導語：試論黨代會常任制的發展歷程和探索方向一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

自中國共產黨第*次代表大會，首次比較系統地提出建立黨的代表大會常任制以后，黨代會常任制經歷了20世紀50年代后期的曇花一現、其后幾十年的束之高閣、80年代后期小范圍的重新試點，直至新世紀初黨的十六大提出“擴大在市、縣進行的黨的代表大會常任制的試點”的風雨歷程。目前，黨代會常任制的試點工作正在各地積極推進。可以預見，黨代會常任制改革將成為今后一個時期完善黨的代表大會制度、進一步加強黨的執政能力建設的熱點。

一、黨代會常任制的發展歷程

黨內民主問題歷來是黨的建設中的一個重大問題。馬克思、思格斯從建黨之初便把黨內民主確立為基本政治原則，并創立了黨的代表大會制度作為實現黨內民主的制度載體。俄共奪取政權后，根據列寧的倡議，俄共(布)決定每年召開一次黨代會，實行黨代會常任制，行使黨的最高權力機關的職能。后來由于戰爭的原因，黨代會常任制沒有實踐下去。

中國共產黨自1921年成立以后，1922年“二大”通過的黨章、1923年“三大”通過的修正章程、1925年“四大”通過的第二次修正章程、1927年6月中央政治局受“五大”委托通過的第三次修正章程以及1928年“六大”通過的黨章，都規定每年召開一次黨的全國代表大會。從實際執行情況看，從“一大”到“六大”，基本上做到了一年召開一次(屆)黨代會。但“六大”之后直到1945年“七大”，由于戰爭環境等原因，整整17年沒有能夠按照黨章規定召開黨的代表大會。考慮到年會制難以貫徹，1945年“七大”通過的黨章將黨的代表大會改為每3年召開一次，期間可舉行黨代表會議。

新中國成立后不久，由于黨的工作環境、工作任務和黨的自身狀況對黨內民主建設提出了更高的要求，實行黨代會常任制重新擺上議事日程。1956年4月，在中共中央政治局擴大會議上的總結講話中提出：“是否可以仿照人民代表大會的辦法，設黨的常任代表。我們有人民的國會，有黨的國會，黨的國會就是黨的代表大會。設常任代表有什么好處呢？就是可以一年開一次代表大會。我們已經有十年沒有開黨的代表大會了，有了常任代表制度，每年就非開會不可。”同年9月，鄧小平在“八大”會議上所作的《關于修改黨的章程的報告》中，正式提出了黨代表大會常任制的問題，他說：“黨中央委員會在黨章草案中，決定采取一項根本的改革，就是把黨的全國的、省一級的、縣一級的代表大會，都改作常任制，多少類似各級人民代表大會那樣”。“代表大會的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關”。“黨的最重要的決定，都可以經過代表大會討論”。代表“在代表大會閉會期間，也可以按照適當的方式，監督黨的機關的工作”。黨的“八大”把黨代表大會常任制寫入了黨章。“八大”以后，1957年到1958年初，全國各地都召開了本屆黨的代表大會的第二次或第三次會議。1958年5月，黨中央召開了第八次全國代表大會第二次會議。1958年后，黨的民主生活出現不正常現象，黨代會常任制沒有再繼續實行。

20世紀八十年代初，隨著改革的逐步深入和黨內民主政治建設的不斷發展，中央有關部門重新對黨代表大會常任制進行了研究。從1988年開始，經中央組織部同意，浙江、黑龍江、山西、河北、湖南等5省的12個市、縣、區作為全國首批，先后開展了黨代會常任制試點工作。“十六大”前，除浙江的紹興、瑞安、臺州市的椒江區和山西的晉中市榆次區、和順縣等5個縣市區還在試點外，其它7個單位已停止試點。有人作了這樣的分析：“不少試點無疾而終，都有一個共性問題，就是陷入了一種可能突破卻未能突破的境地，在涉及科學分解黨委權力，改革議行合一的領導體制，改變現行黨內權力運行機制方面，沒有實質性的進展。結果，試點的改革因失去動力而停滯不前，因缺乏方向而流于形式，從而也因黨員干部群眾對其失去興趣而自行中止。”

