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當前，我國正處在社會主義市場經濟不斷深化、社會經濟結構戰略調整的重要歷史時期，尤其是中國加入WTO后，必將直接面對激烈的國際競爭和來自方方面面的挑戰。眾所周知，城市是我國市場經濟改革的主戰場，實施和完善與社會主義市場經濟體制發展相適應的新型城市社會保障體系，盡快為市場經濟構筑完善的安全體系，事關改革、發展、穩定的大局，事關社會主義市場經濟體制的深化與完善。基于此，筆者認為，盡早在理論和實踐上探究和解決目前我國社會保障體系建設中存在的諸多難題，構筑適應我國市場經濟和社會發展的新型城市社會保障體系十分必要。

構筑新型城市社會救助體系要破解的難題

隨著市場經濟的深化和我國加入WTO，我國新型城市社會保障體系的構筑隨之迅速步入快車道。但是，在構筑新型城市社會保障體系的過程當中，仍然存在著諸多亟待破解的難題。

社會保障資金缺口大，基金收不抵支的問題亟待化解。社會保障資金缺口大，這是我國構筑社會保障體系面臨的最大難題。據有關部門統計，目前，我國養老金的征繳每年增加大約150億元，但支出的缺口卻在400億元左右，現存結余的幾百億養老保障，如果沒有中央財政轉移支付，用不了一兩年就會支出殆盡。由于體制轉軌，失業下崗人員數量增多，今后社會保障資金支出的需要量還會持續增長。而作為企事業單位繳納的社會保險費，普遍存在著嚴重拖欠問題，有的單位甚至逃避責任，致使地方財政的社會保障資金難以到位。有些省份雖然宣布了省級統籌，但仍然存在著養老保險在省內不同城市之間調劑十分困難的問題。其結果是不同城市養老負擔苦樂不均，部分城市面臨支付壓力過大。社會保障資金來源的不穩定性和支出的剛性，威脅著新型城市社會保障模式建筑的可持續性。因此，要破解社會保障資金缺口大，基金收不抵支的難題，國家必須采取相應的得力舉措，增加社會保障支出在財政支出中的比重，盡快形成針對社會保障制度的穩定的財政撥款增長機制。為此，要對財政收入增量確定一個固定比率用于社會保障，明確將利息稅、個人所得稅、遺產稅等用于社會保障，以確保政府真正擔負起主導社會保障改革的責任。要繼續通過國有股減持、資產置換、土地拍賣等方式變現部分國有資產，以補償中老年職工養老基金的不足。要規范繳費工資基數，發行特種國債，專門用于社會保險改革，將養老保險的歷史重擔和未來幾年內必然出現的對失業保險基金需求的增長壓力，分散在較長的時間內，通過發行特種債券、征收特種稅、發行社會保障彩票等方式籌集資金。社會保障基金經過長期的積累，會形成社會保障基金向國家基礎設施和重點項目投資的格局，社會保障基金的有效投資收入，也會使社會保障基金本身保值增值，進而成為國家對國民經濟進行宏觀調控的有效手段。

難以解決的歷史欠賬問題必須盡快解決。目前，我國的社會保障體系從過去的現收現付制轉到新的部分積累的過程中，忽視了一個重要問題，即國有企事業原有職工的社會保障歷史欠賬問題。這部分本來應該由國家負擔的隱性債務沒有落實，現有的社會統籌基金嚴重入不敷出，為此，各地一般都以挪用個人賬戶資金來支付，致使個人賬戶出現空賬。這些問題長期下去，必然會引發支付危機。另外，新的城鎮醫療保險制度，同樣由于沒有解決這個隱性歷史欠賬，醫療費嚴重不足，保障水平遠遠不如過去。由于“統帳結合、部分積累”的制度創新模式無法回避歷史隱含的債務問題，也沒有找到非常有效的途徑解決。面對當期待遇支付的壓力，統籌基金透支個人賬戶儲存的現象十分普遍。鑒于此，國家可以用國有股部分減持補充社會保障資金，解決歷史欠賬的問題。在維護證券市場穩定發展的前提下，國有股減持要把握好減持國有股的定價，充分考慮給予原有的流通股持股人一定的補償。把國有股減持和新股上市以及老股增發等擴容事項統籌安排，控制增加的供給總量，把減持國有股變現資金劃歸社會保障基金，并允許其投入二級市場。

