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鄉鎮黨委、政府擔負著領導一方物質文明、政治文明和精神文明建設的重大職責，其執政能力的高低，決定一域，關乎全局。因此，積極應對社會新形勢的發展，不斷提高鄉鎮黨委、政府的執政能力，對繁榮地區經濟、促進社會全面進步、保持一個地區的穩定有著重要的意義。

一、當前鄉鎮黨委、政府執政能力建設的現狀

農村的基層組織，鄉鎮黨委、政府處于區、村之間，是農村基層組織建設的關節點，具有非常重要的地位。從農村發展的角度來說，在社會主義市場經濟條件下，農民的大部分收入主要是在村域外實現的，鄉鎮黨委、政府在促進農民增收的過程中發揮著直接和顯著的作用。從維護穩定的角度來說，鄉鎮黨委、政府居于基層政權的最前沿，直接關系到農村穩定，關系到農村基層政權的鞏固。從推進村級組織建設的角度來說，鄉鎮黨委、政府處于區、鎮、村“三級”的中間環節，承上啟下，村級班子的建設，主要還是靠鄉鎮黨委、政府的引導和帶動。從幫助農民解決實際困難的角度來說，鄉鎮對農民的補助和投入的份額越來越大。因此，抓好鄉鎮黨委、政府的執政能力建設，對于在農村貫徹黨和國家的路線、方針、政策具有重要的意義和作用。

隨著農村改革發展和基層民主政治建設的逐步推進，鄉鎮黨委、政府應該強化的職責任務主要是：堅持科學的發展觀，發展區域經濟，富裕農民；處理解決農村各種矛盾，維護社會穩定，構建和諧社會；對地區進行社會管理，提供公共產品和服務；教育、引導農民，培養新型勞動者；加強基層組織建設，夯實黨在農村的基礎。為履行好以上職責，鄉鎮黨委、政府應具備相應能力，尤其是創造性貫徹上級工作部署、統籌發展的能力，引導教育服務群眾的能力，推進農村經濟組織、經濟制度和基層黨組織建設創新的能力，社區建設與城市管理服務的能力，統籌協調、構建和諧社會的能力，領導和推進基層民主政治建設的能力。

從當前實際情況看，鄉鎮黨委作為基層黨的組織，能夠充分發揮領導核心作用，對本地區進行政治、思想和組織領導，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權。按照總攬全局、協調各方的原則，在轄區內同級組織中發揮領導核心作用，使各方面都能各司其職，各盡其責，相互配合，形成合力。鄉鎮政府作為最基層的一級政權組織，能夠在同級黨委的領導下，認真執行鄉鎮人大的決議和上級政府的決定、命令；辦理上級政府交辦的其他事項；執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、計劃生育等方面工作，充分履行政府職能。

工作中鄉鎮黨委、政府能夠認真貫徹執行黨和國家的各項路線、方針、政策，結合本地實際，不斷適應新形勢、新情況、新任務的發展變化，團結帶領廣大干部群眾，在農村的改革開放、經濟發展、社會穩定、精神文明建設等方面做了大量工作，為支撐和維護農村改革發展穩定的大局，發揮了領導和組織作用。但隨著改革開放和社會發展的進一步深入，在執政能力方面的不足逐漸顯現出來，主要表現在：

一是從黨委、政府履行職能上說，在發展地區經濟的同時，相對弱化了社會管理與公共服務的職能。由于體制等方面的原因，目前大部分鄉鎮黨委、政府把主要精力放在追求經濟的發展和財政收入的增長上，而對農村的管理和農民的教育、引導、服務工作重視不夠，造成了部分鄉鎮經濟的發展和農民收入的增加相脫節，形成了不同程度的“一腿長、一腿短”現象。有些鎮領導班子，特別是黨委書記、鎮長把大部分的精力和時間都用在招商引資、增加稅源和提高鎮集體經濟實力方面，但是在鎮集體經濟實力得到大幅度增長的同時，地區的農民收入水平、生活水平并沒有得到有效提高，明顯滯后于地區經濟增長速度。有些鄉鎮財政收入在不到4年的時間里就增加了五、六倍，但農民收入的增長卻遠遠低于這個幅度，造成了鄉鎮集體經濟實力這條腿“長”了，而農民增收這條腿相對“短”了，雖然發展了地區經濟，但未達到富裕農民的目的。

二是部分鄉鎮黨委、政府對一些黨在農村的政策法規理解不夠深、不夠透，思想準備不足，在執行的過程中表現出不適應。隨著近幾年土地開發、村鎮建設和基層民主政治建設進程的加快，農民的法律意識、政治意識、民主意識明顯增強，農村經濟運行方式、社會組織形式以及農民的生產生活方式、思想觀念也發生了深刻變化。一些積淀下來的深層次矛盾和隨著社會改革發展相伴而來的問題開始由隱性狀態轉化為公開狀態，在集體利益和個人利益的再分配調整中沖突不斷，地區不穩定因素增加。從實際情況看，部分鄉鎮黨委、政府還缺乏預見、控制、解決復雜問題的能力，對農村工作中出現的突發性、群體性事件，缺乏科學判斷農村發展形勢的能力和行之有效的預防措施，事中不能有效地處理新情況、新問題，缺乏控制矛盾激化的手段和辦法，事后也不能認真總結經驗教訓，建立健全有效解決和處理農村問題的長效機制。

