，完善縣級公立醫院的決策、執行、監督相互制衡的權力運行機制。縣級公立醫院管委會主任由縣長或副縣長擔任，發展和改革、人力資源和社會保障、財政、衛生、食品藥品監督管理等部門的負責人為成員；管委會辦公室設在衛生局，負責日常工作。縣級公立醫院管委會代表縣政府履行對縣級公立醫院的“規劃、決策、保障、監管”職責，負責縣級公立醫院的重大決策、重要人事任免、重大投資項目和大額資金使用（即“三重一大”事項）論證后的決策，負責對縣級公立醫院的服務質量、社會責任、持續發展、運行績效等的考核，并將考核結果與政府的補償、獎勵、院長聘（任）用等掛鉤。

縣級公立醫院應具備獨立的法人地位。院長全面負責醫院的運行管理，并接受職工代表大會的監督。醫院對人員聘用、收入分配、日常管理等事項具有自主權。重大事項由領導班子集體討論，并按管理權限和規定程序報批。院長人選可通過民主推薦、公開競聘、縣級公立醫院管委會提名等方式產生，按照干部管理權限考察后由縣級公立醫院管委會主任聘任，實行院長任期目標責任制。

有條件的縣區可探索建立醫院理事會等形式的法人治理結構。

（四）建立穩定的財政投入長效機制

1．建立以保障人員基本工資為重點的財政補償長效機制。在編在崗人員的基本工資，縣政府要承擔縣級綜合醫院70%以上，縣中醫醫院、縣婦幼保健機構要逐步納入全額預算管理。具備條件的縣區，可逐步將績效工資列入預算。養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險和住房公積金等社會保障繳費中應當由縣級公立醫院繳納的部分由同級財政補助。符合國家規定的離退休人員的費用由同級財政承擔。縣級公立醫院發生的救災、援外、支農、支邊、突發事件醫學救援等費用納入財政專項補助；緊急救治、無主病人救治等費用經核準后由有關責任方據實結算。縣級公立醫院的基本建設、大型設備購置、重點學科發展、人才培養和政策性虧損等由同級財政給予專項補助。歷史債務統一打包剝離，由縣區政府制定還款計劃，財政補助和縣級公立醫院收支結余逐年解決。逐步建立財政補助穩定增長機制，增幅不低于經常性財政支出增長幅度。

2．改革以藥補醫機制。在政府投入和醫療服務收費調整到位的基礎上，取消藥品加成政策，實行零差率銷售。對醫院取消藥品加成所減少的合理收入，按照“取消多少，補償多少”的原則，由各級財政按比例給予足額補助。

3．全面實施縣級公立醫院藥品集中采購“三統一”管理。目錄內藥品必須通過縣級藥品采購結算中心進行網上統一采購，統一配送，統一結算；優先配備、使用基本藥物，提高基本藥物使用比例，逐步實現全部配備和使用基本藥物；推行醫用耗材省級公開招標，集中采購。

4．合理調整醫療服務價格。按照總量控制、調整結構的原則，降低藥品和高值醫用耗材價格。政府出資購置的大型醫用設備按不含設備折舊的成本制定檢查治療價格，適當提高體現技術勞務價值的診療費、護理費、手術費等醫療服務價格，使醫療機構通過提供優質服務獲得合理補償。價格調整要遵循總的醫療收費降低、患者負擔減輕的原則，并與醫保支付政策相銜接。

5．改革醫保支付方式。探索建立醫保經辦機構和醫療機構談判協商機制與風險分擔機制。逐步推行總額預付、按病種支付等醫保付費方式，促進第三方控費機制形成。提高報銷比例，實現費用即時結算。

6．加強成本控制。嚴格財務管理，強化審計監督。提高醫院人員經費占業務支出的比例，縣級公立醫院收支結余的40%用于日常運行，30%用于績效工資，30%用于事業發展。

（五）改革人事分配制度

1．深化人事制度改革。建立健全縣級公立醫院的全員聘用制和崗位管理制，縣級公立醫院依據機構編制部門核定的編制設置崗位總量，在核準的崗位總量、結構比例、最高等級限額內制定崗位設置管理實施方案。堅持按需設崗，明確崗位的聘任條件、工作職責和權利義務。崗位設置方案經人社部門核準后，按照公平、公開、公正、擇優的原則競聘上崗，依法簽訂聘用合同，打破職務終身制，實現由身份管理向崗位管理的轉變。采取多種方式妥善安置未聘和非醫務專業分流人員。

