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權力會導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗，缺乏必要監督的權力，就有可能被濫用。隨著市場經濟的日益發展，越來越要求政府的公正、高效，要求政府在行使職能過程中的公平、公正、公開。因此，加強對機關權力運行的監督，建立完善的監督制約機制，建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系，就成為急需解決的重大問題。這不僅是我們黨長期執政的清醒認識，更是我們黨從完成經濟社會發展的重大任務、鞏固執政地位出發作出的重大戰略決策。

一、完善機關權力運行監督機制的必要性

1、是社會主義市場經濟快速發展的必然要求。

我國的經濟體制改革歷經26年，到目前基本實現了由高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的根本性轉變。當前我們的改革已進入了新的攻堅階段。這一時期，改革的總體要求和目標是，按照科學發展觀的要求，堅持市場取向的改革方向，更大程度、更大范圍地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，力爭到2010年建立起比較完善的社會主義市場經濟體制，2020年建成完善的社會主義市場經濟體制。

經濟的高速發展，迫切要求政府改革管理體制，提高管理職能，為市場機制有效發揮作用創造良好條件。這其中，各黨政機關、職能部門能否有效“監管到位”，及時制止越軌行為，引導整個社會依法經營，正是這關鍵中的關鍵。因此，保障機關權力運行的合法性，完善機關權力運行的約束機制，強化機關權力運行的監督，避免可能發生的權力濫用就成為急需解決的重要問題之一。

2、是保證黨政干部隊伍廉潔奉公的迫切要求。

2003年2月，在中紀委二次全會上提出：“現在一些腐敗現象仍然比較突出，導致腐敗現象易發多發的土壤和條件還存在。反腐敗的斗爭的形勢仍然嚴峻的，反腐敗斗爭的任務仍然是繁重的?！?由此“三個仍然”和近年來腐敗高發的勢頭，我們不難發現：腐敗之所以產生，不僅僅是簡單地用“個人道德倫喪”就可以概括的，而在很大程度上是由于現存的制度有漏洞?！耙褜儆谥贫刃匀毕莞瘮?，即現行政治體制和經濟體制的嚴重缺陷和各類管理制度的種種漏洞不斷制造和滋生各種腐敗，并使腐敗日益盛行。”2我們不能將制度缺陷所造成的惡果由一個人來承擔，因為腐敗不只是一個人的事，更多的是由于經濟轉型制度不健全造成的。因此，無論是從保證政府職能的高效運作，還是從愛護廣大黨員干部出發，都必須加強制度建設，完善機關權力運行的監督機制。

3、是建立健全懲治和預防腐敗體系的內在要求。

懲治腐敗是**年鄧小平對我們黨的第三代領導集體的“政治交代”3，也是我們黨長期以來著力解決的重大問題。隨著對黨的執政地位以及反腐敗問題認識的深化，從十六大開始，我們黨逐步形成了從源頭上預防和解決腐敗問題，構成防止和懲治腐敗的合力的思想理念，明確了堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針。**年1月《建立健全教育制度監督并重的懲治和預防預防腐敗體系實施綱要》的頒發就明確提出，要建立起思想道德教育的長效機制、反腐倡廉的制度體系、權力運行的監控機制，建成完善的懲治和預防腐敗體系。

在這一體系中，教育、制度、監督三者互為聯系，緊密依存，缺一不可。教育是基礎，制度是保證，監督是關鍵。監督是對權力使用、責任履行、工作成果及遵守法律制度規范的情況進行檢查和督促。監督作為一種廣范圍的考察與督促，是制度得以執行、責任得以履行、各種機體得以有效維持與運行的關鍵所在。因此，要建立健全預防和懲治腐敗體系就必然要求建立一個完善的監督制約機制。

二、當前機關權力運行監督存在的局限性

1、機關權力運行的制度規定存在缺陷，可操作性不強。

首先，權力配置的不合理造成監督不力或者無法監督。黨政機關的每個部門、每個單位都有與之相應的職責和權力，這些職責和權力的履行直接關系到黨和政府在百姓心目中的地位和威信，關系到一個部門，一個地方的發展。然而，正是這些關系國計民生的職責和權力卻往往缺乏必要的、有效的監督。其中一個很重要的原因就是權力配置的不合理。

由于決策權、執行權、監督權不合理的配置，導致出現機關權力運行監督的軟肋。一直以來我們部分黨政機關，特別是執法部門機關都設有紀檢監察機構，如紀檢組和監察室，擔負著本部門、本單位的監督重任，從監督者的知情能力來看，這種設置是合理的。然而這些紀檢組和監察室大都隸屬于本部門、本單位，人權、財權均掌握在部門領導手中。試想在這種情形下，他們對本單位、本部門的監督還能保證做到強有力嗎？不用說對“一把手”的監督，就是對一般執法人員的監督也只能順從于本單位領導意圖。而在很多情況下，領導出于自身的職責程度和政績考慮，對于本單位、本部門出現的問題往往是大事化小、小事化了，盡可能地“內部處理”。這在一些條管部門中問題顯得尤為突出。監督不是行為人的道德內約，而是外在的強制，因此，它客觀上要求監督主體與客體不能共存于一個組織單元之中，而要有超然的獨立地位。

