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為了加快老齡事業的全面發展，根據《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃（2006－2010年）》、《中華人民共和國老年人權益保障法》和《中共中央、國務院關于加強老齡工作的決定》，結合我國人口老齡化快速發展的趨勢，制定《中國老齡事業發展“十一五”規劃（2006－2010年）》（以下簡稱《規劃》）。

一、背景

（一）“十五”期間老齡事業的基本成就

《中國老齡事業發展“十五”計劃綱要》實施以來，我國的老齡事業取得了較快發展。養老保障體系逐步建立，相關政策陸續出臺，企業離退休人員的基本生活得到保障；養老保險覆蓋面不斷擴大，基本養老金做到及時足額發放，水平不斷提高，企業退休人員社會化管理服務工作進一步加強，企業離退休人員的基本生活得到保障；基本醫療保險制度在全國范圍內基本建立，醫療救助制度開始探索試點；老年人的合法權益得到有效維護；老年人物質和精神文化生活日益豐富；老年福利、教育、文化、體育等事業有了較大發展，敬老、養老、助老的道德風尚進一步形成；省、地、縣級老齡工作體制基本理順；老齡工作有效開展；老齡領域的國際交流與合作不斷擴大。為加快我國老齡事業的發展奠定了良好的基礎。

（二）“十一五”期間人口老齡化的形勢和問題

“十一五”期間，我國人口老齡化速度將進一步加快，到2010年，60歲以上老年人口將達到1.74億，約占總人口的12.78％,年均增長537萬人。和“十五”期間相比,我國人口老齡化具有增長速度加快、數量增大、高齡化更加顯著、農村老齡問題突出、城鄉和地區之間老齡化程度差異擴大等特點。老年人口對物質文化生活的需求同“十五”計劃期間相比，更呈多樣性，對社會供求的影響日益凸顯。養老保障問題更加突出，勞動年齡人口對老年人贍養負擔加重，社區照料服務需求迅速增加，解決老齡問題的社會壓力顯著加大，特別是我國第一次生育高峰的人口將陸續進入老年,他們的物質文化生活需求更趨多樣化，對經濟社會的全面協調發展帶來的影響將會更加深刻。

（三）“十一五”期間是全面應對人口老齡化的重要戰略機遇期

根據預測，從2030年到2050年的20年是我國人口老齡化發展速度最快的時期，國民經濟和社會發展將面臨前所未有的矛盾和壓力。從現在開始，我國全面應對人口老齡化的戰略準備期只有25年，時間非常緊迫，任務非常艱巨?！笆晃濉逼陂g，我國老年撫養比會繼續上升，但少兒撫養比將明顯下降，總人口撫養比進入最低谷。這一時期既是我國發展重要戰略機遇期，也是加快發展老齡事業，全面應對人口老齡化挑戰最嚴峻時期到來的關鍵時期。我們必須未雨綢繆，抓住有利機遇，按照五個統籌的思想，協調處理好經濟與社會、全局與局部、當前與長遠等各個方面的關系，在大力促進經濟發展的同時，堅持以人為本，貫徹落實科學發展觀，加快發展老齡事業，認真解決人口老齡化帶來的各種矛盾和問題，提高老年人的生命生活質量，為平穩度過人口老齡化挑戰最嚴峻時期打下堅實基礎。

二、指導思想、總體目標和基本原則

（一）指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，堅持以人為本，落實科學發展觀，深入貫徹“黨政主導，社會參與，全民關懷”的老齡工作方針，從我國的基本國情出發，加快體制創新，制定應對人口老齡化的政策措施，努力完善社會保障制度，維護老年人的合法權益，充分發揮政府、社會、家庭和個人的作用，提高老年人的生活質量，按照“五個統籌”的要求，促進老齡事業和經濟社會的協調發展。

（二）總體目標

到2010年，基本建立相對完善的老年政策法規體系，適應社會主義市場經濟要求的城市老年社會保障體系，探索建立農村養老保障制度；建立健全適應家庭養老和社會養老相結合的為老服務體系，初步建立滿足老年人特殊需求的老年用品市場，積極推進方便老年人生活的基礎設施建設，健全與人口老齡化相適應的、高效規范的老齡工作體系，進一步營造“敬老、愛老、助老”和代際和諧的良好社會氛圍，為實現“老有所養、老有所醫、老有所教、老有所為、老有所學、老有所樂”的老齡工作目標創造更為有利的社會條件。