2．實行崗位績效工資制度。堅持“財政預算到單位，績效考核到個人”的原則進行分配制度改革。績效工資分為基礎性績效工資和獎勵性績效工資兩部分。要合理確定基礎性績效工資和獎勵性績效工資的比重，原則將績效工資總額的40%至60%作為基礎性績效工資隨基本工資按月發放，獎勵性績效工資根據績效考核結果發放，可以采取靈活多樣的分配方式和辦法。獎勵性績效工資要向關鍵崗位、高層次人才、臨床一線業務骨干和公益性科室做出突出成績的工作人員傾斜，適當拉開分配差距，做到多勞多得、優績優酬。嚴禁將績效工資與業務收入掛鉤。

3．合理確定縣級公立醫院主要領導的績效工資水平。在人力資源和社會保障、財政部門核定的單位績效工資總量范圍內，由主管部門確定。按照實際情況，可在本單位獎勵性績效工資部分設立崗位津貼和綜合目標考核獎等項目，單位主要領導可與本單位工作人員的績效工資水平適當拉開差距。同時，加強對公立醫院主要領導績效工資總量的監督管理，使其與所在單位工作人員的績效工資水平保持合理關系。

（六）提升縣級公立醫院服務能力

1．加快縣級公立醫院標準化建設步伐。各縣區要根據區域衛生規劃和醫療服務需求，及時制定或修訂公立醫院建設計劃。對業務用房不能滿足群眾需求的公立醫院，可有計劃地啟動新建、擴建、改建工程。在標準化建設過程中，要重點完善縣域急救服務體系，發熱門診、腸道病門診、產科、兒科、病理、重癥監護、血液透析、新生兒等重點專科建設。

2．推進衛生信息化建設。在充分利用現有資源、整合已有信息平臺的前提下，按照統一標準，建設以電子病歷為核心的縣級公立醫院管理和服務信息系統。在實現信息系統基本功能的基礎上，涵蓋診療規范、合理診療、績效考核、綜合業務管理等，并與醫療保障、基層醫療衛生機構信息系統銜接，逐步實現互聯互通。加強遠程醫學信息系統建設，逐步實現遠程會診、遠程（病理）診斷和遠程教育等功能。建立以居民健康檔案為基礎的縣域醫療衛生服務信息網絡，逐步推行居民健康卡，努力實現縣域居民健康檔案信息的有效利用。

3．提高中醫藥服務能力。針對地方主要疾病，積極利用當地中醫藥資源，充分發揮中醫簡便驗廉的特點和優勢，提高辨證論治水平，并加強對基層醫療衛生機構的支持和指導，促進中醫藥進基層、進農村，為群眾防病治病。加強縣級醫院中醫服務能力建設，落實對中醫醫院的投入傾斜政策。

4．推行惠民便民措施。優化門急診環境和流程，延長門急診時間，開展錯峰服務和分時段診療。暢通急危重癥患者救治的“綠色通道”。健全預約診療和雙向轉診制度。推廣優質護理服務，落實護理責任制，改善服務態度和質量，不斷改善群眾的看病就醫感受。落實便民惠民措施，實行同級醫療機構檢查結果互認。加強醫患溝通，改進投訴處理機制。加大多發病、傳染病、慢性病防治和健康教育、控煙、公共衛生等宣傳力度，引導群眾培養健康的生活習慣，減少疾病發生。

（七）加強衛生人才隊伍建設

1．加大人才引進力度。政府給予資金和政策支持，簡化緊缺專業大學生的招聘考試程序。鼓勵和吸引高、中級專業技術人才、學科帶頭人和高等醫學院校畢業生到縣級公立醫院長期工作。力爭到2015年末，縣級公立醫院本科以上專業技術人員要達到30%以上。

