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綜合行政執法問題看似簡單，實際相當復雜，涉及到方方面面，政策性很強。筆者現就綜合行政執法與相對集中行政處罰權的關系、“兩個相對分開”原則、綜合行政執法的內容與形式、綜合行政執法機構定位與設置、人員編制管理等問題，談幾點個人的看法。

一、綜合行政執法與相對集中行政處罰權的關系問題

*年8月，國務院下發了《關于進一步推動相對集中行政處罰權工作的決定》（國發[*]17號，以下簡稱國發17號文件），決定授權省、自治區、直轄市人民政府可以在本行政區域內，有計劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權工作。*年10月，國務院辦公廳經國務院同意，又轉發了《中央編辦關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》（國辦發[*]56號，以下簡稱國辦發56號文件），決定在廣東省、重慶市開展清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法的試點，其它省區市各選擇1—2個具備條件的市(地)、縣(市)進行試點。這兩個文件相繼下發后，客觀上提出了如何理解相對集中行政處罰權工作與綜合執法試點工作的關系、在實際操作中如何銜接協調等問題。為此，中央編辦和國務院法制辦于*年2月聯合下發了《關于推進相對集中行政處罰權和綜合行政執法試點工作有關問題的通知》（中央編辦發[*]4號，以下簡稱中央編辦4號文件），對這兩項工作的關系和貫徹落實問題做出了安排。在對這兩項工作的具體把握上，應注意這樣幾個方面：

第—，相對集中行政處罰權是實行綜合行政執法的基礎。首先應當明確，這兩項工作的目標是相同的，原則精神是一致的，內涵實質是統一的，都是為了解決多頭執法、多重執法的頑疾，也都是行政執法體制的改革與創新。其次應當看到，從1997年以來，依據《行政處罰法》在全國多個城市開展的相對集中行政處罰權試點工作，取得了顯著成效，對加強行政執法隊伍建設、改進行政執法狀況、提高依法行政水平，起到了積極的作用。雖然還存在著一些不足，但這項試點創造的經驗與做法，具有普遍的指導意義。國務院在不長時間內就行政執法問題連續下發文件，鮮明體現出中央切實解決多層、多頭執法問題的意圖和決心。這兩個文件是一個整體，精神完全一致，都是指導綜合行政執法工作的重要文件，都必須貫徹執行。

第二，綜合行政執法是相對集中行政處罰權的進一步拓展和深化。拓展和深化體現在三個方面：一是在內容上的深化。從一般意義上講，行政執法包括行政許可、行政監督、行政處罰、行政強制、行政救助等多個環節。綜合行政執法并不僅僅局限于行政處罰這一個環節上進行綜合，而是在其它環節上也進行綜合。比如，在“行政審批”這個環節上進行綜合。近年來，許多地方通過“行政審批大廳”、“行政服務中心”“便民中心”等形式把各部門的行政審批集中到一起。雖然各地在“行政審批大廳”的建設中還存在著這樣那樣的問題，但它的實質是“行政審批”的綜合，體現了綜合行政執法的要求和方向。二是在范圍上的擴展。相對集中處罰權試點只是把看得見的、易判斷的處罰權集中起來，而另一些所謂“技術性強”“比較復雜”的處罰權還留在機關中。而綜合行政執法強調“政策制訂與監督處罰相對分開”，處罰職能原則上都要劃入執法機構，而且與處罰緊密相關的日常監督、事后管理等職能也要綜合起來。三是領域上的擴展。綜合行政執法并不僅僅在相對集中處罰權比較成熟的城市管理領域里展開，而且要在職責交叉比較明顯、多頭執法比較突出的文化市場管理領域、資源環境領域、農業等領域展開。由此可見，綜合行政執法雖然是在相對集中行政處罰權的基礎上展開的，但它又遠遠超出了相對集中處罰權的范圍，涉及到政府部門的職責權限、機構設置和人員編制等各方面，是對現有行政執法體制的突破，是從體制上和源頭上解決多頭多重執法問題的創新舉措。用個不一定恰當的比喻，相對集中行政處罰權是綜合行政執法的初級階段或簡單形態，而綜合行政執法則是相對集中行政處罰權的高級形態。