（三）基本原則

1、堅持科學發展觀，促進老齡事業與社會經濟協調發展。以人為本，按照“五個統籌”的要求，兼顧當前與長遠，把解決當前老齡問題和應對人口老齡化挑戰嚴峻期的戰略準備結合起來，促進老齡事業與經濟社會的協調發展。

2、堅持以滿足老年人的物質文化生活需求為出發點，提高老年人生活質量。在鞏固家庭養老，完善養老、醫療等社會保障制度的同時，重視和解決“五保”老人、“低保”老人、殘疾老人、高齡老人、空巢老人和老年婦女等特殊老年人的問題，努力使老年人共享社會經濟發展成果。

3、堅持國家、社會、家庭和個人相結合，走中國特色的為老服務之路。在鼓勵家庭成員為老年人提供服務的同時，加快建立以居家養老為主、機構養老為輔的為老社會服務體系，完善服務功能，提高服務質量,滿足老年人的服務需求。

4、堅持統籌規劃，分類指導。充分考慮不同地區社會經濟發展的差異，統籌兼顧，制定相應的政策措施，發揮地區優勢，穩步推進城市老齡工作，切實加強農村老齡工作，因地制宜地推動老齡事業協調發展。

三、老年社會保障

老年人的社會保障是全社會共同的責任，各級黨委、政府要采取有效措施，積極協調有關部門，健全、完善養老保險、醫療保險、社會救助、社區服務、住房保障、老年教育、法律援助等社會保障制度和措施，逐步擴大老年社會保障覆蓋面，構筑社會保障安全網，逐步建立資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化，與我國經濟發展水平以及各方面的承受能力相適應的老年社會保障體系。

（一）養老保障

在城市，要繼續完善企業職工基本養老保險制度，以非公有制經濟組織和城鎮靈活就業人員為重點，依法擴大養老保險覆蓋面，加強養老保險基金征繳工作，增加各級財政對養老保險基金的投入，建立可靠、穩定的資金籌措機制。進一步加強企業退休人員社會化管理服務工作。建立基本養老金正常調整機制，繼續調整財政支出結構，確保企業離退休人員基本養老金按時足額發放，保證他們的基本生活。研究制定機關事業單位養老保險制度改革方案，加快事業單位養老保險制度改革步伐。落實城鎮居民最低生活保障制度，并根據經濟發展水平和財政承受能力合理確定、適時調整。

在農村，加強家庭成員養老和土地養老保障的基礎作用。推行簽訂家庭贍養協議書，明確贍養責任，鞏固家庭保障功能；加快完善農村計劃生育家庭獎勵扶助制度，在全國普遍推行；有條件的地區，積極探索建立農村最低生活保障制度、社會養老保險制度、集體養老津貼發放制度等，研究解決好城鎮化過程中老年人的養老保障問題。

鼓勵發展企業補充養老保險、商業養老保險，以滿足老年人多層次的需求。引導老年人轉變傳統的養老觀念，鼓勵老年人積極參加養老儲蓄，倡導個人儲蓄養老。

（二）醫療保障

在城市，要進一步完善公費醫療管理制度，合理確定并適當擴大就診醫院，方便老年人就醫。建立健全以社區衛生服務為基礎的老年醫療保健服務體系，加強社區老年衛生工作，增加服務項目，改進服務措施，為老年人提供預防、醫療、護理和康復等多種服務。利用學校教育、崗位培訓、繼續教育等形式，加強基層全科醫生和老年護理、康復隊伍建設。重視老年期常見病、多發病的防治和康復研究，加強老年人疾病預防、保健知識教育，使老年健康教育普及率達到85%。

在農村，繼續推進新型農村合作醫療制度建設，進一步擴大合作醫療試點范圍。通過醫療救助等多種渠道幫助貧困老年人參加農村新型合作醫療。加大衛生支農、衛生扶貧力度，解決農村老年人醫療困難。完善縣、鄉、村三級醫療網，努力改善老年人醫療衛生條件。采取措施，提供普遍和平等的初級保健服務。健康教育普及率達到55%。