社會保障基金安全與增值急需良策。社會保障基金是老百姓的“救命錢”，這筆資金的存放安全性要比回報效益更加重要。在這個問題上，國內著名專家曾提出可以把社會保障基金交給基金管理公司運作，這是促使社會保障基金增值的一個好辦法。但是，社會保障資金與普通機構投資者上市不同，它必須率先考慮基金的安全保險，基于此，社會保障基金上市要有嚴格規范的監督機制和完善健全的管理制度。政府社會保障機構的財務要與其管理的社會保障基金嚴格分開，嚴禁擠占、挪用、貪污、浪費社會保障基金。要運用現代技術手段，改進社會保障的資金收繳、支付、運營與清算，在有效防范風險的前提下，提高基金的收益率，并按照專業、權威、多重的原則，構筑健全的社會保障監督管理體系，以切實維護社會保障體系的安全。同時，進一步加強網絡建設，改進信息披露制度，提高資金運行的透明度。

社會保障法制體系勢在必行。從目前中國社會保障體系發展的態勢上看，當務之急就是要依法建立社會保障制度，發揮政府的主導作用。因此，應在現已出臺的《中華人民共和國社會保險法》、《城市居民最低生活保障條例》的基礎上，由國務院盡快制定和頒布與該法相配套的一系列法律法規條文，尤其要盡快出臺權威性的《社會保障法》、《社會福利法》、《社會救助法》等與建構城市社會保障體系息息相關的一系列法律、法規，以保證社會保障工作有法可依，規范國家、社會、企業、個人的權利和義務，使我國新型城市社會保障體系逐步走上法制化的軌道。要盡快把其他法律部門立法內容與社會保障制度的立法內容有機地銜接起來，通過立法，以法律手段解決社會保險基金的支付風險問題，解決社會保險費不能及時足額征繳問題，加大強制收繳社會保險費的力度。在規范金融秩序的條件下，嚴格規定社會保障基金的投資方向和各項投資比例的上限，強化投資監管措施，構筑社會保障基金的安全投資機制。要健全社會保障的司法機制。建議在人民法院設立社會保障法庭，專門從事審理社會保障爭議案件，使當事人在其社會保障權益受到不法侵害時獲得有力的司法保護。在條件成熟后，可借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，建立我國專門的社會保障法院。人民法院對社會保障領域里發生的違法、犯罪案件，應當依法及時審理；對拒不繳納法定的社會保險費、拒不履行支付保險金義務、不正當使用保險基金、貪污挪用侵占保險基金的行為人，應當依法分別追究其刑事責任、行政責任和民事責任。

我國新型城市社會救助模式的整合

綜觀世界各國發展的軌跡，我們不難看出，一個國家市場經濟越發達，就更需要完善的社會保障制度與之配套，從而，使頗具風險的市場經濟能夠在社會保障這個社會穩定機制減壓下，走上良性發展的軌道。

建構一體化的城市社會救助體系。目前，我國城市社會救助體系存在著立項繁多、多頭管理的分散狀態。諸如：針對城市“無生活來源、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人”的“三無對象”采取的社會救濟制度、國有企業下崗職工的失業保障和在全國普遍建立和實施的城市居民最低生活保障制度等等，這些社會救濟制度往往立項分散、經費分散、救助對象分散、管理方式分散，不利于城市社會救助工作的深入與開展。職能部門很難進行規范化、科學化和法制化的管理，尤其是在市場經濟迅速發展的前提下，這些單項分立的制度很難獨立系統地承擔起對城市不同層次貧困居民的社會救助。為了革除我國城市社會救助工作的弊端，構筑適應社會主義市場經濟發展的城市社會救助體系，就必須改變目前我國城市社會救助體系中存在的立項分散的狀況，建立健全統一的、一體化的城市社會救助體系，變現存的多頭管理模式為統一的管理模式，實施一整套規范合理的社會救助舉措，建構起項目統一、經費統一、管理統一的新型城市社會救助體系，在規范化、科學化和法制化的前提下，不斷提高城市社會救助體系的社會效益和經濟效益。城市社會救助體系一體化啟動運行后，將大大地拓寬城市社會救助的覆蓋面，受益者將不再僅僅是“三無對象”了，而是囊括所有的城市貧困戶和貧困居民。同時，在一體化建構的新制度中，城市社會救助體系將實行普遍性和專門性相統一的“雙層體系”原則。其中，一是普遍層面：具有普遍性特點的城市社會救助舉措以涉及面廣為特征，救助的對象是城市中所有的貧困者，它可以為因各種原因而陷入貧困的個人或家庭提供救助；二是專門層面：具有專門性特點的城市社會救助舉措則以受益對象的專門性為特征，救助的對象是城市中已經完全喪失就業能力、沒有家庭收入和其它收入來源的人。上述兩類社會救助所需要的經費均由政府財政統一開支，以此確保社會救助經費來源的穩定，并通過有關職能部門所進行的調查研究、動態管理、跟蹤問效、依法實施等有效的綜合管理，減少漏洞，消除貧困市民可能對政府實施社會救助產生的“等、靠、要”等不恰當的依賴，進而，把政府的該項開支控制、調整在可以承受的范圍之內。

