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戚墅堰稅務分局自2001年探索建立稅收責任區、設立稅收管理員以來，基礎管理、基層建設明顯加強，“疏于管理、淡化責任”的征管難題正在得到有效的破解。尤其是在責任區管理、管理員隊伍建設、稅源動態監控方面進行了一系列行之有效的探索，分局連續三年實現了“零欠稅、零投訴、零失蹤”的征管目標。我們的主要做法是：

一、建立目標體系，確立責任區精細化管理的努力方向

精細化管理是一種管理方法，更是一種“追求完美、促成完美”的理念。將管理的成本與損失降至最低，使管理的收益達到最大，在稅收征管上即表現為以最小的征管成本獲取最高的征管效率。通過幾年的實踐，分局已初步形成了較為完整的稅收責任區精細化管理的目標體系，可細分為“六大子目標”。

子目標1：戶籍管理方面追求“零失蹤”

分局建立了分級分類的戶籍管理辦法，要求責任區管理員通過日常巡查，軋清戶管，為計算機監控提供準確的資料。分級，就是將責任區內所有納稅人按目前狀態分成四級：一級，為正常戶，即高平臺中的“新辦且開業”戶；二級，為停業戶、非正常戶、代辦注銷戶；三級，為只登記不納稅戶，包括一些符合條件的分支機構，達不到起征點的個體工商戶；四級，為潛在的納稅人，如企業正在土建，但還沒有領照的。對上面的一、二、三級，均應納入高平臺管理，對于四級，可通過征管輔助系統進行管理。分類，就是對上述的“一級”納稅人，區分為二類，一類是遵章守紀、自覺納稅的，統稱為“A”類，對于這一類企業，管理員應提供貼近式的管理，寓服務于管理之中；還有一類，就是或多或少存在問題的納稅人，統稱為“B”類，對于這一類企業，管理員應通過計算機加強管理，讓“B”類企業置于稅務機關的監督之下。責任區管理員每月利用不少于五天的時間在責任區內進行巡查，掌握轄區內戶管的詳細情況，及時發現漏征漏管戶和潛在失蹤戶。責任區建立三年來，共巡查清理出漏征漏管戶307戶，稅務登記率一直保持在99%以上，未發生一起納稅人失蹤的情況，

子目標2：依法征收方面追求“零欠稅”

建立稅收責任區后，分局吸取了以往欠稅管理責任不清、手段單一、執法疲軟的教訓，制定了“清欠責任制”，并嚴抓落實，到目前為止，分局已實現了連續三年無新增欠稅。分局的做法是：每月征期一過，由各責任區管理員負責寄送《限期整改通知書》并向科長匯報，調查執行科科長負連帶責任，與管理員共同商討催繳措施；對20日前催繳未成的企業，調查執行科負責向綜合業務科報送，清欠責任也隨之轉移，綜合業務科通過及時欠稅公告，給納稅人以輿論壓力；分局根據各戶的具體情況組織清欠措施，清欠責任再隨分局的指定管轄而分散轉移到具體的責任人。這樣一來，就保證了分局不會因某一個責任區管理員遲報、瞞報而未能及時采取措施，形成新欠。

子目標3：稅源監控方面追求“零滯后”

要實現“零滯后”，稅務機關對稅源的監控就必須是動態的，并建立起相應的預警機制，因為稅務機關如果只停留在對表、證、單、書的管理上，就無法實現真正意義上的監控。要了解納稅人的“活情況”，只有靠主動出擊，監控到戶、責任到人，才能掌握第一手資料，變“事后才知”為“事前應知”，變“被動管理”為“主動管理”。責任區、管理員的設立為這種監控提供了可能。分局明確指出：管理員是稅源監控的第一責任人。要及時掌握了解企業的異常情況，并及時向上匯報，未及時匯報造成涉稅事故的，管理員負第一責任。“第一責任人”的確立使管理員在責任區管理中隨時提高警惕，調查更為細致深入，也使分局能夠更多更快地了解并介入一線責任區管理中，對企業“應納盡納”、管理員“應收盡收”進行監督，促使稅源接近于經濟發展的真實水平。

子目標4：崗位協作方面追求“零障礙”

精細化是一個系統的概念，稅收責任區的精細化管理同樣離不開其他部門的配合協作。尤其是新的征管改革后，各個科室的分工更為明確，崗位職責更為明晰，部門間也更強調統籌配合。各稅收責任區積極貫徹分局提倡的協作精神，在涉稅事項申請、案源上報、稅收檢查等方面主動配合，做好考察、協查、檢查等工作，充分發揮稅收管理員在稅收業務中“承前啟后”的紐帶作用。