建立和完善社會醫療救助制度，著力解決好困難企業退休人員醫療保險問題，逐步建立適合不同人群特點和滿足多層次醫療需求的醫療保障體系。要為無支付能力的老年人提供幫助，普遍實行老年人掛號、就診、取藥、住院等優先服務。

（三）社會救助

積極發展社會福利事業，不斷提高老年社會福利水平。大力發展社會救濟事業，加大社會救助力度，包括社會救助立法、資金籌措、救助方式、救助管理以及檢查監督機制的建立等，努力實現法制化、制度化、規范化，救助重點向農村傾斜。

落實五保供養制度，加大農村五保供養工作力度，啟動以特困戶救助為主的農村救助體系建設。堅持集中和分散相結合的原則，因地制宜地探索五保戶新的供養形式。有條件的地方，對五保戶實行集中供養。

有條件的地方探索建立貧困救助制度，對因為特殊原因遇到困難、長期貧困、收入在貧困線之下的老年人由當地政府給予生活和醫療方面的救助。繼續開展“計劃生育困難家庭救助活動”，積極探索建立對獨生子女病殘死亡家庭、計劃生育手術并發癥患者家庭的補助制度。

四、老齡事業基礎設施建設

以滿足老年人生活、娛樂、健身需要為目的，以社區街道和基層村鎮為重點，加大資金投入力度，加強老齡事業基礎設施建設，為老年人的社會活動創造良好的條件，為老齡事業的發展打牢基礎。

（一）公共服務建設

努力增加投入，建設好與老年人日常生活密切相關的文化、衛生、社區服務等公共設施（場所），搞好公園、展覽館、博物館及圖書館、文化館、圖書室等文化娛樂場所的規劃和建設，增加面向老年人的建設項目，并免費或者優惠對老年人開放。在社區國債項目試點的工作中，新建和擴建一批以老年人為主要對象的社區老年活動場所和設施。社區和街道都要建設能為老年人文化學習、體育健身、娛樂休閑、醫療保健提供服務的老年活動中心（站、室）和醫療服務站，為老年人提供高質量的服務，以方便老年人活動。加大對農村基層資金投入力度，西部地區的縣、中東部地區的鄉鎮至少建一所設施齊全、功能完備、服務到位的老年活動中心。鼓勵、幫助村級建立老年活動站。

（二）老年福利服務設施建設

國家加大老年福利服務設施建設投入。啟動“社區為老服務工程”，解決老年人最關心、最直接、最現實的養老問題。在城鎮新建或改造1500個建筑面積至少在200平米以上的街道社區為老服務中心，使其達到街道總數的90%左右；新建2000個建筑面積至少100平米以上的社區居委會為老服務站點，使其達到居委會總數的75%左右；新建和改擴建2000所建筑面積至少應在300平米以上的農村鄉鎮綜合性老年福利服務中心，使其達到鄉鎮總數的75%以上。充分利用城市基層醫療機構的現有資源開展養老服務，逐步形成養老服務網絡。初步建立起依托社區、為老年人提供生活照料、醫療保健、康復護理、家政服務、心理咨詢、文化學習、體育健身、娛樂休閑等綜合性服務的網絡。積極推進公有制養老機構的多種形式改革，采取公辦民營、民辦公助、私營、股份制、合資經營等多種經營模式，逐步實現老年福利社會化。建立社區服務發展的財政保障體系。在公共財政預算中增設社區養老服務預算科目，并保持逐年增長。

國家增加對養老設施建設的投入，通過新建和改、擴建的辦法，辦好示范性的養老服務機構。開展以生活完全不能自理和半自理老年人為對象的“愛心護理工程”試點和示范工作，采取中央財政撥款50%，地方財政和福利彩票配套資金50%的辦法，有計劃有步驟地在省會一級城市以及中等城市試點建設200所“愛心護理院”。省、市、縣（區）都要建設有一定規模、設施齊全、功能完善、能起示范作用的服務機構。城市要有老年公寓、養老院、護理院、臨終關懷醫院、托老所、老年活動中心。養老護理機構的床位數達到老年人總數的12‰。

