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縣級推行國庫集中支付制度存在問題淺析

財政國庫管理制度改革，就是借鑒國際慣例，公務員之家，全國公務員公同的天地建立一種對財政資金實行集中收繳和支付的管理制度，也稱國庫集中支付制度。年月國務院通過了《財政國庫管理制度改革方案》，并確定在國務院所屬個部門進行國庫集中支付改革試點，這標志著我國財政國庫管理制度改革全面展開。

一、縣級推行國庫集中支付的客觀需要

年以來，我國立足國情，在大部分省、市、縣實施會計集中核算制度。四年來，有效規范了政府財政支出管理，增強了各級政府宏觀調控職能，促進了黨風廉政建設和社會經濟的持續快速健康協調發展，公共財政管理理念也被人們所認識和理解。隨著經濟運行環境的變化和多項財政改革的推進和完善，會計集中核算已不能適應形勢需求，推行國庫集中支付制度成為時展的客觀要求。財政部“財庫號”文件也明確提出：“省級、地市級和財政收支規模較大的縣級已實行會計集中核算的，應采取有效措施，積極穩妥地進行會計集中核算向國庫集中支付制度的轉軌”。這表明全面在縣級財政推行國庫集中支付是改革發展的必然。

二、國庫集中支付實現的目標

國庫集中支付制度改革是財政四項改革的核心內容和關鍵環節，是建立社會主義市場經濟條件下公共財政基本框架的一項重要內容。通過建立國庫單一賬戶來實現對財政資金的監管，在完善的部門預算體系的支持下最大限度地減少財政資金的庫外沉淀和閑置浪費，真正形成收入一個籠子，支出一個漏斗，切實增強政府調控能力。國庫集中支付經費直達收款單位，政府采購資金國庫直撥，資金支付無在途、無沉淀、無中間環節，實行“管錢的不用錢，用錢的不管錢”，割斷部門支出與收入的聯系，增強財政管理透明度。

三、縣級推行國庫集中支付面臨的主要問題

（一）財力“瓶頸”

推行國庫集中支付制度的首要目的就是最大限度地減少財政資金的庫外沉淀和閑置浪費。因地域差異和縣域經濟發展不平衡，各地縣級財力狀況不一，大部分縣級財政以上的財力用于工資統發、政府采購，屬典型的“吃飯財政”。加之政府舉債形成還貸、政府直接擔保連累的財政抵扣、歷年掛賬衍生的財政赤字、供給范圍膨脹、深化改革轉嫁給縣級財政而應由市場承擔的國有企業虧損補貼和挖潛改造支出、政策性增支減收及轉移支付不到位等因素影響，可支配財力較少，基本上拿不出錢來搞公共建設和支持事業發展。對這些縣而言，國庫外沉淀資金非常有限，通過國庫集中支付來解決資金調度困難微乎其微。

（二）現行預算編制方法的制約

國庫集中支付制度的成功推行主要是要與完善的部門預算體系實現“無縫對接”。部門預算是將預算落實到每個單位和具體項目中，體現完整性原則，對預算的編制、執行、決算各個階段進行明確劃分，同時根據執行情況和預測進行相應調整。而現行預算科目多達百條，預算較粗，目前仍擺脫不了“基數加增長”編制方法的束縛，無統一科學的定員定額標準，缺少完善的部門預算法規（成功經驗及管理程序借鑒），加之部門既得利益的相互影響，預算執行較為困難。財政安排的多頭決策、主管部門的統籌安排，還有服從發展計劃、預算外比例過大等因素直接制約著部門預算的改革，在目前狀況下實現與國庫集中支付制度的“無縫對接”比較困難。

（三）收入難統管

國庫集中支付首先要建立在收入統管的基礎上，只有將所有資金納入國庫，才能解決預算內外兩張皮、多頭開戶和交款不及時，甚至“小金庫”問題，真正形成收入一個籠子，支出一個漏斗。目前財政職能還不十分完善，尤其是收入問題，由于資金收入的統一涉及到劃分財政資金分配權和支付權的變革，牽扯到單位的切身利益，勢必涉及到政府職能的轉變、財政管理體制的調整，給決策者帶來一定阻力。

（四）財政體制不到位

國庫集中支付方式為經費直達收款單位，政府采購資金國庫直撥，資金支付無在途、無沉淀、無中間環節。所有資金未支前，一律存放在國庫單一賬戶，單位賬戶始終保持零余額，單位只體現指標的變化，達到“管錢的不用錢，用錢的不管錢”的目的。目前，政府職能和支出責任劃分橫向上“缺位”與“越位”并存，縱向上事權劃分不清，財權與事權不對稱，存在“上級出政策，下級掏口袋”現象。尤其是省以下財政體制調整尚不到位，財力層層向上集中，事權卻較多下移，在一定程度上加劇了縣級財政困難，制約財政支付方式的變革，無法達到支付無在途、無中間環節的要求。

四、幾點對策

（一）統一思想，提高認識

國庫集中支付改革涉及面廣，必然觸及各方面利益，會遇到一定阻力。首先，要加大公共財政理念、財政形勢、財經法規政策和《會計法》的宣傳工作，使大家明白推行國庫集中支付的目的和重要意義。同時要積極尋求各級政府的支持，只有統一了思想，提高了認識，各單位、各部門和社會各界才能理解、配合和支持國庫集中支付工作。再者，財政部門要屏棄“等、靠”思想，積極探索。

（二）增強縣級財力

一是激活縣級培植財源積極性，通過各種手段提高縣級財政收入，壯大財政實力。二是完善省以下財政體制改革，保證轉移支付及各項財政改革配套措施到位，增強縣級財政活力。三是財政支出應退出生產經營性投資領域。四是量力而行搞建設，加強財政資金監管，減少財政資金的損失浪費。

（三）規范制度建設，完善配套措施

一是要進一步完善改革的各項配套措施，制定一個適應性強，便于操作的制度，使國庫集中支付有法可依，有章可循。二是要將非稅收入直交財政國庫，真正做到所有權屬政府，使用權屬單位，管理權屬財政，從根本上限制單位開支的隨意性。三是逐步取消過渡賬戶，開設國庫單一賬戶和預算單位零余額賬戶。四是進一步完善會計集中核算制度，借鑒成功做法，為國庫集中支付制度順利轉軌打下堅實基礎。

（四）推進部門預算改革

嚴格按照公共財政要求，重點抓好部門預算編制的改革，逐步使所有財政資金的支付建立在明晰的預算基礎上。制定科學合理的統一的支出定員定額標準體系。配套制度的建立應根據統一領導，分級管理的原則，由紀檢、監察、審計和財政部門聯合調研、制定、修訂。標準的設計應根據單位對資金的客觀需要和財力可能，同時兼顧單位的實際支出和目標任務的調整，接待標準及個人補助部分根據區域消費現狀予以調整。

（五）加強預算單位財務管理，完善支付方式

按照財政部及省、市實施方案要求，制訂切合實際的預算單位財務管理辦法，界定和明晰財政支付和財政授權支付范圍。工資直達個人賬戶，政府采購、基本建設支出以及其他大額支出直達勞務或商品提供者；零星支付實行財政授權支付。對于授權支付要明確范圍、程序以及管理人員的權限和承擔的責任。再者完善信息交流制度，及時掌握業務活動的重要信息，增強管理的時效性和針對性。