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近年來，*、*、*等地都先后在基層地區中進行了黨代表大會常任制的試點，并收到了顯著的效果。特別是*的試點經驗值得注視。

一、三地試行常任制的基本做法

**區的基本做法

（一）明確代表的任期及職責

常任制度規定代表的任期與同屆委員會相同。大會期間代表的職責主要是：聽取和審議區委、區紀委的工作報告；選舉區委、區紀委委員；參與地方性重大問題的討論和決策。閉會期間的職責主要是：收集本選舉單位廣大黨員的意見和要求，及時向代表大會和區委反映；結合本單位實際，對黨的建設、經濟建設和社會發展、群眾的思想狀況等有關問題進行調查研究，然后向區委和有關黨組織提出工作建議和批評；根據有關規定對區委、區紀委及其委員進行評價、監督；每年一至二次向本選舉單位黨員匯報履行代表職責的情況，并接受本選舉單位黨員的監督。

（二）建立代表團制度

*全區按區域或工作性質將代表劃分為13個代表團。代表團在大會期間的活動主要是組織討論、形成提案、醞釀人事問題等。閉會期間的活動則根據需要，每個代表團定期或不定期召開每年不少于兩次的會議，討論區委提交代表討論的問題，形成提交黨代表的提案，討論本代表團所在區域和工作系統內的有關問題。

（三）實行代表大會“年會制”

即，每年召開一次黨員代表大會年會。年會上，代表聽取和審議區委、區紀委本年度的工作報告，討論決定一個時期內全區經濟、社會發展等重大問題，年度工作計劃等。如果上級黨委認為必要，或者有四個代表團聯合提出要求時，可以對區委及區委委員進行信任投票，若得不信任票超過應到代表半數以上者，應提出辭職，并報上級黨委批準。如區委得不到應到會代表三分之二的信任票，經上級黨委批準，則區委應提前換屆。

（四）取消常委制，實行委員制

為了避免決策、領導層次過多，影響效率，實行常任制后，取消了常委會，由全委會直接負責閉會期間黨的工作。委員的人數和構成，堅持精干、高效、結構合理和便于加強領導的原則，區委委員的人數由原來的30多名減少為13~15名，不設候補委員，并適當增加政府副職委員的比例。

（五）設直屬區委的黨員代表聯絡辦公室

其職責是負責接待黨員代表來信來訪，收集意見、建議，受理代表議案和溝通代表及代表團之間的聯系，成為區委與代表之間聯系的橋梁。編輯發行《黨員代表通訊》作為黨員代表參與黨內外事務、交流經驗的重要媒介。

配合建立黨員代表大會常任制，*區還改進了代表的選舉產生辦法，改進了黨員代表大會（包括年會）的工作程序。代表的選舉產生（包括區委、區政府主要黨員領導在內），采取劃小選舉單位、擴大差額比例的辦法，第三、四、五次代表大會分別劃為104、95、93個選舉單位，每個選舉單位差額選舉出的代表一般不超過2名，第三、四、五次代表大會代表差額面分別達533%、497%、448%。從而擴大了黨員直接選舉代表的范圍，提高了代表的素質。大會（包括年會）工作程序的改進，主要是在代表大會正式開會前10天，以代表團為單位提前活動，討論會議議程、報告、議題、候選人建議名單等，然后由區委根據代表的意見進行修改、補充、調整。

與**區相比，*、*兩地做法的共同點是：

（一）明確規定代表的任期及職責

*金山區干巷鎮黨代會代表常任制《試行條例》規定：“代表的任期與黨代會屆期相同。代表在黨代會上要履行自己的職責；在黨代會閉會期間要通過適當方式監督和協助本鎮黨委的工作。”同時規定了代表“聽取和審議鎮黨委報告及紀委工作報告，審議年度工作計劃和工作總結，對黨委工作提出意見、建議和質詢”等7項權利。