三是部分鄉鎮黨委、政府的自身建設還不適應社會發展變化的需要。社會主義市場經濟的發展、解決農民就業、增加農民收入和新興社區的建設與管理對鄉鎮黨委、政府提出了更高的要求。現在部分鄉鎮黨委、政府在能力建設和領導方式方法方面與新形勢、新任務的要求還有一定差距。在市場經濟條件下，部分鄉鎮黨委、政府沒有充分認識到應該承擔的職責，應該采取的領導方式，沒有形成一套科學的、符合實際的工作規范和現代管理制度。鄉鎮黨委、政府的組織能力、服務能力和具體操作能力，鄉鎮干部的專業素質和職業能力建設，與目前鄉鎮工作的發展要求還有差距。在當前的新形勢下，廣大農民群眾的思想觀念、價值取向和利益訴求都發生了明顯的變化，鄉鎮黨委、政府在如何正確、有效地教育引導農民轉變思想觀念，構建和諧的社會氛圍方面缺乏有效的招數。

二、新形勢下制約鄉鎮黨委、政府提高執政能力的主要原因

新形勢下制約鄉鎮黨委、政府提高執政能力的主要原因，既有其客觀原因，也有其主觀原因。

客觀原因主要表現在四個方面：

（一）現行財政體制與鄉鎮黨委、政府實際工作不相適應

在實際工作中，鄉鎮黨委、政府承擔了大量的黨的建設、精神文明建設等方面工作的運轉成本，尤其是隨著城鎮化進程的加快，在現行體制下鄉鎮黨委、政府承擔了越來越多的社會管理、公共服務、城市社區管理等職責，財政支出大幅度增加。比如**區東小口、回龍觀、北七家、小湯山地區大量居民住宅的興建，非本地區人口大量涌入，鄉鎮黨委、政府承擔了對這些居民社區進行管理和服務的成本，承受了很大的經濟壓力。而目前上級的財政撥款還遠遠不能滿足鄉鎮一級各方面的財政支出，這樣，鄉鎮黨委、政府只能通過直接抓經濟發展，增加財政收入來維持工作運轉。

（二）考核評價體系存在問題

當前，上級黨委、政府對鄉鎮領導班子和領導干部的考核評價還主要集中在經濟發展方面，每年的GDP增長水平和財政增收情況成為評價班子和干部政績的主要內容，在一定程度上淡化了對經濟與社會協調發展、人與自然協調發展等方面工作的考核，在一些干部頭腦中形成了不全面、不科學的政績觀和發展觀，認為只要地區經濟發展了，各項經濟指標上去了，排名靠前了，就一好百好了。這樣，在實際工作中，鄉鎮黨委、政府自覺不自覺的將主要精力放在經濟工作上，從而弱化了社會管理、公共服務等方面的工作。

（三）現階段部分農村政策法規缺乏足夠的穩定性和連續性

近幾年來，從中央到地方各級黨委、政府，都非常重視農業、農村、農民問題，針對形勢發展需要，相應研究制定了一系列針對“三農”問題的政策和法規。但是有些政策調整過快，缺乏連續性，個別法規之間在某些條款上存在不一致的現象，基層在貫徹執行這些政策法規過程中難度較大。例如：興建工業小區、工業大院和土地市場清理整頓的矛盾，農業結構調整中的諸多不和諧因素等。

（四）基層黨委、政府在某些方面承擔的責任和被賦予的權力不對等

在現行的體制下，基層黨委、政府承擔了大量社會管理和公共服務的職能，要維護地區社會秩序和社會穩定、保護和治理生態環境、加強城鄉公共設施建設，發展地區社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業。責任大可以大到維護法律的尊嚴、維護公民的權利，在具體事務方面“對上要負責辦理上級交辦的任務，對下要負責辦理群眾要求辦的事情”。而在權力方面，基層黨委、政府除了代行區職能部門授予的業務職權外，幾乎沒有什么權力，進而導致很多工作很難抓到位。

主觀原因主要表現在三個方面：

（一）干部隊伍自身素質不能很好的適應現代社會發展需要

經濟體制和經濟運行方式的轉變，對鄉鎮黨委、政府執政能力提出新的要求。在社會主義市場經濟條件下，鄉鎮黨委、政府領導經濟工作的思路、方式、方法，應與過去傳統的計劃經濟手段迥然不同。但當前，鄉鎮黨委、政府干部隊伍整體素質還不是很高，政治理論水平、文化知識水平都很難適應現代社會發展的需要。還有一些領導干部對于市場經濟的運行規律、內在要求把握得不準確，在領導觀念、領導作風、領導體制、領導方式方法等方面還存在著比較嚴重的不適應，對如何在市場經濟條件下加強黨委、政府對經濟工作的有效調節，提高駕馭市場經濟和抵御風險的能力，促進本地區經濟社會發展，沒有清晰的思路和有效的辦法，很大程度上弱化了黨委、政府的執政能力。