進入新世紀后，與80年后期相比，黨面臨的內部環境和外部條件又發生了許多變化，理論界對黨代會常任制的研究進入了一個新的階段。2002年11月，黨的“十六大”報告提出：“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度。擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點，積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。”“十六大”之后，第二輪常任制的試點得到了有序展開。1988年首批試點繼續推行。在浙江，被認為是卓有成效的椒江區的試點工作擴展到了整個臺州市，除了臺州市本級和路橋區因為黨代表尚處于屆中而定于2005年換屆試行外，臺州市所轄的其他縣(市、區)在2003年換屆時都試行了黨代表大會常任制。和大部分省份只有一兩個試點不同的是，此前從未試點的四川卻鋪開了很寬的試點面。2003年3月，四川省委組織部專門出臺了《關于市、縣(市、區)黨代表大會常任制的試點意見》，指導17個市、縣、區進行試點工作。在第二輪試點中，有代表性的還有湖北省的羅田縣、宜都市，深圳市的寶安區等。

第二輪的試點除了繼承第一輪的試點成果，實行黨代會年會制和黨代表常任制外，還有不少突破。如四川雅安市的雨城區和滎經縣從第一道民主程序開始改革，對黨代表實行直接選舉。湖北省宜都市則從更高的位置進行了民主選舉的突破，舉行了公開推選市委委員的試驗。第二輪試點還有一個引入注目的地方就是關于黨內分權的嘗試，重新界定黨代會、全委會、常委會之間的權力關系。如湖北省羅田縣取消了縣委常委會設置，實行縣委委員制。規定“全委會是黨代會常設機構，領導黨的日常工作”。“大會期間確定表決的重大事項由代表進行表決。在閉會期間，涉及全縣政治、經濟、文化和社會生活中的重大事項和干部任免事項，均由全委會表決”。

二、實行黨代會常任制的重要意義

從我們黨的歷史來看，80多年來，黨的代表大會制度不斷有所改進和發展，但還很不完善、很不健全。在實際生活中，黨的代表大會的功能沒有得到應有的發揮，黨代表的權利沒有得到應有的行使。由于不實行常任制，黨內許多重大問題往往不是在黨的代表大會上討論決定，而是由全委會、常委會或擴大會議取而代之。這種情況在緊急的特殊的形勢下自有它存在的必要，但是在和平建設的年代，在當今黨員意識日益增強、對黨內民主的需求日益增長的新時期，如果仍然固守原有的習慣做法，實在是不合時宜。在黨代表的代表資格和權利問題上，有人把黨代表比喻為“一次性糧票”，因為黨代表是五年只投一次票，并且在每五年舉行一次的黨的全國和地方代表大會上，代表們忙于討論、發言、投票，對本級組織的重要事項很少有表決的機會。在黨的代表大會閉會期間，一些本應由黨的代表大會決策的重要事項，卻由黨委、常委會代為行使；黨的代表大會賦予黨代表的諸如提案、質詢和監督等權利也因代表資格的自然喪失或缺乏制度保障而無法履行。無疑，黨代會的權力在實際執行中發生了嬗變。在這種情況下，不僅黨的代表大會作為黨內最高決策機關的作用沒有得到充分的發揮，導致了黨內權力的高度集中和黨內民主的缺失，而且還使黨的代表大會的最高監督機關的功能無法實施，致使黨內一部分領導干部在對其缺乏有效的廣泛的權利和權力制約的條件下，更容易走向腐敗墮落之路。由此可見，將非常任制改變為常任制，是改革和完善黨的代表大會制度的根本之處和當務之急。