*寶安區松崗鎮在《鎮第十次代表大會代表定期活動制條例》中規定：“代表的任期與本屆黨委的任期相同，一般為3年；代表可以連選連任。但每屆代表應有一定比例的更新。”同時也像**區那樣規定了“黨員代表大會召開期間代表的權利”和“黨員代表大會閉會期間代表的權利”。

顯然，黨代表是常任制度的實踐主體，他們能在多大范圍行使權利、行使什么樣的權利是常任制度的一個前提。首先，三地都規定了黨代表的任期與同屆黨委或黨代會相同，這就明確了黨代表行使權利的時間范疇，即，只要在任期內，不論是開會還是不開會，黨代表的權利仍然存在；并不是人們說的黨代表的權利“三年才那么一回”。其次，三地都明確了黨代表職權，可分為兩類：一類對上的職權，一類對下的職權。對上的職權主要是指對同級黨委、紀委報告的審議權、對同級黨委的監督權、選舉權等，其職權功能是監督、制約，把黨章所規定的組織制度——由選舉產生的各級領導機關向選舉他們的各級代表大會“負責并且報告工作”細化；對下的職權主要是對當地重大問題的決策權、對基層情況的反映權以及對促進當地發展的建議權等，其職權的功能是利益整合和決策，把黨代會“民主集中制”的功能完善了。這兩類權利構架了黨代表行使權利的空間范疇，上對黨委下對基層，內容既具體又廣泛。也體現了“八大”時把各級代表大會建成“最高決策機關和最高監督機關”的制度設計。第三，黨代表權利法定授予。三地都制定了關于試行常任制的條例（盡管名稱不盡相同），并經當地黨內最高領導機關黨代會審議通過，具有黨內“法規”的作用。條例中規定黨代表的權利，可視為法定授予，任何人、任何組織不得非法剝奪。

（二）設計了黨代表進行活動的組織形式

前文講過，*是把代表劃分為13個代表團，通過代表團這一組織形式進行活動。*金山區干巷鎮是設立代表工作小組。在黨代會閉會期間，按照代表總人數的20%左右的比例確定代表，組成3個代表工作小組。每一代表工作小組人數定為10人，并各設聯絡員1名。3個代表工作小組分別為：思想建設工作小組、組織建設工作小組、作風建設工作小組。黨委有關職能部門配合思想建設工作小組開展日常工作；黨委組織部門配合組織建設工作小組開展日常工作；紀委配合作風建設工作小組開展日常工作。3個小組的職責是協助和監督黨委加強黨的思想建設、組織建設和作風建設，每年要對相關情況進行調查和檢查，并據此向黨委及其職能部門提出意見和建議。在黨代會召開期間，各代表工作小組，可根據需要向黨代會報告工作或提請大會討論有關問題。不是所有的黨代表都同時組織活動，其他代表則通過座談會的形式發揮作用。

*寶安區松崗鎮是設立黨風黨紀調研工作組、黨的建設考察工作組、代表聯絡工作組等3個代表工作組，主要職責是黨風黨紀檢查、黨的建設考察、提案及合理化建議的審議等。同時按照代表的區域和工作性質等因素劃分為10個代表小組進行分組活動。

組織黨代表開展活動是有成本的。相比較而言，*金山區干巷鎮主要以3個代表工作小組進行活動，比較經濟。*所有代表都要進行活動，成本較高，所以他們也認為“在財力不允許的縣、市、區開展活動有一定難度”；而*寶安區松崗鎮既有代表工作組的活動，又有10個代表小組的活動，費時、費力、費錢。這成為他們試行一年后取消改革的一個原因。

（三）實行代表大會“年會制”

每年召開一次黨代表大會年會，年會上黨代表充分發揮作用，體現代表大會決策和監督的職能。*金山區干巷鎮規定：鎮黨代會在屆期內一般每年召開一次。年會上，代表聽取和審議鎮黨委報告及紀委工作報告，審議年度工作計劃和工作總結，對黨委工作提出意見、建議和質詢。*保寶區松崗鎮也規定每年召開一次會議，年會上，代表聽取和審議鎮黨委、紀委的工作報告、聽取并討論本鎮有關經濟工作報告，并提出意見和建議、對黨內重大問題進行討論、審議、表決，形成決議、對黨費收繳、使用管理情況進行監督檢查等。