2．建立完善住院醫師規范化培訓制度，加強培訓基地建設。新進縣級公立醫院的住院醫師必須經過規范化培訓。培訓費用由省、市政府分擔。

3．加強人員培訓。實施骨干醫師培訓計劃，每縣每年參加培訓不少于10人；探索建立縣級公立醫院在職研究生定向培養制度；縣級政府支持公立醫院每年選派一定數量的醫務人員到城市三級醫院學習進修，每縣每年到三級醫院進修1年以上者應當在10人以上。有條件的縣區可利用3至5年時間對縣級公立醫院醫務人員進行一遍輪訓。要出臺縣級公立醫院在編在崗40歲以下的非衛生專業技術人員系統的培訓計劃，鼓勵他們參加在職醫學學歷教育。

4．落實對口支援制度。積極開展縣鎮醫療機構一體化管理，促進優質醫療資源下沉到基層，逐步形成基層首診、分級醫療、雙向轉診的格局。鄉鎮衛生院的醫務人員免費到縣級公立醫院培訓進修。對位置偏遠、醫療條件較差、服務能力較弱的鄉鎮衛生院，應以托管和領辦為主開展幫扶，重點在于提高整體醫療和管理水平；對有一定規模、業務發展較好者，以對口支援為主開展幫扶，重點在于開展技術項目培育。落實縣級公立醫院衛生支農的職責，強化縣級公立醫院的醫生在晉升職稱前到農村工作1年的制度落實。

繼續做好城市醫院對口支援縣級公立醫院工作。有條件的城市醫院可采取多種有效形式，如托管、派出管理團隊等對縣級公立醫院開展對口支援。嚴格執行城市醫生在晉升主治醫師或副主任醫師前到農村服務1年的規定，落實城市醫院長期派駐醫師對口支援縣級公立醫院制度，提高縣級公立醫院的管理水平和服務能力。

（八）建立醫患糾紛第三方調解機制

成立醫療糾紛人民調解工作委員會，由司法、衛生部門共同管理，司法行政部門負責具體業務管理。由司法部門為主、衛生部門配合，面向社會選聘公道正派、熱心人民調解工作，并具有一定文化知識、政策水平和法律知識的調解員，并建立醫療專家庫和法律專家庫，提供咨詢服務，及時介入糾紛調解，有效促進糾紛解決。積極發展醫療保險，建立醫療責任成本分擔機制，保護患者和醫院的合法權益，有效提高醫患糾紛的調解成功率。公安等部門要嚴厲打擊“醫鬧”，維護正常的診療秩序。

（九）完善縣級公立醫院監管機制

1．加強衛生部門監管。嚴格按照相關法律、法規對縣級公立醫院醫療服務質量、安全等進行監管，強化對預算、收支、資產、成本等財務管理的監管，開展縣級公立醫院醫藥費用增長情況監測與管理。

2．充分發揮醫保機構引導和監督制約作用。采用基本醫保藥品目錄備藥率、使用率及自費藥品控制率、藥占比、次均費用、住院率、平均住院日等指標考核，加強實施監控，結果與基金支付等掛鉤。

3．加強價格監督檢查。各相關部門加強協作聯動，加大對違法違規行為的查處力度。建立誠信制度和醫務人員考核檔案。實施公正、透明的群眾滿意度評價辦法，加強社會監督。

三、保障措施

（一）加強領導，落實責任。各級政府要充分認識縣級公立醫院改革的重要性、緊迫性和艱巨性，切實加強組織領導，把縣級公立醫院改革作為重大民生工程列入重要議事日程。縣區政府是縣級公立醫院改革的責任主體，要成立專門的領導機構和工作機構，明確職責，合理分工，落實責任。發展和改革、人力資源和社會保障、財政、機構編制、衛生、食品藥品監督管理等部門要加強協調，密切配合，形成合力，推進改革。從現在起到“十二五”末，市政府每年將組織力量對縣級公立醫院改革的情況進行檢查考核。

（二）創新機制，強力推進。縣區政府要認真履行職責，落實縣級公立醫院的財政補償政策，建立穩定的財政補償長效機制，加強財政資金使用情況的管理，提高資金的使用效益。市政府有關關部門要深入調查研究，密切跟蹤工作進展，圍繞縣級公立醫院改革中的重大體制機制問題，積極完善各項配套政策。

（三）加強宣傳，輿論引導。要加強對縣級公立醫院員工的宣傳動員，使之積極參與改革，發揮主力軍作用。要廣泛宣傳改革政策，加強政策解讀，使更多的人正確認識改革的長期性、艱巨性、復雜性，爭取其積極配合、廣泛支持，為改革營造良好的環境、氛圍。