各地黨代會常任制試點的實踐表明，實行常任制具有多方面的積極意義。首先，有助于充分發揮黨的代表大會的作用。實行黨的代表大會常任制，可以使代表大會成為充分有效的最高決策機關和最高監督機關。黨委每年必須向它報告工作，聽取它的批評，答復它的詢問，這樣可以更好地樹立黨的代表大會的權威，使之充分發揮作為全國或一個地區中黨的最高權力機關的作用。其次，可以充分發揮代表的作用，有利于始終保持黨同人民群眾的血肉聯系。由于代表職務常任，能夠經常地集中下級組織、黨員群眾和人民群眾的意見和建議，成為黨的領導機關經常聯系廣大黨員和各方面人民群眾的橋梁和紐帶，使黨的執政基礎不斷得到鞏固和加強。再次，有利于提高黨的決策的民主性、科學性和權威性，提高黨的領導水平和執政水平。黨的重大決策由黨的最高權力機關作出，既有助于增加決策的科學性，避免重大決策失誤，也增加了決策的合法性和群眾性基礎，使黨的決策在廣大黨員群眾中具有強烈的影響力和號召力，更容易為人們所接受。最后，黨代會常任制的實行有利于黨在執政條件下推進和深化自身建設。在和平建設時期，黨的執政地位導致黨的各級干部易犯主觀主義、官僚主義和脫離實際、脫離群眾的錯誤，存在著濫用權力、用權力去換取利益的危險。面對因權力配置或利益矛盾所引起的問題，加強思想政治教育這一我們黨所熟悉的方法，固然仍能發揮作用，但不是根本之道。加強民主建設，從黨和國家的制度上作出必要的安排，以制度來治黨才是根本的方法。而黨代會常任制就是其中最重要的一項制度安排。由此可見，實行黨代會常任制，實際上要解決的是在黨成為執政黨后，如何加強執政能力建設，鞏固執政地位的問題，其意義十分重大。

三、黨代會常任制的探索方向

對實行黨代會常任制，也有一些專家、學者提出了不同意見。有的認為，發展黨內民主，實行黨代會常任制的思路可以放棄。讓黨代會真正發揮作用，并不是讓黨代表經常開展工作、多開一些會就能解決的。囿于決策人數越多效率越低這一普遍政治邏輯，實行黨代會常任制，一方面可能降低我們的政治效率，削弱黨集中統一的優勢，另一方面必然加大會議成本和日常開支，甚至造成嚴重的文山會海和官僚主義。有的認為，實行常任制后，黨代會與人代會的職能出現嚴重交叉和重疊。有的認為，如果沒有通盤的黨政領導體制改革，僅僅搞一個黨代會常任制沒多少實際意義。還有的認為，鄉鎮一級黨代表大會不宜實行常任制，鄉鎮一級黨內民主的發展方向主要是直接民主制。

以上這些不同意見初看起來，是對黨代會常任制的否定，從另一角度來看，也表明目前的黨代會常任制還很不完善，還有許多解不開的結。根據各地一些黨代會常任制的試點情況，并參考部分專家、學者的一些觀點，我們認為黨代會常任制著重需要在以下四個方面進行探索：

1、關于黨代會常任制的價值取向問題。目前已有的試點經驗也表明，建立黨代會常任制的一項主要的工作，就是探索和建立黨代會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式，即建立黨代會常任制的具體機制。關鍵的問題在于：我們究竟要建立一種什么樣的機制，這種機制的基本價值取向及衡量標準究竟是什么？目前在各級各類的黨代會常任制的試點中，已經初步形成了多種具體的機制，如黨代表遴選機制、黨代會年會制、黨內情況通報制、黨委與黨代表聯系制、重大決策征求意見制、黨代表權利保障制、黨代表提案制、黨代表聯系黨員群眾制等。如何評價和發展完善這些具體機制，的確需要有一個基本的價值取向及衡量標準。成都市委黨校教授劉益飛在《建立黨代會常任制的三個關鍵性問題》一文中，對黨代會常任制的價值取向及衡量標準作出了論述。他認為，黨代會常任制的價值取向及衡量標準就是鄧小平在黨的八大《關于修改黨章的報告》中所指出的：“代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關”。這不僅是建立黨代會常任制的初衷，也是指導常任制的具體機制設計的基本價值取向，同時也應是衡量常任制建設是否成功的基本標準。如果做不到這一點，那么常任制就失去了“最大好處”，也就沒有什么太大的意義及建立的必要。為此，黨代會常任制具體機制的建設，應緊緊圍繞“黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關”的總要求來進行。即使短時期還達不到這個要求，也應按照這個要求的方向去循序漸進地努力，而不應偏離這個方向。以此來衡量，目前在對黨代會常任制的認識和實踐中都存在著一些值得注意的問題。例如，一些地方只是把常任制作為黨委領導下發揚黨內民主的一項具體工作，或然性很大；不少黨組織對常任制的認識遠沒有達到“最高決策機關和最高監督機關”的境界，在實踐上缺乏積極性和突破傳統的權力過分集中體制的決心；在現行的一些關于常任制的試點中，在制度機制的設計和實踐上，基本上囿于黨內傳統的權力格局，遠不能體現“根本的改革”的要求，尤其是常任制的監督功能明顯弱化。所以，在建立黨代會常任制的具體機制中，清醒認識和始終堅持正確的價值取向及衡量標準，實在是一個至為關鍵的問題。這個問題實際上涉及黨代會常任制的生命力及其真實的意義。如果忽視這個問題，黨代會常任制的建設就可能是“新瓶裝舊酒”，甚至可能走向形式主義的誤區。