技術層面的困難

三地試行黨代表常任制后，都遇到技術層面的困難。

1、黨代表數量如何確定，代表活動如何開展。*松崗鎮有黨代表123名，但鎮人大代表才53人，黨代表是人大代表的1倍。由于人員比較多，年紀大的黨員代表較多，所以，在組織開展活動時就遇到很多困難。他們認為可以參照人大代表數量來確定黨代表數量。*金山區干巷鎮有黨代表146名，但與人大代表重合較多，剛開始重合比例在80%左右，經過調整還有40%左右。所以，有時黨代表活動與人大代表活動有沖突。

2、黨代表參政議政積極性有待進一步提高。由于長期以來，黨員代表自黨代會閉會后，就停止了活動，不像人大代表定期活動，所以，黨代表積極性不高。可見，黨內民主實踐有助于培養黨代表的民主意識，還得多實踐。

3、制定的黨員代表常任制條例不夠完善，特別是對代表的權利、代表大會年會的職權還不夠明確。干巷鎮也認為《試行條例》和3個小組《工作細則》有待于完善，使其更具有可操作性。**區認為，現在試點中黨代表的職責、權利都由各地自己定，缺乏權威的規范；而且年會制也不固定，有的地方是固定的年會制，有的地方是松散的年會制，這就可能導致領導覺得有必要開就開，沒必要就不開了，還沒有形成制度。

總之，無論在制度的健全上，還是在配套措施上三地都存在需要進一步完善的地方。

二、試行常任制的成效

我們先看*：

其一，黨代表“常任制”促進了鎮黨委的民主決策。鎮黨委副書記劉德根說，我們常說書記是“班長”，但這個“班長”搞不好就成了“家長”。決策拍腦袋，執行拍胸脯，出了問題拍屁股，這種事情我們也見過。現在我們聯系黨代表，黨代表聯系黨員，黨員聯系群眾，雙向交流、溝通，拓寬了黨內民主渠道，避免了重大決策少數人說了算，使黨委決策有了深厚的群眾基礎。同時，也調動了黨員、群眾的積極性，一種生動活潑的政治局面就來了。*年，全鎮實現國內生產總值35億元，財政收入4000多萬元，人均收入4000余元，分別比3年前增長30%、100%、10%，財政收入居全區各鎮之首。

其二，黨代表“常任制”較好地解決了上下監督一致性的問題。劉德根還說，基層干部的任用、分配權都在上邊，從上往下監督易，從下往上監督難，干部提問題一般要經過一番“包裝”，上級領導不一定聽到來自一線的聲音；而黨代表不受這個制約。他們敢講話，有時還相當刺耳哩。如果黨代表作用不明顯，第二次黨員還不選他呢。組織建設小組組長陸壽龍說，組織紀律我們必須遵守，但有不同意見我們必須要講，這是對黨的事業負責、對群眾負責，也是對上級領導的愛護。

其三，黨代表“常任制”促進了基層民主。作風建設小組組長高紀碩說，以前村財務公開，老百姓對“其他”一項最有意見：“其他”是個筐，什么都往里放！誰知道這錢干什么了！黨代表把意見拿到支部討論；現在每一項收費都弄得清清楚楚；村務公開的內容復印好，一年兩次發到農戶家里，群眾明白了，干部清白了。現在，全鎮都這么搞。

再看*：

其一，實現了三個根本改變。一是根本改變了黨代會的代表只能在有限的幾天內發揮作用的狀況；二是根本改變了目前兩屆黨代表大會之間相隔時間長，應當由代表大會討論的一些重大問題難以及時開會討論的不足；三是根本改變了代表大會選舉產生的委員會，無法向選舉它的本屆代表大會報告、接受監督的不足，進一步完善了黨代表大會制度，使黨代表大會成為名副其實的同級黨組織的最高領導機關和最高監督機關。