（三）住房和生活環境建設

制定和完善各類老年設施的建設標準和技術標準，完善老年住宅、老年公寓、養老院、護理院、托老所等養老設施的標準規范。出臺《城市和村鎮老年服務設施規劃設計規范》，同時制定《養老設施建筑設計標準》，逐步形成老年服務設施建設標準體系。使老齡事業基礎設施的建設和管理工作有法可依。

各地新建城市道路、公共建筑和養老機構場所應嚴格執行《城市道路和建筑物無障礙設計規范》，在規劃、設計、施工、監理、驗收等各環節嚴格把關，新建城市道路和養老機構場所無障礙率達到100%。對已建成并投入使用的與老年人生活、工作密切相關的居住區、城市道路、公共建筑和養老機構，要制定改造計劃，增補無障礙設施。到2010年養老機構（場所）無障礙改造率達到60%。

省會以上大中型城市要積極實施城市交通無障礙工程，加強道路改造和無障礙公共交通工具的研制開發及引進，在試點的基礎上逐步推廣，2010年公交設施無障礙率達到30%以上。

五、老齡產業

堅持“政府引導、社會興辦、市場推動、加快發展”的方針，優先發展養老服務業，輔以衛生健康服務、旅游娛樂和金融保險業，逐步培育適應人口老齡化發展的老年消費市場。到2010年老齡產業要有較快的發展。

（一）國家扶持行業目錄。出臺《關于加快發展養老服務業的意見》，制定引導老齡產業發展的稅收、信貸、投資等各種政策，采取稅收優惠、減免費用、信貸支持、等特殊政策，大力扶植尚在起步階段的老齡產業，積極鼓勵、引導和規范個體私營和外資等非公有資本參與老齡產業的發展。

（二）加快發展養老服務業。增加對養老設施建設的投入，鼓勵吸引社會力量投資興辦不同檔次的養老服務機構。支持信息服務、管理咨詢、人才培訓等社會中介機構的發展，鼓勵社會力量開展以社區為基礎的老年生活照料、家政服務、康復護理、緊急救援、心理咨詢等服務項目，形成為老服務網絡體系，為居家老人提供優質、便捷的服務。

（三）大力開發老年用品和老年服務產品。鼓勵和扶持開發老年產品，引導企業生產滿足老年人各種需求的門類齊全、品種多樣、經濟適用的老年用品；整合各地旅游資源，推出適合老年人特點的精品旅游線路和服務產品，促進老年人出游，發展老年旅游業；拓展多種經濟成分并存的老年衛生健康服務領域，為老年人提供預防、醫療、護理和康復保健等服務；積極開發適合老年人的金融、理財、保險等其他服務項目。

（四）培育老年消費市場，引導老年人消費。鼓勵支持老年用品專賣店和獨立核算專賣柜臺發展，有條件的地方可試辦針對中老年消費群體的市場或產品展示，促進流通，擴大銷售。在鼓勵商家生產個性化、人性化商品的同時，正確引導老年人的消費觀念和消費行為，幫助老年人建立健康的消費理念，促進老年消費市場的繁榮與發展，最終帶動老齡產業的可持續發展。

六、老年精神文化生活

豐富老年人精神文化生活，努力營造全社會尊重、理解、關心和幫助老年人的社會環境與輿論氛圍。加大投入，加強引導，努力提供符合老年人特點、體現社會主義先進文化的老年精神文化產品與服務。大力發展老年教育，到2010年，老年大學和老年學校在現有基礎上增加1萬所。

（一）完善老年教育網絡。各級政府要繼續加大對老年教育的投入，同時動員社會力量，因地制宜辦好老年教育。積極發展老年遠程教育，開辦老年電視大學、老年網上學校，倡導社區辦學等多種形式的老年教育。教學內容要按照增長知識、豐富生活、陶冶情操、增進健康、服務社會的原則安排。積極發展農村老年教育，重視對老年農民的現代農業技術培訓，把老年教育與老年人脫貧致富、維護權益、破除迷信和移風易俗結合起來。重視開展老年思想教育活動，幫助老年人樹立科學的世界觀和積極的人生觀、價值觀。

