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當前，行政指導這一新的執法方式，正在工商行政管理部門廣泛推開，并越來越多地被廣大工商干部和管理相對人所認可和接受。可以預言，隨著工作的不斷深入，行政指導將成為工商部門轉變管理方式和助推區域經濟發展的強勁動力。但從總體上看，行政指導畢竟還屬于一種行政行為，目前工商行政管理人員無論從思想認識還是行為方式上，與行政指導的要求都還存在著一定的差距，在當前行政指導剛剛推開的情況下，受慣性思維的影響，極易出現以“行政指導”的名義走過去“我說你做”的老路，導致在工作中出現偏差，削弱行政指導的效能。為此，有必要在行政指導中強化規程建設，通過完善一系列的規則和程序，確保行政指導始終沿著正確的軌道健康發展。本文擬結合分局推行行政指導的初步探索，就如何構建工商行政指導規程談一點粗淺認識。

一、構建工商行政指導工作規程的意義

一般理解，工商行政指導，即工商行政管理機關在其職能、職責或管轄事物范圍內，為實現一定的行政目的，有效地支持、協助行政相對人維權興業、發展進步，在行政相對人同意或認可的前提下，以非強制性的方式，引導其作出或不作出某種行為的行政活動。行政指導是依法行政的重要組成部分，實現了工商行政管理機關履行公共服務職能的重要變革，開辟了現代工商行政管理工作的新途徑，體現了構建和諧社會的內在要求。

與傳統剛性的行政執法管理方式比較而言，行政指導顯然更具人性化特點，更適合當前區域經濟發展和構建和諧社會的需要。但從根本上看，工商行政指導依然是一種行政行為，工商行政管理人員在組織開展工作中，會自覺不自覺地將自己的主觀意志摻雜進來，在行政指導中忽略對指導對象的尊重，將“指導”變成“執罰”。也就是說，行政指導本身具有“雙刃劍”的性質，它在作為行政機關一種柔性執法方式的同時，也容易出現違背自愿原則，把指導者的想法強加于市場主體，出現問題又難以區分責任的問題，因此，必須有一個規程來約束和規制具體的行政指導行為。另外，推進工商行政指導是有政策法規依據的。國務院《全面推進依法行政實施綱要》第一項明確提出：“改革行政管理方式要充分發揮行政規則、行政指導、行政合同等方式的作用”。這說明工商行政指導必須在依法行政的框架內推進，必須在一定的行為邊界和限制條件下實施，因而構建行政指導工作規則就顯得十分必要。行政指導對于大廣大工商干部而言，畢竟是一個新的課題，對既定的指導項目應該指導什么，怎樣指導，指導的程序和要求有哪些，都還比較陌生，必須按照法律法規的要求，確定行政指導的內容、步驟和監督措施，使行政指導的每一項內容、每一個步驟都非常明確，在行政指導中嚴格按照程序進行操作，既有效地預防指導“跑偏”，又使行政指導具有很強的操作性。同時，從目前工商隊伍的自身素質看，由于長時期從事執收執罰，形成了一定的思維定勢，容易在理解上和行為方式上簡單地將行政指導與行政執法對立起來，不能在行政監管過程中堅持具體問題具體分析，什么問題都往行政指導上套，削弱行政指導的整體效能。因此，必須立足當前，放眼長遠，制定與法制工商、規則工商相適應的行政指導工作規程，使行政指導規范化、程序化。

二、關于構建工商行政指導工作規程的相關要素

第一，關于構建工商行政指導工作規程的概念要素。工商行政指導工作規程，即工商行政管理部門在法律法規的框架下，在工商職能、職責的范圍內，在行政民主化、服務公共化的理念指導下，對具體項目如何實施行政指導制定的工作規章和工作流程。它是保證行政指導工作順利進行，實現行政指導目標，減少行政成本，實現預期效果的重要保證。對避免行政指導的泛化與濫用，防止錯誤的行政指導與越權執法具有重要作用。

第二，關于構建工商行政指導工作規程的基礎要素。從組織行為學的角度講，構建工商行政指導工作規程本身是一個系統工程，它不能脫離基礎而指導孤立存在，我們理解，工商行政指導規程的基礎要素應該包括理念規范、道德規范和行為規范。