其二，擴大了黨內民主，有利于提高黨委決策的民主化、科學化水平，并促進決策的貫徹落實。實行常任制后，區委事先征詢意見，組織代表進行專題調查，開展獻計獻策活動，14年來39次向代表發送征求意見表7639份，收集意見、建議3010條；組織代表團或部分代表進行了93個專題調查，黨代表累計撰寫了84篇調查報告，并在5次“我為發展*獻金點子”活動中提出“金點子”126個，提高了黨委決策的民主化、科學化水平。同時，由于代表常任，黨委的重大決策和活動，通過代表傳達到廣大黨員，廣大黨員的意見和建議通過代表反映上來，建立了比較有效的黨內雙向溝通渠道，實現了黨員有所呼，黨組織有所應的互動，整合了來自黨內方方面面的意見和要求。

其三，加強了對領導干部的監督。區委把《區委工作規則》、《保持自身廉潔的七條規定》、《關于加強自身建設的五條決定》等印發給每個代表，接受代表監督。把區委委員、副書記、黨員副區長的組織關系轉入基層選舉單位，參加所在黨支部的組織生活，匯報思想和工作情況，聽取批評建議。他們一般每年在基層參加組織生活5次左右，多的7次以上。14年來，區級領導干部沒有一位違紀或違法。尤其是區委依托黨員代表大會常任制，實行了全委會無記名投票決定干部任免制度。前后進行了97次干部任免討論，有88人次在討論中轉為緩議，占提交討論總數的26%。因未超過規定票數被否決的有6人次，樹立了正確的用人導向。

其四，推動了基層民主政治建設，增強了基層黨組織的生機和活力。尤其是在鎮、街道實行這項制度后，拓寬了廣大農村黨員表達意見和參與黨內重大事項決策的渠道，在更大的范圍保障了黨員的民主權利。同時，通過他們參與黨內民主的實踐，有效地影響、規范了廣大黨員參與基層民主政治建設的活動，探索了“通過發展黨內民主，積極推動人民民主發展”的新途徑，從組織上、制度上保障了黨的生機和活力。

我們再看看*：

一是拓寬了黨代表參與黨內事務的渠道，保障了黨員對黨內重大問題的知情權和參與權，提高了黨代表的工作積極性。二是拓寬了監督渠道，形成了較好的約束機制，有利于改進機關作風和加強廉政建設。三是拓寬了黨內信息傳遞和反饋的渠道，使黨組織能更廣泛地聽取黨代表和黨員的意見，有利于提高基層黨組織的決策水平。四是加強了黨群、干群的溝通和聯系，有利于密切黨群、干群關系。

結論

我們不難發現，三地試行黨代表常任制后，對當地黨委的民主決策、干部的廉政建設、基層民主政治建設等都產生了積極作用。但我認為最重要的是進一步完善了黨員代表大會制度。黨的代表大會制度，是實現黨內民主和黨內監督的最基本的形式和制度，也是實現黨的集體領導的最高、最基本的形式和制度。但是，長期以來由于黨的代表大會制度不健全、不完善，甚至存在著某些弊端，因而其職能和作用發揮得遠遠不夠。從歷史和現實上看，突出表現為代表大會不按期召開，全委會、常委會等行使了代表大會的職權，對許多重大問題的決定只是在代表大會上走走程序、履行一下手續，代表大會只能在幾年一度的幾天開會期間發揮一定作用。從實踐中看，*、*、*都有這么一種說法：認為黨代表不如人大代表，人大代表每年開一次會，而黨代表三年就是“吃一頓飯、舉一次手、畫一次圈”，黨代表參加黨代會是“握握手、拍拍手、舉舉手”。似乎黨代表只是在黨代會上行使權利，黨代會一結束，黨代表的職能、權利也隨之消失。顯然黨代表參與決策和民主監督的作用還發揮得不夠，黨代會作為“最高決策機關和最高監督機關”的功能還不能充分體現。但試行黨代表常任制后，這一現象得到了明顯改觀。