2、關于設立黨代會常設機關的問題。實行黨代表大會常任制后，要不要建立它的常設機關？這是一個難以回避而又亟需研究和解決的問題，也是一個有爭議的問題。對于這個問題，大致有三種不同的思路和主張：一是認為無須建立常設機關。仍像以往實行的代表大會制度一樣，只不過類似于“八大”那樣，可以一年召開一次黨的代表大會，即實行“年會制”。也有人主張，在實行這種“年會制”的基礎上，對黨的委員會制度進行一定改革，使全委會在代表大會閉會期間只行使決策權，而常委會只行使執行權，也就是在一定程度上實行決策權與執行權的分離。以上這種不設常設機關、只是由同樣的代表多開幾次會議的常任制，嚴格地說，還不是代表大會的常任制，而是代表大會代表的常任制。這樣的改革，無疑比幾年只開一次代表大會的制度前進了一步，但是前進的步伐極其有限。二是主張建立“黨代表聯絡辦公室”之類的機構作為常設機構。有些實行黨代會常任制試點的地方，從實踐中感到，只實行黨代會常任制，而不建立常設機關，黨代表在黨代會閉會期間由于沒有組織載體，就會因分散在不同地方和單位而無法開展活動。針對這種情況，就建立了“黨代表聯絡辦公室”之類的機構作為一種常設機關。具體而言，辦公室掛靠在黨委的組織部，由組織部副部長兼任辦公室主任，并配備專職副主任和辦公室人員。這樣做，只不過為代表的活動創造了一定的便利條件。這種“黨代表聯絡辦公室”與黨代會常設機構應有的職能、性質和地位相差甚遠。三是主張建立由代表大會選舉產生的常設委員會，作為代表大會的常設機關。類似于人大常委會那樣，常設委員會在代表大會閉會期間行使代表大會的職權。中央黨校教授王貴秀就是其中的代表。他認為，只有建立由黨的代表大會選舉產生的常設委員會，才能使黨的代表大會在閉會期間具有行使其職權的組織載體，從而成為名符其實的“常任制”。否則，如果沒有這樣的常設委員會，那么黨的代表大會即使實行所謂的“年會制”，每年召開一次，也只不過是增加了幾次短暫的會議，在大量的時間內仍然沒有組織載體，無法始終發揮其“最高領導機關”、“最高決策機關”、“最高監督機關”的職能和作用。我們也傾向于這種思路。

