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隨著社會分工的日益細化，行政執法已經深入影響到社會生活的各個層面。在不斷加強行政執法和努力提高行政效率之時，特別是行政相對人民主意識和法治意識比較薄弱、行政機關權威的明顯提高與人民法院權威的相對降低而難以培育行政訴訟的土壤之時，因行政機關具體行政行為引發的非訴行政執行案件也呈現出與日俱增的趨勢。迅猛增加的非訴行政執行案件，牽涉到行政機關所代表的國家利益、公共利益與公民個人合法權益之間的沖突，涉及到公民個人、人民法院、行政機關三者之間的關系。如何做好非訴行政執行工作，對于有效化解官民矛盾，積極維護社會穩定，促進社會主義市場經濟建設，促進社會和諧起著舉足輕重的作用。但司法實踐中，非訴行政執行工作存在著諸多問題，嚴重阻礙了非訴行政執行功能的正常發揮，不得不引起人們的深思。

一、非訴行政執行在社會主義法治建設中的重要地位和作用

非訴行政執行是指公民、法人或其他組織（以下統稱行政相對人）既不向人民法院提起行政訴訟，又不履行行政機關作出的具體行政行為，行政機關向人民法院提出執行申請，由人民法院采取執行措施，使具體行政行為得以實現的制度。[1]該項制度不但有別于行政訴訟裁判的執行，而且在司法實踐中發揮著不可比擬的作用。

1.非訴行政執行是加大行政執法力度，提高行政效率的有效措施。一方面，行政相對人不履行行政機關作出的具體行政行為，行政機關按照法律的規定，申請人民法院強制執行，簡化了程序，確保在較短的時間內，使用較小的成本，完成對合法具體行政行為的執行，實現行政管理目標，提高行政效能。另一方面，非訴行政執行，可以減輕行政執法的壓力，節約緊缺的行政資源，讓行政機關能夠充分有效地利用有限的行政資源去解決更加迫切需要解決的其他問題，有利于加大行政執法力度，全面提高行政效率。

2.非訴行政執行是提高行政執法水平，促進依法行政，維護公民合法權益的重要保障。人民法院司法權的恰當介入，有利于及時發現具體行政行為的瑕疵，糾正行政執法的失誤和偏差，從而提高行政執法水平，促進行政機關依法行政；另一方面，通過阻止違法的具體行政行為進入執行程序，保障行政相對人的合法權益不致因其未申請行政復議或提起行政訴訟而受到違法具體行政行為的侵害。

二、非訴行政執行工作中存在的幾個突出問題

非訴行政執行在社會主義現代化建設中有著重要的地位。但由于受到諸多因素的制約，在司法實踐中，其重要作用卻難以發揮，成為限制該項工作順利推進的一個“瓶頸”。

（一）非訴行政執行法律定位的合理性值得商榷

《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法解釋》）都傾向于將非訴行政執行定位于司法行為。而有些學者則將非訴行政執行定性為行政強制執行范疇，認為在非訴行政執行中，人民法院與行政機關之間是一種委托或關系。[2]

具體行政行為本身具有主動性、擴張性和不對等性，非訴行政執行的目的是追求具體行政行為在法律上、事實上的實現，因而是行政效力的有效延伸，當然具有行政性。同時，非訴行政執行也是司法權對行政權的制衡。現行非訴行政執行制度，需要對具體行政行為進行事實審查和法律審查，然后裁定是否準予強制執行，其除了體現法院執行本身裁判權與實施權（執行權）的制衡外，還體現司法權與行政權的制衡。

如果將非訴行政執行定位于純粹的行政強制執行行為，則人民法院的審查程序就失去了法理基礎。根據行政法原理，行政委托具有嚴格的指示性，即接受委托的機關或組織必須嚴格按委托機關的指示從事具體行政行為。也就是說，在行政委托關系中，行政機關與受委托機關或組織之間是制約與被制約的關系。因此，既然系接受行政機關的委托，人民法院就應該按行政機關的委托或指示進行強制執行，而不應當對非訴行政執行進行合法性審查，更不能按照《行政訴訟法解釋》第九十五條的規定，對行政機關的具體行政行為裁定不準予強制執行。同理，人民法院是否接受行政機關的行政委托，并不具有強制性。但《行政訴訟法解釋》第八十七條第一款規定表明，受理不具有強制執行權的行政機關提出的非訴行政執行申請，是人民法院的法定職責。而在非訴行政執行的司法實踐中，人民法院與行政機關之間是制衡與被制衡的關系，與行政委托關系中的角色定位恰恰相反。