第三，因為綜合行政執法與相對集中行政處罰權有著密不可分的關系，所以這兩項工作要統一起來，做到“四個統一”，即統—規劃、統一部署、統一組織、統一抓落實。一是已經進行了相對集中處罰權試點的地方，要總結經驗，進一步完善和規范。這里所說的完善和規范，絕不是退回去，而是要按照綜合行政執法的原則和要求，在已有成果的基礎上進一步擴展和深化。二是準備開展相對集中處罰權工作的地方，要按照綜合行政執法的原則和要求進行安排和部署。就是說要盡可能把改革的步伐邁大一些，把問題解決得徹底一些，爭取一步到位，以免將來再動。三是已經確定進行綜合行政執法試點的地方，不再單獨進行相對集中行政處罰權工作，而是按照綜合行政執法的原則與要求進行改革。四是承辦具體工作的有關部門和機構，要緊密配合、充分溝通，加強協調，通過必要的組織形式和制度建設，保證統一協調有關職能調整、機構設置、人員編制、法律法規等事宜。在這方面，機構編制部門要認真切實地履行職責，積極主動地進行協調，以保障綜合行政執法工作順利展開。

二、“兩個相對分開”的問題

國辦發56號文件確定，綜合行政執法試點“要改變政府部門既管審批又管監督的體制，將制訂政策、審查審批等職能與監督檢查、實施處罰等職能相對分開。要改變行政執法機構既管查處又管檢驗的體制，將監督處罰職能與技術檢驗職能相對分開”，這就是“兩個相對分開”的原則。這是綜合行政執法與相對集中行政處罰權的重要區別，也是綜合行政執法在體制創新上的亮點所在。

在“兩個相對分開”中，各方面對“監督處罰職能與技術檢驗職能相對分開”的認識比較一致，都認為這樣做有利于優化資源配置、提高工作效能、減少重復建設。但也有一定難度，主要在于各檢驗單位承受能力不一，故均贊成國辦發56號文件“逐步脫鉤”的提法。但是，對于“政策制訂、審查審批職能與監督檢查、實施處罰職能相對分開”，一些政府部門的同志還有不同的認識和看法，主要集中在兩個問題上，一是理論上應不應該分開?二是實踐上能不能夠分開?對此，有必要花些篇幅予以討論。

黨的十六大在論述行政管理體制和機構改革問題時，提出了一個新的重要原則，即“決策、執行、監督相協調的要求”。說它“新”，是因為第一次在黨代表大會通過的綱領性文件中出現這樣的表述；說它“重要”，是因為它與“精簡、統一、效能”這一寫入《憲法》的國家機構組織原則并列作為指導機構改革的總體要求。提出決策、執行、監督相協調的要求，是我黨在實行社會主義市場經濟和推進民主政治建設環境下，對黨和國家政權建設理論的重大突破，是吸收人類政治文明成果基礎上的重要創新，對于中國的行政管理體制和機構改革具有現實而深遠的指導意義。這個原則在綜合行政執法領域叫具體體現，就是政策制訂、行政審批職能與監督檢查、實施處罰的職能相對分開、相互制約、相互協調。

長期以來，與高度集權的計劃經濟體制相適應，也形成了一套高度集權的行政管理體制。這種“高度集權”不僅體現在權利行使的范圍上，即“管了許多不該管、管不了也管不好的事”，而且也體現在權力行使的方式上，政府部門集“決策、執行、監督”職能于一身，自己制訂政策、自己執行政策、自己監督處罰。這種“一條龍”式的管理方式，在市場經濟和民主政治環境中，卻是格格不入的。從最直觀的道理上講，如果把市場經濟視為按一定規則進行的公平比賽的話，那么，有三個角色是不可或缺的：一個是制訂規則的人（裁判委員會），一個是執行規則的人（裁判員），一個是按規則進行比賽的人（運動員）。這三者角色不同，功能不同，只有相互分開，這場比賽才能正常進行。如果三種角色互相混淆，就會亂成一團。運動員與裁判員不分，會導致裁判亂吹哨，偏袒一方；裁判與裁判委員會不分，也會造成規則混亂，朝令夕改；如果運動員與裁判委員會的角色不分，情況就更糟糕，在這種情況下制定的規則是難以公正的，不公正的規則會導致比賽的不公正。因此，這三個角色間必須分開。這是市場經濟對政府職能配置的基本要求，做不到這一點，就不可能形成公平競爭、穩定有序的市場經濟。改革開放以來的歷次機構改革都非常強調政企分開、政事分開轉變政府職能，實際上都是在收縮政府管轄范圍，解決“運動員與裁判員分開”的問題。而政策制訂、審查審批職能與監督檢查、實施處罰職能相對分開，則是著眼于權力運作方式的調整，解決“裁判員與裁判委員會分開”的問題。