三、對代表常任制前景的看法

既然黨代表常任制這么有效，是不是可以“遍地開花”呢？答案是：不一定。*就否定了。

對*取消常任制，是不是可以這樣考慮：

尊重實踐。在基層政權中試行黨代表常任制畢竟是一項新事物，全國也不多（中組部指定了10家），*也只有松崗鎮一家進行試點。既然只是試點，對試點的結果當地同志當然有“發言權”，取消這項改革有其“合理性”。就像鄧小平同志說的，對待改革要允許人家“大膽闖，大膽試”嘛。所以，我們有必要對出現這樣的結果進行理性分析。

對黨代表常任制的前景，學界主要有三種觀點：一種認為“黨代表常任制不是發展方向”（溫憲元）、黨代表常任制這種思路“可以放棄”（胡偉）；一種認為在國家政權的制度范疇內不宜實行常任制，“在那些不屬于地方一級政權的地方或地方基層單位，黨代表大會可考慮實行常任制”（林尚立）；還有一種觀點與之恰恰相反，認為“可以在縣、市、省搞試點，但基層沒必要套用這些做法”（王貴秀）。

我相信，學者的觀點是基于對中國政治運作規律的把握，經過反復思考后謹慎得出的。但*、*、*三地的實踐，卻不能與之完全吻合。這一方面反映出實踐的多樣性，很難下結論，另一方面也反映出實踐的發展，給理論界不斷提出新的要求，促使學者繼續探索。我覺得有必要探討三個問題：

第一，常任制到底有沒有必要實行。從三地的試點情況看，試行常任制確實帶來一定的積極效果，不必多說。我覺得還可以從歷史經驗、現實需要上來考察實行常任制的必要性。

從歷史經驗上看，蘇共奪取政權后，根據列寧的倡議，俄共（布）決定每年召開一次黨的代表大會，實行黨代表大會常任制。但由于戰爭的需要，全黨全國高度集權，常任制無法實踐下去，而后繼者又繼續向高度集權的方向發展。斯大林成為蘇聯黨和國家的最高領袖后，個人集權制逐漸在黨內確立了起來。斯大林晚年專斷獨行，把黨的民主集中制完全拋之腦后。最終一個執政達74年的蘇共垮臺了。

中共在“八大”時就提出常任制，但根本沒有實現，結果也出現高度集權和個人專權，最終天下大亂。如果實行常任制，強化黨代表大會最高領導機關的權威，就會限制個人權力的無限膨脹，何至于出現個人專權呢？所以，總結歷史經驗教訓，有必要實行黨代表常任制。

無產階級政黨都實行民主集中制。即“民主基礎上的集中，集中指導下的民主。”民主是前提，沒有民主的基礎，民主集中制很有可能發展為只有集中、專權。無產階級政黨又是紀律性最強的政黨，強調一級服從一級（尤其在非常時期），紀律性很有可能就服從于集中的要求，從而顯得民主不夠。于是，就容易出現黨的各級領導大權獨攬，無人制約。這就難免要犯大錯誤，并且犯了大錯誤還難以及時糾正。像發動和領導“”那樣的錯誤，連、、劉少奇、鄧小平都無法制止。

現階段一把手腐敗高發不止，越反越厲害，就是因為一把手權力太大又沒有制約。而每一次腐敗都是對民主集中制的破壞。實行常任制未嘗不是一種制約。所以說，如果實行常任制，擴大民主基礎，就會避免民主集中制走向自己的反面。這也是一條歷史與現實的經驗教訓。

任何形式的民主都是依據一定的民主理念對不同利益所作的一種制度性安排。黨內民主也是如此。這正如鄧小平所說：民主與集中的關系歸根到底是各種利益關系在政治和法律上的表現。實行黨代表常任制，可以充分利用“代議制”的形式調整黨內不同社會階層成員的利益，協調黨內不同利益團體的利益，使黨更好地體現“三個代表”，使黨的決策更易執行。現在社會階層分化加劇，6600多萬的共產黨員不可避免地分散在社會各個階層之中。每個階層都有其特殊的利益需要訴求，只有在決策中充分考慮來自方方面面的利益，在黨內充分表達、反復權衡，最終形成決策，才能保證黨能代表中國最廣大人民群眾的根本利益。可見實行常任制非常有必要。