（二）加大老年文化宣傳工作力度。廣播電臺、電視臺辦好老年文化專題節目。文學、影視、戲劇界積極創作優秀的老年題材作品。新聞出版部門辦好老年報刊，出版面向老年人的圖書、音像、電子出版物。公共文化和體育活動場所為老年人提供優先、優惠服務，建立健全服務公示制度，方便老年人了解、使用和監督。積極組織送文藝下鄉活動，豐富包括農村老年人在內的農村精神文化生活。

（三）廣泛開展老年活動。把老年文化和體育納入全民文化和體育健身的發展規劃。在統籌考慮發展老齡產業的基礎上，鼓勵和引導企業、社會力量共同投入老年文化體育事業。到2010年，要建成布局比較合理、設施完備，方便老年人參與的文化體育設施，滿足老年人的精神文化生活需求。組織開展經常性的基層老年文體活動，發展適合老年人身體特點的體育活動和健身項目，為老年人自發的文體活動提供條件。制定相關法規政策，加強對市場提供老年精神文化產品與服務的引導和規范。有計劃地組織老年文藝匯演、老年才藝展演和老年體育健身運動會。支持各類老年群眾文體組織開展活動，對在開展老年教育和老年文體活動中表現突出的先進單位和個人進行表彰。

七、老年人合法權益保障

（一）提出《中華人民共和國老年人權益保障法》的修訂意見，制定老年法實施辦法。制定出臺《社會保險法》，加快老年社會保障的法制化進程，完善鞏固家庭養老的措施，制定全國性老年人優待指導意見。

（二）初步建立老年法律服務與援助體系。“十一五”期間，政府要安排適當的資金用于老年法律援助和法律服務組織建設，鼓勵社會各界志愿捐款用于老年法律援助。城市社區、農村鄉鎮建立的法律服務機構優先為老年人提供及時、便利、高效的法律服務。繼續做好簽訂農村家庭贍養協議書工作的組織指導，有家庭糾紛的家庭贍養協議書要做到應簽盡簽。

（三）加強普法宣傳教育工作。把老年法的普法工作納入“五五”普法規劃，實行目標管理。推動《老年人權益保障法》的宣傳進社區、進農村，把法制教育和敬老道德教育結合起來，推動形成社會主義敬老思想道德觀。加強對農村的宣傳教育工作，大力開展“敬老模范鄉鎮（村居）”的創建活動，倡導敬老養老的傳統美德和文明之風。在青少年中廣泛開展“敬老愛老助老主題教育活動”。

（四）認真做好老年維權工作。各級司法部門對侵害老年人合法權益的案件要做到及時受理、及時立案、及時審理、及時執行。比較突出的要及時回訪，對交納訴訟費用有困難的老年人酌情減免。各級公安部門特別是基層派出所對嚴重侵害老年人人身權和財產權的不法行為要及時采取措施予以制止，妥善處理。對構成犯罪的要依法嚴厲懲處。

八、老年人的社會參與

（一）努力營造老年人參與社會發展的社會環境。根據經濟社會發展的需求和老年群體的實際情況，研究出臺相關政策，各級政府機關和企事業單位、民間組織、社區居委會和村委會要為老年人參與社會創造條件，進一步發揮離退休專業技術人員的作用，為廣大老年人參與物質文明、政治文明和精神文明建設營造良好的社會氛圍。

（二）鼓勵和支持老年人繼續參與經濟社會發展。按照積極老齡化的要求，充分發揮老年人在構建社會主義和諧社會中的優勢和特長，鼓勵、支持離退休專業技術人員和老專家參與科技發展和經濟建設，發揮老年人在教育下一代中的示范和教育作用。根據經濟社會發展和人才市場的需要，采取專項活動聘請、項目聘請、短期聘請等多種方式，從事青少年教育、傳播科學文化知識、咨詢服務、醫療衛生、科技開發應用等具有專業特點的工作。支持老年人對青少年開展社會主義、愛國主義、集體主義、中華民族精神教育，以及維護社會治安、參與社區建設等社會公益活動。在農村，鼓勵低齡健康老年人從事種植、養殖和加工業等經濟活動。積極倡導和支持老年人廣泛開展自助互助活動。努力探索實現“老有所為”的新形式。