3、關于黨代會與黨委、紀委的關系問題。黨代會常任制的價值取向，決定了黨代會常任制不能僅僅停留在黨代表個人的行權層面或建立黨內民主機構層面，而應通過改革使之真正成為黨的權力機關、決策機關和監督機關。由于實行代表大會非常任制，在代表大會閉會期間的長時間內，黨的委員會不得不行使代表大會的職權，對重大問題既實施決策，又負責執行和監督。在黨內雖然有紀委的專門監督，便按照現行黨章的規定，紀委的監督是“在黨委的領導下”進行的，或者只是“協助”黨委而已，因而紀委的監督實際上也就是黨委的監督。黨的委員會集“決策”、“執行”、“監督”于一身，使得黨內“結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制”難以建立起來。為了從根本上改變這種狀況，必須與實行黨代會常任制相適應，對黨內權力進行合理劃分，實行黨內的決策權、執行權和專門監督權的分立。中央黨校教授王貴秀在《改革和完善黨的代表大會制度十議》一文中，比較詳細地介紹了對黨內權力進行合理劃分的設想。中央一級的改革是：(1)黨的全國代表大會及其常設委員會，分別在代表大會開會期間和閉會期間行使決策權。常設委員會向代表大會負責，受代表大會監督。(2)黨的全國代表大會選舉產生的中央委員會，作為代表大會及其常設委員會的執行機關，專門行使執行權，向代表大會及其常設委員會負責。中央委員會選舉產生的常務委員會，在中央委員會閉會期間執行和組織實施代表大會及其常設委員會和中央委員會的決議和決定。為了使中央委員會和它的常委會名符其實，可以考慮恢復“六大”前的名稱：“中央執行委員會”、“中央執行委員會常務委員會”。(3)黨的代表大會選舉產生中央紀律檢查委員會作為黨內專門監督機關，行使專門監督權。與中央一級改革相配套，黨的地方組織進行也要相應的改革：黨的地方代表大會及其選舉產生的常設委員會，行使決策權；由地方黨代表大會選舉產生的黨委會，行使執行權；由地方黨代表大會選舉產生的紀律檢查委員會行使專門監督權。各級紀委向代表大會及其常設委員會負責，受代表大會及其常設委員會領導和監督；與同級黨委平行，不受其制約。

4、關于黨代會的代表問題。從現實來看，關于黨員代表至少有四個問題值得重視和研究：第一，黨代表人數過多。從“十二大”到“十六大”，黨的全國代表大會的代表分別為1545人、1936人、2035人、2120人。抽象地說，代表人數多，可以體現代表的廣泛性。但多到什么程度需要有一個合理界限，而并不是代表越多越民主。從實際操作的角度看，代表過多反而增大會議成本，不利于會議的召開；更重要的是，代表人數過多不利于深入討論問題和審議議案，從而使民主受到限制。因此，隨著代表大會實行常任制和其他方面的改革，黨的全國代表大會的代表人數應有大幅度的減少(比如說是否可以減少一半)。地方黨代會的代表人數也可以根據各自的不同情況大幅度減少。其次，在黨代表中領導干部所占比例過大。黨的代表大會，實際上是“黨員代表大會”，而不是黨的領導干部的代表大會。因此，普通黨員(非領導干部黨員)在黨的代表大會的代表中，無論如何應該是主體。但是，實際情況恰恰相反，無論是黨的全國代表大會還是地方各級代表大會，各方面各部門的領導干部占到了70-80%。《中國共產黨地方組織選舉工作條例》規定：在地方黨代會代表中領導干部可占70%。這樣的結構比例，實際上很容易使“黨員代表大會”變成“黨員領導干部代表大會”，這樣就有違“黨員代表大會”的本義。因此，應該從制度上作出規定，確保普通黨員起碼占到代表總人數的50%以上。即使不能一步到位，也應該分步驟逐漸實現。第三，黨員代表產生的程序化、公開化問題。現行黨員代表產生的一個關鍵性環節即在基層黨員和黨組織推選候選人后，由黨的領導機關進行“集中”(或叫“平衡”)，顯得較為模糊，公開性和可監督性不夠，有時往往成為領導人意志或領導機關內定方案的實現方式。這種方式在日益開放及黨內民主意識不斷增強的時代條件下，已明顯不合時宜，對此應進行認真的改革。黨代會及其常任制是一種代議制的民主方式，黨員代表的產生直接涉及黨代會常任制的合理性、合法性及其功能的發揮。黨代表產生的最有說服力和公信力的制度選擇，就應是在現代政治文明發展中所確立的民主競選制度。就是說，黨員代表的產生也要堅持公開、平等、競爭的原則，逐步在黨內形成透明度很高的民主競選機制，改變長時期以來許多黨員不明白自己的“代表”是誰、是怎么產生的、自己的權利是怎么委托的不正常情況。第四，關于黨代表的職權問題。目前常任制試點單位賦予黨代表在代表大會閉會期間的權力主要是情況通報權、視察權、建議權、評議權等。我們認為，地方各級黨代表還應享有《中國共產黨黨內監督條例(試行)》給予各級地方黨委委員、紀委委員的詢問和質詢權，罷免或撤換要求權等。