（一）工商行政指導理念規范。近年來，關于管理與服務關系的討論一直沒有停止過，各種觀點爭論不休，這當中或多或少地都涉及到行政指導問題，并且工商管理實踐也有一些大膽嘗試和探索，但在實際工作中，監管執法層面上還是以行政處罰、行政強制、執收執罰為主要任務。行政指導并沒有正式列上工作日程。形成這種局面的直接原因是自收自支的財務體系。由于財務收支靠部門執收執罰保障，基層工商行政管理形成了“平時講管理，年終看收費；平時講服務，年末看罰款”的思維模式。長期的執收執罰活動，養成了管理人員居高臨下的特權習慣，助長了依法強制的行為定勢。而從當前行政管理的總趨勢看，在行政活動的方式、方法、手段日趨多元化、多樣化發展的大背景下，特別是法制日趨健全的大環境下，行政指導這種促進社會和諧、科學發展的柔性管理模式會運用的越來越多，甚至成為占主導地位的行政方式。面對新的執法環境，我們根據工商行政指導工作的特點，制定了沈河分局行政指導理念規范：即“上層次，抓指導，轉變觀念；重系統，不支離，完善總體；要長遠，不斷線，科學發展；要民主，不武斷，構建和諧。”引導廣大工商干部從思想、觀念上適應形勢發展的要求，更新執業理念，充分認識到行政指導在經濟社會發展中的重要作用，并將其作為工商行政管理機關今后管理經濟和社會事務的基本職能。

（二）工商行政指導的道德規范。工商行政管理道德是指工商行政管理機關及其執業人員在行政執法、市場監管、公共服務中應共同具備和遵守的道德內容、道德標準、道德思維、道德模式和行為規范。由于行政主體在公共管理活動中具有多重角色，特別是在涉及到公、私關系，權利與義務關系時，往往會遇到行政道德的價值原則和價值取向問題。行政指導也是一樣，它一方面能通過柔性指導密切行政主體與相對人之間的關系，另一方面，也往往會成為以權謀私、自愿交易的腐敗因子，在客觀上為公權私用、謀取私利提供可能與機會。因而，制定完善的行政指導道德規范，能潛移默化地影響工商管理執業人員的行為方式和價值取向，有效地抑制行政指導工作中出現的公權私用、以權謀私的腐敗現象。根據以上分析，我們擬定了沈河分局行政指導道德規范，即“講道德，知榮辱，樹新風，見實效，促和諧；要誠信，不欺瞞，以誠相待；要自律，不奢貪，以德維廉；要公正，不徇私，維護公平；要堅持，不中斷，有始有終。”

（三）工商行政指導的行為規范。工商行政指導作為一種組織行為，一種行政職能，制定行為規范應該是它的基本要求。一是行政指導不同于行政處罰和辦案實踐。由于它沒有統一的標準，沒有一致的量化尺度，統一考量的難度比較大；行政指導的相對人業態不同，比較復雜。所以，實施行政指導必須區別對待，對癥下藥，不能一刀切，簡單化。二是必須以相對人自愿為前提。實施行政指導前，必須得到相對人同意或協助，也就是自愿接受指導的承諾。這就要求行政指導主體要擺正自己的位置，摒棄以往那種居高臨下，以行政強制為主的行為習慣，代之以平等、協商、協調、商議、建議、勸告、鼓勵等柔性行政指導方式，充分體現工商行政指導的親和力和服務性。三是工商行政指導必須依法推進。行政指導雖然沒有統一的量化標準，在操作進程中具有一定的彈性，在方式方法運用上有一定的靈活性，但決不意味著可以濫施指導，必須依法有據，柔性干預。四是行政指導的文檔應規范。行政指導的實施，對社會、市場、企業、民眾都會產生一定的影響，因此工商機關對行政指導的操作要規范，要對行政指導的步驟及結果跟蹤記錄。做到有據可查，便于信息反饋，總結經驗，評估指導。綜合以上幾個因素，行政指導的行為規范就是：“要自愿，不勉強；要依法，不越權；要疏導，不強制；要具體，不空泛，要認真，不敷衍；要調查，不主觀；要耐心，不厭煩；要實效，不空談；要依法，不隨便。”

三、關于構建工商行政指導工作規程的實踐內容

為使行政指導工作更具操作性，我們在理順工商行政指導相關要素的同時，注重了實踐內容的探索。

（一）結合實際制定指導規程。按照市局《關于推行行政指導工作實施意見》，依據工商職能，結合駐區經濟發展實際，編寫了《工商行政管理行政指導規程》（簡稱《指導規程》）。

