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國務院關于加強和改進社區服務工作意見的出臺，標志著社區服務工作進入了一個新的階段。這一階段有個顯著的特點，就是在社區服務深化的同時，也呼喚著社區居委會進行新一輪的改革，而改革的核心問題，就是克服行政化傾向，對居委會職能事務進行相應剝離，使其回歸應有的角色本位。那么，居委會的職能事務到底應該如何界定，尤其是在社區服務中，它到底該做些什么？應該是一個什么樣的角色定位？應該發揮哪些作用？這是當前及今后深化社區服務必須要面對和解答的一個重要問題。

一、邏輯起點：社區居委會的社會角色與組織屬性

分析社區居委會在社區服務體系建設中地位與作用，首先就要回答“居委會是誰”。從居委會發展的歷程來看，它隨著新中國的成立和發展而來，是我國城市社區組織中歷史最長、作用也最為獨特的居民自治組織。早在1949年底和50年初，我國的一些城市中就出現了不少由群眾自己組織起來的防護隊、防盜隊、居民組以及居民委員會等名稱各異的自治性組織。這些組織的基本任務是，學習、宣傳黨和政府的方針、政策和法規，反映居民的意見和要求，組織群眾防搶、防空、防火、防災、防盜，辦理救濟及一些公益事項。此后，這些組織的名稱逐步統一為居民委員會，1954年《城市居民委員會組織條例》第一次以法律的形式宣布居民委員會是“群眾自治性的居民組織”。

隨著這一條例的頒布，居民委員會建設在全國范圍內迅速展開，發揮了十分突出的作用，但與此同時工作的范圍也在不斷拓展，擴大到宣傳法律、法規和國家方針政策、維護居民合法權益、教育居民履行依法應盡的義務，保護公共財產，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動，協調政府成立的派出機構做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育以及開展便民利民的社區服務活動、興辦有關的服務事業等，以至今日承擔了過多過雜的政府行政職能、市場組織職能和社會事業專業職能，逐漸演變為一個全能性、綜合性組織，目前，僅法律賦予居委會的職能就有70多項，各類法規又賦予近40項。2005年，我們對南京社區居委會做過一個調查，僅政府部門要求居委會掛的牌子就有30多個，居委會主任要兼30多個職務，由居委會完成的各類臺帳多達70多種160多本。正因為如此，近年來，社會各界對居委會批評的意見很多，集中起來主要是兩個方面：一是居委會行政化傾向問題，二是居委會承擔了過多的事務，所謂“政府導演、居委會主演”。

目前，城市居民委員會的法律主要有兩個：一個是1982年《憲法》，另一個是1989年《城市居委會組織法》，后者是前者原則的具體化。組織法主要從居委會的性質、任務、人員構成、產生方式、權利來源、經費來源、組織機構以及居委會的角色等八個方面對居委會進行了界定，其核心是“三自”，即居民委員會是居民“自我管理、自我教育、自我服務”的基層群眾性自治組織。

回顧居委會發展歷程，不難得到這樣兩個基本的結論：一是社區服務既是居委會成長發展的最初動因，也是貫穿居委會發展成長的一條鮮明主線。二是群眾性自治組織是法律賦予居委會的性質界定和角色定位，作為成長于社區、發展于社區、活動于社區的居民自治組織，它既不是政府機構或政府的下級組織，也不是以贏利為目的的經營性企業，更不是專門化的事業性單位，從一定意義上可以講，居委會的屬性首先姓“社”即屬于“社會”，也就是說，它是一個非政府性的專司社區公共事務的社會領域中的自治組織。其次，居委會的屬性姓“政”，即是一個維護居民權益、民主管理公共事務的、具有民主政治性質的自治組織。社會屬性就決定居委會必然要以維護和增進居民的社會福利、社會保障以及住房、就業、醫療、教育、文化休閑等方面的社會權益和能力為己任；而政治屬性則決定它必須以維護和增進居民參與社區建設、社區管理等方面民主權利和能力為己任。因此，居委會是一個兼具社會屬性和政治屬性的居民自治組織，承擔特定的社會和政治職能事務，這就是居委會與政府、企業、事業單位以及其它組織不同的關鍵所在。

二、具體分析：居委會在社區服務體系建設中的地位與作用

經過多年的發展，現在的社區服務在內涵到外延上都發生了許多深刻的變化：服務對象包括了傳統社區服務對象在內的全體居民；提供服務的主體包括了政府在內的所有組織和個人；社區服務的性質，既有社區公共服務，又包括社區互助服務、志愿服務和商業服務；社區服務的運行機制，既有行政機制、互助機制，又有志愿機制和市場機制。這在今年國務院頒發的14號文件中得到了明確，也是對社區服務給予了明確定位，我認為，這符合客觀現實的需要，也為將來社區服務的發展留下了廣闊空間。同時也說明，新形勢下的社區服務既不是單純的政府行為，也不是單純的民間活動，需要政府、社區居委會、民間組織、企事業單位和居民群眾共同參與，需要各個主體充分發揮各自不同的作用，共同做好社區服務。根據前面對居委會社會角色和組織屬性的分析，結合已有的法律法規和政策界定，我們認為，居委會在社區服務當中的作用應體現在這樣幾個方面：