可是，現行司法制度也并不能充分凸顯非訴行政執行的司法屬性。行政強制執行具有極強的滲透性和侵略性，如不對其加以限制，既會助長行政權盲目擴張，有違自然公正原則；也不利于保護行政相對人的合法權益。所以應當運用人民法院的司法權對其進行制衡。在嚴格限制行政機關自行強制執行外，更多的具體行政行為應申請人民法院強制執行。人民法院在非訴行政執行程序中，應當堅守司法中立，才能實現司法權對行政權的有效制衡。但在現行制度下，人民法院沒有明確的非訴行政執行程序規范所倚，非訴行政執行案件的審查程序隨意性極大，不能彰顯司法公正所依賴的嚴謹、縝密。同時，為了顧及行政效率，人民法院往往采用簡潔、甚至是草率的審查程序，則更容易讓行政相對人乃至公眾產生“斧子一面砍”的誤解。

另外，人民法院在非訴行政審查程序中，對具體行政行為的審查，采用“行政合法”還是“司法合法”的標準？根據《行政訴訟法解釋》第九十五條“三個明顯”的規定，人民法院對非訴行政執行案件的審查標準為形式審查，其實質是“行政合法”標準，帶有極強的行政傾向性，或者說是一種行政保護主義。其在一定程度上削弱了司法權對行政權的有效監督與制約。但是，以嚴格的“司法合法”標準去審查具體行政行為，不僅混淆了非訴行政執行與行政訴訟的區別與界限，而且在一定程度上忽略了司法行為與具體行政行為的本質區別，忽視了人民法院與行政機關之間司法監督行政執法的關系，變相地衍生了司法代替行政或司法干預行政，而突破了司法監督、制約行政的界限。并且，在嚴格的“司法合法”標準下，大量的具體行政行為將難以通過非訴審查程序而被及時、有效地強制執行，阻礙了行政執法。其事實上成為提高行政效率的巨大障礙，影響行政執法功能的正常發揮，在一定范圍內加劇了行政與司法的對立。因此，無論采用何種標準對具體行政行為進行審查，都會是一個難以克服的矛盾。究其實質，當然是對非訴審查程序的合理性的拷問。

（二）非訴審查容易滋長行政相對人的非訴意識，弱化訴訟意識，增加行政執法成本

按現行非訴行政執行制度的要求，具體行政行為進入非訴行政執行程序，人民法院必須進行合法性審查，以阻止違法的具體行政行為被強制執行。基于此，行政相對人完全可以放棄對應該申請人民法院強制執行的具體行政行為申請行政復議或提起行政訴訟，從而節約大量的人力、物力和財力——即使其明知該具體行政行為違法或存在瑕疵。相應負擔則變相地轉嫁給行政機關，增加了行政執法的成本，降低了行政執法效率。

（三）非訴執行中的矛盾尖銳

一是非訴執行案件的雙方當事人之間的矛盾突出。在非訴行政執行案件中，行政機關與行政相對人處于對立地位。行政機關申請強制執行，表明行政相對人并不自愿履行行政機關所作出的具體行政行為，暗示著雙方對立程度加劇，矛盾難以調和，執行難度增加。

二是在全面加強行政執法而形成較多非訴行政執行案件且行政相對人訴訟意識相對弱化的情形下，大量的非訴行政執行案件涌入人民法院，給法院工作帶來了巨大的壓力。一方面，工作量的絕對增加，使有限的司法資源更加拮據；另一方面，工作難度倍增，人民法院處境尷尬：如果審查標準寬泛，行政相對人（甚至包括普通民眾）會把人民法院視作行政機關的“幫兇”，不僅容易造成行政相對人與人民法院的對立，也會進一步加劇行政機關與行政相對人之間的矛盾，猶如抱薪救火；若是審查標準過于嚴格，人民法院可能“涉嫌”刁難行政執法，引起行政機關的強烈不滿，加劇司法與行政的對立。