《指導規程》共分四個部分，即行政指導規范性文件、行政指導法規依據、行政指導項目和行政指導工作相關文書。為便于全體工商干部在行政指導中參考、借鑒，我們選編了與行政指導有關的8個規范性文件和48部法規的相關條款作為執法依據。同時將行政指導的工作流程和行政指導項目以及責任人和責任單位，以附錄的形式編輯了“行政指導工作圖示”，確保分局行政指導工作進入事事有人管，工作有人抓的良性運行狀態。

（二）實事求是確定具體項目。在制定《指導規程》過程中，我們緊緊抓住項目這個推行行政指導的關鍵，重點圍繞行政指導項目的選定、行政指導內容的商定和行政指導程序的確定等幾個方面進行了積極探索，使制定規程的過程變成分局行政指導抓落實、上臺階的過程。具體工作中，主要抓了四個環節。一是提高認識立項目。針對部分執法人員對行政指導知之不多等問題，我們請來市局法制處領導給包括局長在內的全體工商干部講課輔導，使大家對什么是項目、怎樣選擇確定項目和怎樣圍繞項目開展行政指導有了比較全面地了解和掌握，提高全體干部對開展行政指導的認識。二是結合實際選項目。為了使項目指導更具針對性，按照政府所想、企業（個體戶）所需、群眾所求、法律所缺、社會所需的原則，結合駐區實際進行了認真的調查研究，分局班子專門開會確定指導項目，確定在轄區十個領域內選擇指導項目，受到駐區歡迎。三是針對特點落項目。在確定了具體領域之后，我們根據分局機關和各工商所的不同特點，把分局確定指導的領域分解、確定為有具體對象和內容的30個具體指導項目。為確保項目落到實處，又按照項目特點和項目與各職能部門之間的關系，將30個項目分解為“推進項目、責任項目和執行項目”三個類別開展行政指導。四是群策群力抓項目。圍繞項目落實，不僅各主抓部門明確了責任，而且分局從領導班子到各部門都明確了工作責任，制定了跟蹤考核辦法，通過局領導親自聽匯報、調度會、實地檢查等多種方式，及時了解和掌握行政指導工作的進展情況。同時，將考核結果作為全年工作評價和評先、評優的重要依據，形成全局上下抓項目的良好局面。

（三）圍繞關鍵抓實項目內容。為防止行政指導走過場，我們結合分局干部隊伍狀況和指導項目的不同情況，提出了確定指導項目內容“四必須、四突出”的要求。即指導內容必須緊貼指導對象實際，突出指導內容的針對性；必須在工商行政管理的職責范圍，突出指導主體的職能性；必須對指導相對人有促進作用，突出指導項目的實效性，必須與指導相對人共同商定指導內容，突出指導過程的互動性。在行政指導中不提高指標，不說過頭話，不搞華而不實的花架子，在實際工作中收到了很好效果。分局在審查各單位確立的項目時，堅持沒有具體內容的不批，內容沒有針對性的不批，指導內容沒有操作性的不批。為保證行政指導項目內容的具體實施起到了積極作用。

（四）規范程序確保指導過程可行。我們在制定工作規程時還特別注意行政指導的程序和實施步驟的可行性。因為工商行政指導作為一種正式的行政活動，在操作層面上，自然應該遵循一定的程序。程序是實體的保障。工商行政指導程序是實現行政目標和指導效果的保障，不可忽視。為此，我們一方面，依據行政指導的實際情況確定了分局推行行政指導的基本程序，即：①公布行政指導信息；②業態調整,了解企業狀況；③接納申請,確認自愿；④分析論證,查找依據,制定方案；⑤互動交流,與相對人交換意見；⑥個案指導,幫助操作；⑦全程監督,及時糾偏，⑧信息反饋,總結經驗,文書歸檔。另一方面，在確定具體項目的指導步驟時，堅持針對不同情況，區別對待，不搞一刀切。大南工商所在指導轄區慈恩寺周邊宗教用品市場經營活動時，則著重從抓住薄弱環節進行指導、抓住準入環節進行指導、抓住自律環節進行指導、抓住監管環節進行指導等五個方面，一環套一環層層推進，在實際工作中收到了很好效果。清明節期間，慈恩寺周邊的宗教用品市場經營活動秩序井然，沒發生一起投訴電話，為促進民族文化健康發展起到了積極作用。