實施統一的失業社會保障體系。當前，我國城市中的大、中型國有企業，正持續著經濟轉型和現代企業制度改革的深化過程，企業中的失業者大批量的以“下崗”的方式存在，正式登記的失業者比例不高。由于下崗職工的情況比較復雜，職能部門在對其實施保障的過程中，經費來源和管理都相當困難，很容易造成保障經費來源的不穩定等諸多問題，出現積重難返的嚴峻態勢。針對這些棘手的問題，政府及其有關職能部門應該從大局著眼，停止目前對下崗職工和失業者采取的各類短期行為和不規范的保障方式，代之以在城市中建立和實施“失業保險、再就業培訓和職業介紹”三位一體的、統一的失業社會保障體系。

隨著現代企業制度的深化和大中型國有企業的改革任務的完成，改革初期實行的國有企業下崗職工基本生活保障、失業保險、城市居民最低生活保障這三條保障線已經完成了向兩條保障線并軌的過渡，也就是說，如果失業者享受失業保險兩年后仍然沒有就業的，失業保險機構將不再為其提供失業保障，而轉由民政部門將其納入城市居民最低生活保障范疇。據有關方面的最新統計，截止到2003年10月，我國城市居民最低生活保障對象已經達到2184.5萬人，持續9個月穩定在2100萬人左右，比上年同期增加了191.5萬人，增長率為9.6％。這個數字占全國3.27億非農業人口的6.68％，占全國3.9億城鎮人口的5.6％。也就是說，目前我國的城市絕對貧困面已經突破5％，每百位居民中就有6人左右屬于非予救濟難以維持基本生活的絕對貧困者，其中尚未包括瀕臨最低生活保障線而又未享受低保救濟的“邊緣人”等。面對如此嚴峻的形勢，切要之舉，就是通過建立規范、科學、合理的失業保險和城市居民最低生活保障制度“兩條保障線”，牢固地筑起統一的失業社會保障體系和城市居民最低生活保障體系，這是當前及今后一定時期內適合我國國情的、具有中國特色的城市社會保障體系的重要內容。各級政府及其有關職能部門應盡快把（開始“三條保障線”）兩條線的銜接、協調、統一的工作做好，凝成完善的失業社會保障體系和城市居民最低生活保障體系，為我國城市經濟繁榮、現代企業制度的完善和社會主義市場經濟體制健康發展營造一個良好的社會氛圍。

以社區建設為平臺，構筑多元化的社會保障網絡。由于我國人口多、底子薄，各地區經濟發展不平衡，因此，實施規模宏大的失業社會保障體系單靠政府行為、失業保險部門和城市低保的力量來承擔是遠遠不夠的，必須發動全社會筑起內容豐富、形式多樣的城市失業社會保障體系，以促進城市經濟的發展和市場經濟的完善。近年來，隨著社區建設的跨越式發展，以城市社區建設作為新型城市社會保障體系的運作平臺，是一條切實可行的新路子。這項新生事物是在政府倡導和扶持下，為滿足社區成員的多種要求，依托城市街道和社區居委會，發動社區力量開展的具有福利性、便民性，社區管理和城區建設，基層民主政治建設和基層黨組織建設相統一的綜合服務機制。它在保障城市特殊貧困群體的基本生活，滿足城市居民的各種服務需求，大批量地解決下崗職工再就業和失業者求職等諸多方面發揮著不可替代的作用。根據國家統計局公布的數字顯示，目前，在第一、第二產業就業數量大大過盛的情況下，新興的第三產業，尤其是社區服務與社區建設已經成為下崗職工再就業和失業者求職的主要渠道。積極發展開拓社區服務和社區建設是創造就業機會、吸納下崗職工再就業、發揮社區服務與社區建設、鞏固基層政權建設、完善基層黨組織等社會與經濟多元效益的綜合平臺，已經成為推動社區服務與社區建設規范化、產業化、社會化的重要途徑。在這方面比較典型的是黑龍江省大慶市。大慶市作為全國社區建設示范城市，其社區建設的特點是規模適中、小而全，投入不大、科技含量高，方便居民、互助性強。社區居民的基本生活、基本醫療、文化娛樂等各項需求足不出戶就可以得到充分滿足，全市各區的社會保障完全是依托城市社區平臺，用微機化、網絡化來實現的，它不僅使城市居民最低生活保障從保障對象的核定、保障金的及時發放、保障對象的動態管理變得更加合理化、規范化、科學化和現代化，而且還可以有效地杜絕具體工作中出現的疏漏和可能發生的不正之風。另外，隨著社區平臺的不斷完善，社區內的下崗職工在社區服務與社區建設中實現了再就業，并有了可靠的經濟收入，由此開辟了廣大下崗職工服務社會、造福他人、發展自我的廣闊天地，這種良性循環將不斷強化我國城市社區建設可持續發展的活力，完善我國的城市社會保障體系，促進城市的發展、繁榮和穩定。