子目標5：業務操作方面追求“零缺陷”

“缺陷”得花費更多的時間和精力去彌補，強調“第一次就作對”非常重要。在稅收責任區實施過程中應努力追求“零缺陷”的境界，不搞雙重標準，堅持精細的工作作風，走出“差不多就行”、“馬馬虎虎”的思想和管理工作誤區。要求管理員真正樹立法治意識、責任意識和落實意識，不滿足于表面的無缺陷，注重執法與服務合乎法律、合乎常理、合乎規范，培養嚴謹踏實的工作作風。

子目標6：稅收服務方面追求“零距離”

近年來，納稅服務作為保護納稅人合法權益、提高納稅遵從度，從而有利于征管的一種管理方法，越來越受到各地稅務機關的重視。分局提倡稅收責任區作為納稅服務的最前沿，要把最快、最新、最具有針對性的稅收咨詢傳達到企業，要把滿足納稅人的需求作為納稅服務的出發點，人人都應爭當“流動服務明星”，切實維護納稅人的利益。分局為此提出了“簡單就是美”“不讓納稅人跑第二趟”的服務理念，在日常責任區管理中做到能一次收集的信息一次收集，能一次完成的考察一次考察，能一次報送的資料一次報送，最大限度地減少對納稅人的干擾；提出了“稅務就是服務”理念，不斷創新服務舉措并細化到責任區工作的具體環節，如“涉稅提醒服務”“限時服務”“首問負責”等，得到了納稅人的普遍認可。

二、建立控制體系，確立責任區精細化管理的實施步驟

要實現上述這些“近乎完美”的目標，沒有一套系統、穩健的控制體系是無法實現的。分局在深入調研的基礎上，首先建立起了一整套較為完備的實施方案與制度，編訂了《稅收責任區制度匯編》，明確規定每個稅收管理員“應當干什么，怎么干、干到什么程度、不這樣干會被追究怎樣的責任”等，為責任區制度的不斷推進提供指導與控制。主要包括“五大步驟”，具體如下：

第一步：學習理解，正確處理專管員與管理員的關系，這一步是“角色定位”的關鍵，不搞清楚兩者的區別，就有可能“穿新鞋走老路”，影響責任區管理的效果。

首先是背景不同。專管員是舊征管體制下的產物，是在全民納稅意識淡薄、征管手段落后、征管力量薄弱的條件下產生的，而稅收管理員是信息化手段支撐下的專業化管理者。其次，崗位職責不同，專管員是“一員進廠，各稅統管”，個人說了算，而稅收管理員只有調查情況、反映情況的義務，沒有稅收行政執法的最終決定權；三是采集信息的目的不一樣，專管員采集的信息，是為自己所用，因為自己就是執法主體，信息只需貯存在自己的“頭腦中”，而稅收管理員采集的信息，必須如實、及時輸入計算機中，他們都是大征管信息系統的“終端”，是為大征管信息系統準確、有效運行提供基礎數據，實現信息共享，而不僅僅局限于自己知道，因為稅收管理員只是稅收執法的一個環節，而不是執法的全部。

第二步：確立管理員崗位職責，簽定目標管理責任書。

結合管理員只有調查反映的義務，沒有執法決定權的特性，分局將管理員的崗位職責細分為十三大類，主要包括日常巡查、實地考察、催報催繳、動態監控等，明確界定了管理員的“作為”與“不作為”。同時，與管理員簽定目標管理責任書，要求他們充分發揮主觀能動性，在職責規定的范圍內開展各項稅收基礎性管理工作。

第三步：制定管理員工作標準。

分局針對崗位職責確立工作標準，有利于統一和規范不同業務水平、不同工作作風的管理員行為。如日常巡查，分局明確“每個月應不少于5天的巡查，工作日志和臺帳登記應詳細，對納稅人征管信息的收集、匯總和反饋及時，全面掌握納稅人的基本情況”。

第四步：制定責任區達標制度、模范責任區和星級責任區評選辦法。

分局明確，每一個責任區都必須通過達標驗收，達標責任區在每年的十月份由分局組織進行年檢，年檢不合格的為不達標責任區；每一年度從達標責任區中評選出1—2個模范責任區；責任區在驗收達標后，可申請一至五星級的星級責任區競級。