1、組織作用。人員動員機制是保證社區服務高質有效運行的基本條件，也是衡量社區服務水平的重要標志。作為由居民選舉、帶領居民自我管理、自我服務、自我教育的居委會，天然具有組織動員的能力與優勢，盡管政府和社區民間組織也具有這方面的作用，但是能低成本、高效率把全體社區成員包括民間組織和社區企事業單位有效動員起來的最佳選擇，只有社區居委會。在社區服務當中，組織作用突出體現在：一是組織和動員居民參與文化、教育、科技、體育、衛生、法律、安全等社區公共服務，尤其是要組織動員居民參與治安維護，協助做好突發性事件的應對和社區安全保障工作。二是定期組織征求居民對社區公共服務的要求和意見并及時向政府反映，促進社區服務質量的不斷提高。三是通過組織召開居民會議等多種形式，對涉及居民利益的重大問題共同討論決定，共同協商、解決社區問題，需由政府解決的，提請政府研究解決。四是組織動員駐社區單位和居民開展鄰里互助等群眾性自我服務活動，倡導社區居民和駐社區單位開展社會捐贈、互幫互助，對社區困難群體實行輔助性生活救助，實現居民間的自助與互助。五是組織、管理和引導各類社區民間組織和個人依法有序開展社區服務。

2、協調作用。一是作為社區成員與政府之間的橋梁和紐帶，通過“上情下達、下情上傳”，在政府和社區成員（包括社區民間組織與社區居民）之間起到協調作用，既要協助政府做好有關社區服務，又要把居民的要求、呼聲向政府反映，成為居民的代言人。二是對不同社區民間組織之間活動的開展在場地、內容、組織和時間等方面進行協調，提供便利，使之有序開展。三是在社區民間組織和社區居民之間進行協調。四是協調、調解鄰里糾紛，促進居民之間的團結與和睦相處。五是協調處理好業主委員會和物業管理之間的關系。

3、監督作用。這包括兩方面的含義，一方面居委會本身要對社區服務進行監督，對政府各部門履行職責、解決社區問題的情況進行監督，也監督社區民間組織提供的各類公益服務，另一方面牽頭組織社區居民監督評議社區民間組織工作和政府進社區的公共服務工作。當前，迫切需要做的就是要制定各類社區服務行業標準和民間組織監管體系，建立健全反映社區服務設施、服務管理、居民需求及滿意程度等有關信息的采集以及工作評估體系，便于監督管理，利于信息反饋。

組織者、協調者、監督者，這就是居委會在社區服務體系中的定位，國務院14號文件當中對居委會提出的三個要求“協助政府提供公共服務、組織社區成員開展自助互助、為發展社區服務提供便利”，要做到這些，同樣有賴于以上三個作用的發揮，在社區服務中，如果說政府是投入（政策、資金、公益設施等）的主體、民間組織是運作的主體、居民是參與的主體，那么居委會就是組織、協調的主體，通過組織協調，主導社區服務，這就是居委會在社區服務中的地位。

三、創造條件：發揮居委會在社區服務體系建設中的作用

明確了居委會在社區服務中的地位與應有的作用后，接下來的問題，就是如何把這一作用充分發揮出來，應當說，這是一項系統工程，涉及到內、外一系列環境的創造。

從外部環境看，一是要弱化行政主導型社區管理的慣性，努力實現政府行政管理與社區自我管理的有效對接、政府依法行政與社區依法自治的良性互動，實現“政社分開”與“政社協調”的統一，使社區真正從國家領域中分離出來，回歸到社會領域，逐步進入自我管理、自我教育、自我發展、自我監督的有序狀態，成為基層社會治理的重要一元，這取決于整個社會治理的架構安排和合理化變革的進程，二是推進非政府組織的成長尤其是各類組織目標、職能的相互區分和多樣化。從一定意義上說，我國20多年來的改革開放進程的實質，就是包括政府、企業、事業單位和其他組織的目標、職能不斷區分和多元化的過程，如果沒有這方面的成果，我國經濟社會等領域的改革就不可能取得如此大的進步。同理，目前經濟社會領域改革所遇到的深層次矛盾也恰恰是各類組織的目標、職能區分與多元化不足所造成。相對經濟領域的組織而言，社會發展領域內組織目標分化與職能多元化不足的問題更為嚴重。在這樣的背景下，居委會角色不清與角色沖突在所難免。所以，重視、推進各類組織目標分化與多樣性的總體氛圍如何，直接影響居委會角色回歸和在社區服務中功能的專門化進程。

從內部環境看來，就是要推進居委會的規范化建設，使居委會有精力、有能力、有條件、有保障全身心投入并做好職責范圍內的社區服務工作，一是規范居委會職能事務。圍繞角色定位，推進居委會職能事務改革，對政府部門委派或轉移到居委會身上的行政性工作，按照分工原則，由政府部門調整；對專業性較強的社會事務如青少年行為矯正、精神病康復者回歸社會的過渡期工作以及再就業培訓和心理咨詢等，交由職業化和專業化的社會工作機構、社區服務組織來承擔；對政府進社區的工作原則上都要交于相應的民間組織而不是交給居委會，所以，當前，要大力培育發展社區民間組織和社工隊伍建設，提高社區民間組織的承載能力。二是規范陣地建設，統一社區居委會辦公、服務設施的建設標準，優化功能、布局，保證必要的硬件設備和服務條件。三是規范規章制度，做到基本制度健全、程序流程清楚。四是規范隊伍管理，做到居委會干部依法選舉產生、社區工作者職業化管理，強化技能培訓。五是規范保障措施，確保社區工作經費落實、建立并落實福利待遇的自然增長機制，逐步將一些熱心社區公益工作、威望高、素質高的人吸引到居委會當中來，提高社區居委會在推進社區服務工作中的能力與水平。

外部環境說到底是社會改革、發展的總態勢，絕非民政所能左右，但是，這個環境向著良好方向發展的趨勢十分明確，民政應當抓住這一有利時機，大力推進居委會規范化建設。目前，南京正在開展這項工作，并已取得一定成效，下一步將進一步完善、推進，更好發揮居委會作用，推進社區服務，促進和諧社區，為構建和諧社會貢獻力量。