（四）非訴行政執行的法律缺位，操作規范缺乏，實踐操作難以統一。由于相應法律、法規缺位，非訴行政執行案件的審查程序規范不明確，導致非訴行政執行案件在司法實踐中問題凸顯，從而致使非訴行政執行案件缺乏質量保障。例如某縣建設委員會申請強制執行行政相對人房屋配套費案，因為房屋配套費是由建設主管部門收取的規費，是否屬于申請人民法院強制執行的受案范圍，缺乏法律的明確規定，人民法院難以取舍。又如，行政機關是否有權主動撤回強制執行申請？人民法院裁定不準予強制執行后，原具體行政行為的效力如何？是無效、可撤銷或可變更的行政行為，還是僅僅不具有強制執行力？人民法院裁定不準予強制執行后，行政機關應該對原具體行政行為如何處理？對人民法院裁定不準予強制執行的案件，具有強制執行權的行政機關又自行執行是否合法？再如，人民法院對顯失公正的行政處罰強制執行案件是否有權仿照行政訴訟的裁判方式予以變更？非訴行政執行案件的審查程序與行政訴訟程序有何區別？非訴行政執行聽證程序如何進行？由于制度的缺陷，導致觀點上的莫衷一是，爭論不休；實踐操作也無所適從，一片混亂。

三、非訴行政執行問題的化解

為正常發揮非訴行政執行的作用，以推動行政執法工作順利、高效地運轉，有力促進經濟建設和社會發展，同時有效保護行政相對人等弱勢群體的合法權益，合理實施司法權對行政權的有效制衡，必須對非訴行政執行進行合理定位，完善制度規范。

（一）非訴行政執行的合理定位

非訴行政執行，雖然兼有行政與司法的雙重特性，但其最終屬于人民法院執行工作范疇，應當是一種司法行為。

首先，根據《中華人民共和國民事訴訟法》、《行政訴訟法》以及《最高人民法院關于執行工作若干問題的規定（試行）》的規定，諸如人民法院的生效裁判文書、仲裁機構作出的仲裁文書、公證機構作出的公證債權文書、人民法院作出的支付令等，都是人民法院執行的根據。盡管其名稱和性質各異，作出機構不同，可一旦進入人民法院的執行程序，都屬于人民法院的司法行為。非訴行政執行的根據盡管是行政機關的具體行政行為，但進入人民法院的司法程序后，同樣是人民法院的司法行為。

其次，非訴行政執行與行政強制執行有明顯的區別，不屬于行政強制執行范疇。行政強制執行屬于行政機關的行政行為，具備行政行為的基本特征，具有行政命令性和行政強制性，注重行政效率，利用行政手段追求行政效果的實現，目的在于保證法定義務的履行；行政強制執行錯誤的主要救濟方式為行政賠償。非訴行政執行由人民法院采取司法手段，嚴格遵循司法程序，堅持程序與實體并重，注重法律效果和社會效果的統一；非訴行政執行錯誤的救濟方式包括由人民法院執行回轉或承擔司法賠償責任。

其三、非訴行政執行賠償具有區別于行政賠償的特殊性。《國家賠償法》規定，行政機關的具體行政行為違法，造成行政相對人的合法權益受到損害的，由行政機關承擔行政賠償責任。而《國家賠償法》第三十一條規定因為人民法院執行錯誤而承擔的賠償責任，參照適用刑事司法賠償的相關規定。第一、人民法院對此作出的賠償在賠償主體、賠償根據等方面都不具有行政性。第二、人民法院向行政相對人承擔賠償責任不是為行政機關承擔替代責任，因為人民法院賠償后，不能向行政機關進行追償。

將非訴行政執行定位于司法行為，是否會加劇司法與行政的對立呢？答案是肯定的。要保障司法權對行政權的合理制約而又盡可能減小司法與行政的對立，重在非訴行政執行的制度設計。