第五步：具體實施責任區管理制度，做到過程調整、逐步完善。精細化管理是一種管理文化與理念，需要不斷地調整與完善以達到“盡善盡美”，所以，分局對稅收責任區精細化管理的探索也一直進行著。目前，隨著執法責任的不斷加大，執法難度的不斷提高，部分管理員出現了“不做不錯”的畏難情緒。分局及時進行教育指導，開展了“進一步提高工作細致度、進一步提高管理責任心”的“查漏補缺”活動，盡量將能預知的問題與矛盾暴露出來。同時，分局引導管理員正確處理三方面關系：一是管理到位而不越位，杜絕管理不作為和超越職權亂作為；二是把握執法與服務的尺度，要求在執法中努力貫徹服務理念，而服務不能犧牲執法原則；三是正確處理慣性與納新的關系，要順應形勢變化，敢于向錯誤的習慣做法說“不”，改變憑傳統習慣工作的局面。

三、建立考核體系，確立責任區精細化管理的監督制約

有人提出，管理員的職責決定了他們與企業交往密切，會不會產生腐敗問題？管理員沒有行政執法的決定權，如何提高他們的工作積極性？對此，分局通過靈活的崗位管理、嚴格的制度管理將每一位稅收管理員都納入考核體系，在日常工作中敢抓敢管，切實加強對管理員隊伍的建設，促進責任區管理向縱深發展。

崗位管理：分局在人事改革中實行“雙向選擇競爭上崗”制度，同時推出了“有限崗位”用于競爭，即向分局25名一般干部推出了24個崗位，未能競爭上崗的一名干部被安排到機動崗位，接受分局臨時安排的工作，直至重新競爭上崗。“雙向選擇”奠定了科長與各管理員之間相互信任支持的良好基礎，機動崗的設置使競爭到管理員崗位的干部增強了危機意識，倍加珍惜現有的工作崗位。分局每兩年對管理員進行輪崗，有效預防管理員在某各責任區久了，人情世故不利于依法征管的隱患。

制度管理：建立了責任區局長回訪制度，對管理員的工作落實情況、嚴格執法情況、為稅廉潔情況等進行有針對性地回訪，及時發現問題；加大內部考核力度，充分發揮辦公室行政監察的作用，采取定期與不定期相結合的考核方式，規定稅收管理員必須記好工作日志，詳細記載外出時間、地點、工作內容，以備考核；將外部評議落到實處，通過向納稅人發放《稅收行政執法評議表》，公開設立稅收行政監督專線，聘請社會行風監督員等多種形式，對稅收管理員實施立體監督；堅持獎罰分明的原則，將考核結果與評優評先、公務員考核、能級評定、獎金發放等結合起來，讓違章處罰風險遠遠大于既得利益，促使稅收管理員不想違章，不敢違章。

四、關于責任區精細化管理的幾點思考

稅收責任區實行精細化管理，有助于使“管戶”與“管事”更緊密結合，有助于從實質上探求解決“疏于管理、淡化責任”的征管難題。在實踐中，應結合稅收業務和本單位實際，不斷調整和完善精細化管理的要求和方法，才能有效避免結果與愿望背道而馳。具體說，應盡量預防三個陷阱：

一是數字陷阱，雖然精細化更多的是要求數字說話，但沉溺于數字，往往會被數字假象所迷惑，而導致決策的失誤。因此，分局一直強調要透過表象看本質，看到數字背后運作是否規范、服務是否到位等。2002年初，分局從很高的準期申報率中發現零申報率一直居高不下，經過仔細調研，發現了一些異常情況，于是開展了一場“零申報戶，您誠信納稅了嗎？”的清理宣傳活動，對不同原因造成的零申報戶指明出路、宣傳政策，從而加強并規范了對零申報戶的管理。

二是效率陷阱，為了追求精細化，往往一些可以跳躍的步驟就變成不可缺省，有時候這是好事，但有時也會出現精細化導致效率降低的現象出現，關鍵在于把握好精細化的“度”。分局為此將所有的業務都梳理了一遍，能夠省略的步驟盡量省略，并建立了“全程業務流轉單”，分出流程的主要節點，節點內的具體實施內容可依據實際情況從簡而行（如合并考察、合并資料報送等），節點間由后道環節對前道環節實行監督，明確責任。

三是執行陷阱，有時候，一些設計非常精良的精細化管理細則，卻難以得到良好的實施，問題的關鍵就在于其操作性設計得不盡合理。因此，在稅收責任區精細化管理中要充分考慮操作人員的業務能力，執行能力，提高精細化管理的可操作性，防止精細化管理停留在紙面上、口頭上。