（二）在履行職能中存在越位、缺位現象

管理上的越位，就是黨委、政府管了很多不該管、管不了、又管不好的事情。比如說對鄉鎮企業經營管理活動的干預，一方面束縛了企業自主生產、經營、發展、管理的手腳，在市場競爭的大環境里失去了活力和競爭力。另一方面，還存在鄉鎮黨委、政府與企業爭利的現象，鄉鎮黨委、政府充當了既是運動員又是裁判員的雙重角色。管理上的缺位，就是該鄉鎮黨委、政府管的事情不管，缺乏管理上的主體，出現了管理上的真空。實際工作中，在以經濟建設為中心的大前提下，對政績觀、發展觀缺乏正確的、科學的認識，片面追求GDP效應，而忽視了社會的全面發展，淡化了社會管理和公共服務職能。特別是忽視了對農民的教育、引導、管理和服務，忽視了對群眾的正面宣傳和引導，還有醫療、保險、養老、失業和其他社會保障等，都是黨委、政府該管的，但從實際看，管理都不太到位。

（三）組織體系不健全，農民組織化程度不高

隨著市場經濟的發展和農村經濟體制改革的逐步深入，在很多地區，鎮村兩級組織的行政管理權和經濟支配權弱化，而農民的民主法制意識日益增強，利益訴求呈現多樣化、復雜化，缺乏對集體的依附感，“自由化”程度很高，甚至呈一盤散沙狀，進而使鎮村對農民的管理難度加大，管理成本相應增加。而現階段基層又缺乏健全有效的對農村、農民進行宣傳、教育、管理的組織體系，有些地方可能建立了組織體系，但也是有組織無活動，效果不明顯。黨組織在沒有足夠的約束力的情況下，對農民的管理也是束手無策。

三、新形勢下加強鄉鎮黨委、政府執政能力建設的對策與建議

（一）樹立和落實科學發展觀，提高發展能力

鄉鎮黨委、政府在地區經濟社會發展過程中，要堅持政治文明、物質文明、精神文明三個文明一起抓，在保持經濟持續增長的同時，樹立以人為本的觀念，增強環境保護意識，促進農民增收致富，統籌經濟社會協調發展。

（二）適應地區發展，調整機構設置

結合地區發展和實際工作的需要，科學合理地調整機構設置，理順鄉鎮黨委、政府管理體制和運行機制，加強基層政權建設，逐步建立強有力的領導體制和廉潔高效、運轉協調、行動規范的行政管理體制，促進農村經濟和社會各項事業的健康發展。

（三）改革現行鄉鎮財政體制，加大支持力度

針對現行鄉鎮財政支出日益增加的問題，建議改革市、區、鄉鎮三級財政體制，市、區應加強對鄉鎮社會管理和公共服務方面的財政支持，加大財政轉移支付力度，增大稅收返還比例，保證鄉鎮黨委、政府充分履行職能。

（四）責權對等，合理劃分事權

建立責權統一的鎮級政府運轉機制，使之責權統一，改變那種無限的責任，有限的權力，要賦予基層政府必要的行政權力，消減無限的責任，建立責權統一、事權劃分清晰、運轉有效的鄉鎮政府管理體系。

（五）健全組織體系，規范組織活動

一方面要健全和完善黨的組織體系，理順非公企業黨組織關系，進一步規范黨組織活動，創新活動載體和方式，充分發揮各級黨組織和黨員的作用；另一方面要加強農民專業合作組織建設，擴大組織規模和覆蓋面，真正把農民組織起來、凝聚起來，提高農民的組織化程度和抵御市場風險的能力。

（六）轉變觀念，強化社會管理和公共服務職能

鄉鎮黨委、政府要轉變觀念，在發展經濟的同時，要強化社會管理和公共服務職能，提高社會管理水平，加強社會治安綜合治理，保障人民群眾生命財產安全；改善公共服務質量，加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，為人民群眾提供更多更好的公共產品和服務。

(七)加強對農民的教育培訓，維護農民的合法權益

繼續加大對農民宣傳教育的投入，采取有效措施，對農民進行教育，提高農民群眾的整體素質，特別是要做好農民就業技能的培訓，教育引導農民轉變就業觀念，提高就業能力；開展形式多樣、健康向上的群眾文化活動，用先進文化占領農村陣地，營造良好的社會氛圍。要進一步加強農村基層民主政治建設，不斷擴大基層民主，落實民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障農民群眾的知情權、參與權、決策權和監督權。同時，還要健全完善農村的衛生、醫療、養老保險等社會保障體系，切實維護農民的合法權益。

（八）加強鄉鎮機關干部隊伍建設，提高服務能力

要從建立學習型組織的高度，結合干部職責管理，加強鄉鎮干部的專業素質和職業能力建設，不斷提高鄉鎮機關干部隊伍整體素質，重點提高新時期做好農村工作，管理、教育、服務、引導農民的能力和水平，適應社會主義市場經濟和不斷發展變化的農村工作的需要，實現、維護和發展好農民群眾的根本利益。