同時，黨內也存在利益團體，或是地方利益，或是部門利益，或是條線利益等。

黨中央很早就注意到這個問題。在“八大”前發表的《論十大關系》就是正確處理黨內利益團體關系的指導性文件。現階段，各級黨委功能定位的變化，加上黨政職能分開后黨對政府、對企業的領導方式的變化，各級黨委權力運作與本地區、本單位的利益的關系更為緊密，出現了比較強的本位主義傾向。一個時期以來，社會上流行的所謂向中央要政策、要項目、“跑部前進”等，就是比較典型的表現。所以，必須有一種制度化的程序來協調黨內不同利益團體的關系。“八大”提出黨代表常任制，黨章第25條還專門規定了中央和地方組織的權限劃分，不能不說也是一種思路

第二，黨代表常任制在國家政權架構中的地位。“八大”提出實行黨代表常任制，按照等人的設想，就是仿照人民代表大會辦法，設常任代表，我們有人民的“國會”，有黨的“國會”，黨的“國會”是黨代表大會。實行常任制后在國家政權架構中存在兩個“國會”，兩個最高權力機關，這兩者并不矛盾。

從運作上看，先黨內后黨外，對重大問題黨內先醞釀、先決策，然后把黨的意志通過國家權力機關變為國家意志。這一設計與執政黨的地位是吻合的，與中國政治近些年的運作規律也是吻合的。比如，中央提出關于修改憲法的建議、關于國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議等，然后拿到全國“兩會”上討論并通過，從而實現黨的有效執政。

第三，推進常任制改革動力是什么、阻力是什么。黨內民主改革要自上而下的推進，這是很多人的共識。從實踐看，對試點單位的選擇，本身就體現了上級的意圖；如果沒有上級的支持，常任制很難試行。

同時，我們也不難發現，實行黨代表大會常任制、發揚黨內民主肯定會對地方黨委和黨委領導成員的行為起到一定的約束、制約作用。特別是涉及到監督機制的有效性問題，要想黨內民主有真正的突破，沖破這個民主“瓶頸”，地方黨委有時無能為力，也不愿意給自己套上個“緊箍咒”。所以，各級黨委領導對推行常任制的認識程度也就決定了改革的深度。

實行常任制后，勢必會強化黨代表大會的作用，黨內原有的三大會議制度的格局肯定會發生變化。原有黨的領導程序、工作制度等相應也要發生變化，基于原有制度所產生的利益格局也需要調整，勢必會觸動一些人的利益，以種種理由抵制改革。

另外，試行常任制還得進行配套改革，而且這種改革還要考慮與外地相對接，以利工作方便。像**取消常委制、設黨員聯絡辦公室等措施與外地就很難對接。所以，一地的改革和相應的制度建設，對整個局面影響不大，某種意義上也會受制于大局。

總之，如果上級領導不是大力支持的話，常任制的效果就會大打折扣。

黨代表常任制是黨內民主制度建設的一部分，黨內民主改革要自上而下的推進，所以，這項改革一定得由上級統盤考慮，分步驟實施；策略上先逐步擴大試點，及時總結經驗，積極加以引導，等時機成熟全面推開。

四、結論

實踐是檢驗真理的唯一標準。黨代表常任制在實踐中已表現出勃勃生機，我相信會有越來越多的人贊成常任制的實施；我高興地看到黨的十六大把“擴大在縣、市進行黨的代表大會常任制的試點，”寫進報告，這等于說中央對常任制問題已經定了“調子”，可以預見的是常任制改革一定會成為今后一個時期黨內民主制度建設的熱點。

我的結論只有一句話：黨代表常任制一定會重新寫進黨章。