近年來，我國民主政治和法制建設逐漸走向成熟，各個領域的法律法規日趨完善。但是，任何法律法規都不可能對所有情況做出詳細明確的規定。都需要由執法者在法律規定的范圍內，根據具體情況予以裁定。因此，行政過程中的“自由裁量權”是不可能被消滅的。消滅了“自由裁量權”就沒有了行政過程。在這種情況下，既保護行政相對人的權益、又規范政府行政行為就成為一個法制社會必須正視并加以解決的問題。解決的主要辦法，一是建立行政救援制度，如行政復議、行政裁決以至行政訴訟，二是把規矩定得盡可能的詳盡明確、周密細致，如發達國家的公務人員上崗時都有厚厚一本“工作手冊”，對各種可能情況做出具體規定：三是把規則制定者與具體執行者分開，并形成相互監督制約的關系，這體現了規范行政行為、從制度上減少腐敗的內在要求。

從理論上說，對政府功能進一步分解，將行政決策與行政執行相對分開，既體現了經濟社會生活日趨復雜基礎上的政府功能分工細化的趨勢，又體現了政府宏觀管理與微觀管理相結合的特點，同時亦適應了政府管理統一性、穩定性與多樣性、靈活性相結合的需要。近二十年來西方發達國家行政改革的一項重要內容，就是注重政府管理功能的重新設計，強調行政決策與行政執行的相對分開，在此基礎上組建專門的執行機構，以提高決策和執行的質量。美國、英國、加拿大、澳大利亞等英美法系國家基本都是這個模式。法國、德國等大陸法系國家也向這個模式發展。

在明確了“應不應該分開”的問題后，我們再進一步討論“能不能分開”的問題。有些同志提出，在行政過程里，決策中有執行，執行中有決策，因此，兩者實際上“分不開”。筆者認為，從理論上講，決策可分為“程序性決策”和“非程序性決策”兩種。“程序性決策”(也稱“常規性決策”)是指在規定的條件和結果中進行決策，即通常所說的按照章程規定辦事。比如，在處理一起城市規劃違法行為時，法律的規定是：可以處5千至10萬元罰款、或拆除違章建筑、或進行改建、或上述處罰同時并用。行政管理者要在這數種處罰中進行選擇，他可以決定只罰款不拆除、或決定只拆除不罰款、或決定既罰款又拆除。這需要由執法者根據實際情況進行具體裁量。這種選擇確實也是一種“決策”，但這種決策是在法律明確規定范圍內的決策，不能越出規定范圍，這就是“程序性決策”的特征。“非程序性決策”(也稱非常規決策)，是指在信息不充分和結果不確定的情況下所進行的決策。其主要內容可以歸納為三方面，一是創制規矩，規則，二是修改規。三是對突發性、臨時性事務進行決策。可見，程序性決策與非程序性決策，兩者在決策對象、決策內容上都是不同的，在理論上兩者是能夠分開的。

在相對集中行政處罰權試點的調研過程中，也聽到來自業務部門的另一種反對意見，主要認為綜合執法只能搞一些簡單的、街面上的、非技術性的執法，而對那些技術性強、復雜的執法必須放在機關里，不可能分開。原因在于，執法隊伍一方面不掌握信息，不掌握政策，不知道前因后果，對一些復雜案件難以下判斷：另一方面，由于不掌握技術，對于一些需要專業知識、專業技術的處罰案件難以處理。筆者認為，這些說法貌似有理，實質都是不成立的。從信息因素講，現代信息通訊技術和電子政務建設從技術手段上完全可以保證信息的溝通和共享。而且隨著政務公開和行政審批制度改革的推進，各機關制訂政策、行政審批的行為越來越公開透明，以便接受行政相對人，社會公眾和輿論的監督，根本不必要對綜合執法機構“保密”。如果是因為官員個人或小團體利益原因而不能“信息共享”的話，這恰恰證明必須下決心推進“分開”，以從源頭上、制度上防止腐敗。從技術因素上講，經過幾輪精簡和改革，政府機關人員越來越精干，各個部門實際并不直接掌握技術檢測手段，各類設備儀器一般都在部門下屬的事業單位里。在行政執法時，政府部門可指揮事業單位的人員到現場去抽樣、化驗、出檢測報告，根據檢測報告做出行政處罰決定。實行綜合執法后，只是“指揮者”由政府部門換成綜合執法機構，具體檢測人員該怎么干還是怎么干，檢測結果并不會受到實際影響。將來實行“監督處罰與檢驗檢測分開”后，檢測機構將獨立面向各個方面承擔檢測業務，其科學性、客觀性、公正性將進一步增強。

綜上所述，“政策制定、審查審批職能與監督檢查、實施處罰的職能相對分開”的原則，在理論上是立得住的，在實踐中也是可行的。在綜合行政執法的過程中，必須堅決貫徹這一原則。