其次，一些法律、法規的模糊規定導致難以監督?，F行法律、法規，規章，條例中有關自由裁量的范圍，幅度彈性過大，使公務員在行使自由裁量權的過程中，容易受到判斷標準、感情取向、甚至是權錢交易等外在因素影響，造成執法中的濫用職權和顯失公正。如《稅收征管法》第六十條規定：“納稅人有下列行為之一的，由稅務機關責令限期改正，可以處二千元以下的罰款；情節嚴重的，處二千元以上一萬元以下的罰款?！?但并未明確，何謂情節輕，何謂情節重，更未明確什么情況下應當取上下限的哪個值，同時也并未規定執法者應就其處罰向當事人做出合理的解釋說明，這就使執法者即使是濫用職權也可以規避懲罰。

行政自由裁量權是行政權力的重要組成部分，也是機關權力運行直接關系到百姓的部分。一方面，自由裁量權大大提高了行政效率，是執法者必需的權限；另一方面，自由裁量權的靈活性又造成它極易被濫用，甚至其濫用的權力可堂而皇之地處于監督之外，處于懲罰之外，至此，自由裁量權的過大導致了監督的空白點和難點。

2、機關權力運行監督法制化程度低，缺乏公信力。

民主是腐敗的天敵，對權力進行民主監督，是馬克思主義的一貫主張。長期以來我們建立起的民主監督體系不可謂不完備，但在實踐過程中，這些監督卻難以發揮其應有的重要作用，究其原因，一個關鍵問題就是我們的民主監督缺乏相應法律制度的保障。早在1978年鄧小平就提出，“為了保障人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化，……做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”5。20多年來，我們確實在許多領域制定完善了相關的法律規定，但是，在關于權力監督的問題上，我國至今為止沒有一部專門的、較為完備的監督法。

此外，權力運行過程亦缺乏有效的程序制約和保障。目前行政審批程序、辦事程序存在不規范、不健全的問題，而有關法律法規相對滯后，大多屬于內部規章，對執行者缺乏強有力的約束。在執法部門中，無證執法，不向當事人出示執法證件已是普遍現象。正是由于機關權力的行使缺乏相應的程序性的法律規定，致使在很大程度上對機關權力運行的監督無法可依，無章可循，無法落實。并進而使得監督缺乏公信力。

3、現有的監督機制在實踐中遭遇難題，缺乏權威性。

建國以來，我們逐步建立起由立法監督、司法監督、行政監督、黨內監督、輿論監督、政協和派監督等所構成的民主監督體系。從理論上來看這一體系是完備的，但在現行體制下，在現有的監督機制下，這些形式的監督，其作用的發揮往往是非常有限的。

長期以來我們的黨政監督存在著體制性的障礙，專門的監督機構缺乏應有的地位和獨立性。不僅是紀檢監察機關實行雙重領導，既要接受上級紀檢監察機關的領導，又要接受同級黨委政府的領導。同時在現行體制下，我們的司法監督、人大監督在實際監督過程中也同樣受到地方黨委和政府的掣肘，而我們的輿論監督更是缺乏相應的法律支撐。作為輿論監督的重點對象——各級掌管重權的黨政領導干部，恰恰是新聞媒體的領導，因此，一些新聞媒體專打“落水狗”也就不足為怪。在此情形下，監督機構的權威缺失已經成為必然。

三、完善機關權力運行監督機制的幾點思考

1、合理配置權力，科學制定權力運行程序。

西方的分權制度是資本主義國家實現權力監督制約的根本方式。雖然我們不必、也不宜照搬西方的分權制，但我們可以從中借鑒其理性的一面，對機關權力如決策權、執行權和監督權進行適度的分解。調整部門職能分工，合理劃分職責權限，對一些掌管人、財、物等容易產生權力濫用的重要崗位，強化業務分工和制約，實行定期輪崗。增強各部門之間、人員之間相互對崗位職責，權力運行的知情能力，形成部門之間、人員之間相互監督制約的機制，構建起內在的，相互制約的監管體系。