（三）大力開發和培育老年人才市場。要根據市場需求和老年人的志愿，積極搭建老年人才服務平臺，開拓老年人特別是老年專業技術人員和老專家參與社會的渠道。老齡工作機構要積極配合有關部門定期舉辦各種形式的老年人才交流活動，各類人才市場、人才中介機構要積極把老年人才納入服務范圍。凡符合條件的老年人可以參加專業技術人員職業資格考試，考試合格取得證書者按照規定登記注冊。要建立國家老年人才信息數據庫和老年人才信息中心。有條件的地方，把老年人才的開發和利用納入人才市場建設的總體規劃之中，為老年人參與經濟社會發展搭建平臺，使他們繼續為全面建設小康社會貢獻經驗、才智和力量。

九、實施《規劃》的保證措施

（一）充分發揮各級黨委和政府的主導作用。各級黨委和政府要切實加強對老齡工作的領導，真正把老齡工作納入工作日程。要充分發揮各級老齡工作委員會成員單位的作用，按照成員單位承擔的老齡工作職能，把老齡事業納入本部門的工作規劃。各級老齡工作委員會要強化其辦事機構，充分發揮其綜合協調、督促檢查、參謀助手作用。

（二）加大老齡事業發展的資金投入力度?！笆晃濉逼陂g，根據經濟社會發展水平和老年人口發展規模，逐步建立老齡事業投入的增長機制。中央和地方財政要根據老齡事業發展需要和財力可能，逐步增加對老年服務設施建設、老年文化教育、老齡科學研究和老年活動等方面的投入。在國家發行的彩票收益和上繳中央財政公益金中要有一定的比例用于老齡事業建設。要充分發揮各級老年基金會和其他基金組織的作用，積極引導民營資本和吸收國外資金投入老齡事業發展，逐步形成多元化的老齡事業投入機制。國家商業銀行和政策性銀行要加大對老齡事業發展的信貸支持力度。對于符合老齡事業發展方向，又有市場前景的老齡產業，需要銀行信貸支持的，要按信貸規定給予支持。

（三）加強老齡工作機構和老年群眾組織建設。對各級老齡工作委員會的辦事機構，要加強機構建設，編制要適應“十一五”期間人口老齡化發展的需要。要把老齡工作干部的培訓納入組織部門的培訓計劃，不斷提高政治和業務素質。“十一五”期末，根據人口快速老齡化，政府職能轉變、退休人員剝離企事業單位實行社會化管理的要求，加強基層老年群眾組織建設，制定出臺老年群眾組織的管理辦法，規范老年群眾組織的建設、管理和活動，充分發揮其在基層民主自治、社區建設和老齡工作中的作用。

（四）加快為老服務隊伍建設。加快培養老齡產業所需的各類人才，特別要加快培養急需的老齡產業管理人員、服務人員。有計劃地在普通高校和中等職業學校增設老年學、老年心理學和護理服務專業，拓寬人才培養途徑，積極引進和聘用高級人才。要充分利用現有中等專業技術學?；蚺嘤枡C構，培養大批老年專業護理人員。有條件的社會培訓機構也要適應市場需求，為老年人培訓家庭服務人員，建立《養老護理員國家職業標準》培訓教材體系和職級評聘體系，加強崗位職業培訓，落實持證上崗制度。出臺相關政策，培育老齡中介組織，逐步形成健全的覆蓋全國城鄉的基層為老服務體系。

（五）加強科學研究和人才隊伍培養。為適應人口老齡化的要求，要進一步加大老齡科學研究的經費投入力度，改革科研體制，培養一支高水平的老齡科研隊伍?！笆晃濉逼陂g，要完成中國老齡事業中長期發展戰略研究項目。

（六）努力擴大對外交流與合作。在人員培訓、學術研究和項目合作等領域拓寬對外交流與合作，借鑒國際應對人口老齡化的經驗和做法，不斷提高老齡工作水平。

（七）建立督查、評估機制和激勵機制。各地、各部門要按照本《規劃》的要求，根據各地實際和部門職責，制定本地、本部門實施方案。對《規劃》的實施情況要定期進行督查和評估，全國老齡工作委員會辦公室會同有關部門對《規劃》實施情況進行檢查，并對各地實施情況進行督查和評審，在2010年對《規劃》的執行情況進行全面評估。繼續開展針對老齡工作先進單位和個人的評選表彰活動，建立推進老齡事業的激勵機制。