（二）非訴行政執行制度的完善

《行政訴訟法》設計非訴行政執行的目的是加強司法對行政執法的監督與制約，依法保護行政相對人的合法權益。但正如前面的分析，現行非訴行政執行的審查程序與制度規范不能保證上述目的的有效實現。因此，應該對人民法院受理非訴行政執行的制度設計進行修正。

第一、人民法院對非訴行政執行的受理實行形式審查制度。將非訴行政執行與仲裁裁決執行、支付令執行、公證債權文書執行同等對待，作為普通的執行案件，實行形式審查。凡是符合受案標準的，一律予以受理。這樣既有利于平息因定位不清而永無休止的爭論，為非訴行政執行“正名”，也有利于統一受案標準，便于操作。

第二、取消非訴審查制度。既然將非訴行政執行案件作為普通的執行案件，就應該在受理以后直接進入執行程序。這樣，首先是可以克服非訴審查因標準選擇而難以自圓其說的困境。其次是，有利于摒棄因非訴審查而產生司法與行政的對立。其三，也避免了非訴審查因缺乏程序規范而隨心所欲的混亂局面，還擺脫了因法律缺位而導致裁定不準予強制執行案件在處理上無所適從的困惑，有利于司法實踐。

另外，取消非訴審查程序，有利于克服行政相對人的非訴意識，打消其寄希望于非訴審查而“坐收漁翁之利”的念頭，促使其積極通過行政復議或行政訴訟進行權利救濟。同時能盡快解決因具體行政行為引發的行政爭議，提高行政執法效率，降低行政執法成本。

放棄對非訴行政執行的司法審查，可能會導致違法行政行為被強制執行而損害行政相對人的合法權益，但這并不是不能避免和彌補的。首先，在執行階段，通過執行審查和執行聽證，可以對違法非訴執行申請進行校正或排除。其次，非訴行政執行錯誤，可以通過執行回轉、司法賠償等得到救濟。其三，只有行政機關不斷提高行政執法水平和依法行政的能力，逐步提高行政執法案件質量，才能從根本上保證非訴行政執行案件的質量，而非訴行政執行的審查程序只是治標不治本的做法

（三）非訴行政執行實踐中的幾點有益嘗試

1.積極探索非訴行政執行中的執行和解。筆者認為，非訴行政執行案件的執行和解，是指通過人民法院的辯法析理，溝通協調，讓行政機關與行政相對人在充分協商的基礎上，對非訴行政執行案件達成和解協議，實現行政管理目標的一種措施。人民法院積極倡導并有效協助行政相對人與行政機關進行執行和解，充分發揮人民法院在行政案件中的減壓閥和調節器作用，可以有力化解行政機關與行政相對人之間的矛盾，減輕行政相對人的對立、抵觸情緒，充分保護行政相對人的合法權益，積極維護行政權力和國家利益，促進依法行政。

2.促進執法指導與法制教育的緊密結合。人民法院在辦理非訴行政執行案件的同時，應加強對行政機關的執法指導，幫助行政機關轉變觀念，克服官本位思想，增強服務意識，提高服務能力，不斷提高行政執法水平。人民法院也應加強對被執行人的法制宣傳教育，幫助其提高遵紀守法的自覺性，積極履行行政機關所作出的處罰或處理決定，或人民法院生效法律文書所確定的義務。行政機關執法水平和辦案質量的迅速提升與行政相對人法治意識和法律水平的全面提高，才是拯救非訴行政執行的關鍵所在。

3.建立非訴行政執行的復議等救濟制度。為保障行政相對人的合法權益，在依法推行執行公開的同時，應當建立非訴行政執行的復議制度。人民法院在辦理非訴行政執行案件時，應當允許行政相對人申請執行聽證，查閱案件卷宗，對非訴行政執行工作向執行法院或上級人民法院申請復議等，以維護自身合法權益。

只有勇于大膽創新和構想，積極從司法實踐中總結、汲取和積淀，以彌補非訴行政執行工作的法律缺位和制度缺陷，不斷完善非訴行政執行的制度架構，正確指導司法實踐，才能使非訴行政執行工作不斷步入良性發展的軌道。