長期以來，我們關注的只是機關權力運行結果的公正性，只注重對權力運行結果的監督，而忽略了權力運行過程的合法性，忽視對權力運行過程的監督。實際上，在實踐中，程序的合法性是相當重要的，它甚至直接導致權力運行結果的是否公正。加強對權力的監督，從治標到治本，從事后監督到事前監督的轉變，更要求我們必須加大對權力的運行過程，程序合法性的監督力度，切實保障權力的正確行使。因此，必須盡快建立并不斷完善機關權力運行規范，明確職責范圍、辦事程序，形成環環相扣、權責明確的工作機制，使掌握權力的機關工作人員只能在法律限定的范圍、程序、程度上行使職權。

2、防止暗箱操作，提高權力運行透明度。

監督者對被監督者行為的知情權力和能力是直接關系監督成效的關鍵所在。而被監督者公開其行為信息則是監督者提高知情能力的重要途徑。“陽光是最好的防腐劑”，權力運行過程及結果的公開，既是權力監督制約的前提，也是健全權力監督制約機制的關鍵。

**年以來，我們黨為加強黨風廉政建設，在一些單位試行公開辦事制度、辦事結果，依靠群眾進行監督即“兩公開一監督”制度。這一制度對提高權力運行透明度，加強人民群眾和社會對權力的監督制約、預防和減少權力的濫用，發揮了一定作用。但事實證明，這一制度在實踐中還存在不少問題，有待從以下三個方面進一步加強：

第一、建立全局觀念，全面實行“公開”制度。這個“全面”，一是指實行“公開制度”的部門、單位的全面性；二是指“公開制度”所涉及內容的全面性。依照國家法律、法規和有關政策規定，對運用行政權力辦理的與人民群眾利益相關的各類事項，只要不屬于黨和國家機密，商業秘密及個人隱私都要向社會公開。

第二、盡快出臺具體的、操作性強的制度規定，避免“公開”浮于表面，流于形式。一些黨政機關之所以在黨務、政務公開的實際操作中，想公開就公開，不想公開就不公開；想公開什么就公開什么，不想公開就秘而不宣，關鍵就在于缺少相關的制度規定，或已有的制度規定言辭模糊、可操作性不強。因此，應盡快出臺相關的法律規定，就黨政機關必須公開的內容、形式作出明確的、具體的說明。目前，被列入國務院立法規劃之中的《政府信息公開條例》草案已起草完成，同時，一部以《政務信息公開法》為名稱的法律，也已被納入十屆全國人大常委會五年立法規劃之中。

第三、通過嚴格相關的懲處措施，強化“公開”的執行和落實。制度制定出來以后，還有賴于人的遵守，否則制度只能是寫在紙上，掛在墻上的一紙空文。長期以來，各機關部門也出臺了不少條例和規章制度，但其效果卻不盡如人意，究其原因，各機關部門往往只重視條例規章的出臺，而忽視了對違規者事后的懲處。因此，對于出臺的制度規定，還須多問幾個怎么辦，既不按規定執行怎么辦，違規后沒有處罰怎么辦？這就要求必須嚴格懲處措施，只有嚴格查處才能保證制度的落實?！胺堑洹毙褪且粋€很好的啟示，非常情況促使公眾更關注他們的知情權，促使黨和國家加大對重大疫情、災情隱瞞不報或虛報的處罰力度，更促使了各級黨政機關對重大疫情、災情的預報及處理情況的公開。

種種情況表明，只有在實踐中不斷完善權力運行公開制度，才能有效提高權力運行透明度，防止暗箱操作，才能使機關權力運行全程接受人民群眾和社會的廣泛監督，有效防止權力的濫用。

3、理順監督機制，切實保障各監督主體充分協調發揮作用。

目前，普遍存在的“監督無力”現象，與我們擁有形式多樣的各種監督是極不相稱的，究其原因，監督者不能實施有效監督，并非監督者主觀上的不想監督，而是客觀上無法對監督者進行監督。其根本原因之一就在于監督者缺乏監督所需要的權力，這也就是我們所說的監督者與被監督者權力的對等程度的判斷標準，權力對等程度越高，監督越有效；程度越低，監督越無效。而實現權力的對等就必須改革權力架構理順監督機制，使監督者享有充分的權力，避免其權力被已經濫用了的權力所左右或架空。

首先，必須增強專門監督機關——紀檢監察部門的權威性，改革權力架構，通過立法的形式來保障其監督的抗干擾能力和獨立性。其次，必須大力推進司法體制改革，保證司法機關——社會公正的最后一道屏障真正依法獨立公正地行使司法監督。第三，要切實保障公民的檢舉權、控告權和申述權，保護群眾參與監督的積極性。第四，要重視和支持新聞輿論監督，盡快制定“新聞法”，充分發揮新聞媒體的監督作用?？傊覀儽仨毑粩嗟赝ㄟ^體制創新，通過加快立法，使各個監督主體、各種監督形式充分發揮其監督作用，使廣大黨政機關工作人員樹立“有權必有責、用權受監督、侵權要賠償”的觀念，確保各級機關權力的正確行使。