構筑與社會發展相適應的城市反貧困社會救助服務體系。當前，除了對城市貧困群體提供必要的救助、求職和收入保障以外，構筑與社會發展相適應的城市反貧困社會服務體系也是完善我國新型城市社會保障體系的重要內容。我國是世界上最大的發展中國家，雖然在黨和政府的領導下，在構筑與社會發展相適應的城市反貧困社會服務體系的進程中，取得了舉世矚目的成就，但我們必須清醒地認識到，現階段，我國城市反貧困工作尚處于初級階段，總體上還處于較低的發展水平，許多方面還存在著一定的差距和不足，有些問題甚至比較突出。基于此，我們必須以堅持“五個統籌”和科學的發展觀為核心，不斷加快完善社會主義市場經濟體制建設和全面建設小康社會的歷史進程，牢固筑起我國城市反貧困之保障體系。一是將單純以救濟為主的救助體系轉變為全方位服務于民的救助體系，全面提升我國對城市貧困群體的救濟救助水平，逐步改善和提高貧困群體的生活生存質量，使貧困群體合理分享社會經濟發展和改革成果。二是整合行政管理資源，將原來部門間的各行其是，轉變為部門間的統籌協調。要實施政府統一領導，部門協作，上下聯動，左右銜接的良性互動機制，不斷改進其服務與管理，提高其效率與效益，不斷強化城市反貧困工作的總體力度。三是要結合我國國情并借鑒發達國家的做法，將目前的政策性、隨意性向法制化、規范化轉變。譬如：在貧困對象的界定上，要建構起更為科學合理的評估體系，使我國的城市反貧困體系更具真實性、公正性、透明性和可操作性；在救助項目和具體內容上，要充分體現扶危濟困和共創小康的理念，使其更具有人性化，讓貧困群體能夠從中合理分享改革發展的成果，感受到黨、政府及全社會對貧困群體的關懷和溫暖；在服務和管理手段上，要盡快建構起數字化、信息化的電子政務平臺，對貧困群體及其生活狀況、救助情況進行動態管理和即時性的評估與監測。四是由單純的政府行為向社會化行為轉變。要充分調動和發揮NGO（非政府組織），尤其是社會救助性民間組織及城市中高收入階層在城市反貧困中的重要作用，進而構筑起以政府行為為主，社會廣泛參與為輔的政府、市場、社會三位一體的城市反貧困機制。五是由階段性向可持續發展轉變。要把建構我國城市反貧困體系作為我國經濟社會發展的重大戰略問題擺上日程，從經濟社會發展和全面建設小康社會的高度，謀劃與確定我國城市反貧困體系，克服短期行為，做到遠近結合，標本兼治，迅速建立起一整套符合我國國情的法規制度，使城市反貧困步入法制化、科學化、規范化的良性軌道。從我國現實情況看，目前，我國城市貧困居民所需要的社會服務主要是教育和醫療兩大服務種類。目前，在我國大、中、小城市中政府與社會實施的公共教育和醫療服務制度，都不同程度地加入了市場化的因素，貧困居民在接受教育和公共醫療等方面可能會相對降低，長此下去，勢必會造成貧困人口人力資本暨部分群體素質（包括身體素質和智力素質）進一步下降，深化城市貧困問題的矛盾。因此，在實施城市教育和醫療制度改革中，必須統籌考慮如何保護貧困居民的問題。具體建議是：在教育方面，義務教育階段要嚴格限制征收不合理的費用，對城市貧困群體，如特困戶、失業貧困戶子女提供必要的特殊幫助，減免其學雜費；非義務教育階段要建立起穩定的獎學金、教育貸款和勤工儉學制度，以保證所有合格的城市貧困學生，都不會因為家庭經濟困難而難以入學或中途退輟學。現在我國還沒有建立健全這種制度，比如窮孩子上大學，沒有錢，只能靠大企業或者經濟條件好的人以慈善的方式去幫助，銀行助學貸款也十分有限，這些捐資助學的方式是典型初級階段的東西，沒有形成制度化、規范化，要盡快完善。在醫療方面，建立起專門服務于城市貧困居民的醫療補助制度，確保城市貧困居民能夠獲得最基本的醫療服務。在此基礎上，還要普遍建立統一與分散相結合的基金制度，實行政府牽頭協調，投入基本基金，同時，更多地鼓勵社會化機構的廣泛參與。從謀改革、顧大局、促穩定、求發展的戰略高度，建立起與社會進步相適應的完善的城市反貧困社會服務體系。

新型城市社會保障模式的構筑與整合，必將推動我國城市社會保障體系走上規范代、科學化和法制化發展的軌道，這一新型的城市社會保障模式必定在市場經濟體制下，真正成為經濟與社會發展的重要社會穩定機制，加速推動我國城鄉一體化社會保障模式的建構與發展。