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【內容提要】“依法治國，建設社會主義法治國家”治國基本方略的確立，標志著中國社會主義民主和憲政建設進入到了一個治國理政的新階段。但依法治國提出之后，“依法治×”幾成泛濫之態，依法治省、依法治市、依法治縣、依法治鄉等是可以講的通的，不過，依法治水、依法治電、依法治地等就有些荒唐可笑了。歸根究底我認為之所以出現這些近乎荒唐可笑的口號是因為我們一些人雖然口口聲聲要依法治國，但他們根本沒懂依法治國的本義或說法治的本義精神，而責任問題就是其中一個不容忽視的問題，只要你是在管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，它就可能出現一些問題，就有責任的認定和承擔問題，并不因為你“依法治×”而偏佑你，何況我們一些人實際中并未真正依法而治。由于能力的限制，我將僅通過對黨的領導與黨的執政、人民民主與人民當家作主、民主與代議制、治官與治民等方面，對十五大報告“依法治國”的定義做一點自己的理解并提出自己的一點看法。以祈望能對正確理解依法治國的本義特別是轉變一些錯誤的觀念有所助益。

【關鍵詞】黨的領導與黨的執政人民民主與人民當家作主民主與代議制治官與治民

變民風易，變士風難；

變士風易，變仕風難；

仕風變，天下治矣。

————（明）呂坤《呻吟語·治道》[1]

“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”[2]這段論述高屋建瓴地揭示了依法治國作為治理國家基本方略的內涵：依法治國的主體，是廣大人民群眾；依法治國的客體，是國家和社會事務、經濟和文化事業；依法治國的依據，是憲法和法律，以及依據憲法和法律制定的規范性文件；依法治國的方式，是人民在黨的領導下，依法通過各種途徑和形式治理國家；依法治國的目的，是保證國家各項活動都依法進行，即立法機關依法立法和監督、行政機關依法行政、司法機關依法獨立公正的行使審判權和檢察權、各行各業和公民都遵紀守法、依法辦事、把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義法治國家。依法治國方略的確立，是新形勢下發展社會主義民主的必然要求，是共產黨領導方式、執政方式、治國方略的的重大進步，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。

自從97年十五大提出依法治國以來，全國人民的法律意識增強了，政府依法辦事的增多了，這都是值得我們心喜的，但“依法治×”幾成泛濫之態，依法治水、依法治電、依法治地等荒唐可笑的口號到處是，也說明我們一些人，特別是一些當政者至今還未理解法治的本義，把“依法治×”只當成了一種時尚口號而并不知其真正的理念與價值，把“依法治×”當成了擋箭牌而沒看到其中沉甸甸的責任。

一．黨的領導并不就等于黨的執政

政黨作為現代政治的產物，其基本目的就是通過實施對國家和社會的領導，控制政治過程，實現自己的綱領，體現一定階級、集團或階層的利益。政黨領導是現代國家政治過程的基本特征，在現代國家的政治過程中，政黨是最活躍、最有影響力的政治主體。就執政黨而言，黨的領導包括對國家和社會的領導，其中，黨對國家政權的領導即對國家權力的掌握、控制和行使則稱為執政。執政是一個政黨進入國家的政權機構并以該政黨為主體、以國家權力的名義從事對整個國家公共事務和社會事務的管理活動。中國共產黨在國家政權中居于領導地位，黨依法執政的水平直接影響著國家權力能否嚴格依法運作。在這個意義上，實行依法治國，首先是共產黨依法執政，只有堅持黨依法執政，才能保證行政機關依法行政，司法機關公正司法。但作為兩個概念，黨的領導和黨的執政是緊密聯系而又有所區別的。

黨的領導是指，在以自己提出、實際上體現著中國人民的共同利益的價值觀念、路線、政策吸引黨外人民群眾、甚至其他黨派及其成員的支持和追隨的前提下，中國共產黨在社會的政治、經濟、文化等領域的事務中從事引導、組織、帶領人民群眾和其他追隨者為實現黨所提出的價值觀念、路線、政策而共同奮斗的活動。黨的領導作為黨和人民群眾的一種關系狀態，不是黨強迫的，而是人民群眾自愿地與黨形成的。領導主要靠人民的信賴和認可，主要靠黨的榜樣示范、宣傳、維護人民利益的奮斗實踐。黨的領導，主要靠它所倡導的科學的政治思想和主義的吸引力，它的治國綱領、路線、政策所正確體現的人民意志與利益的政治引導力，它的組織與黨員干部全心全意為人民服務和為人民利益犧牲奮斗的精神感召力，而贏得人民群眾的擁戴。

而在現代民主政治的前提下，一般意義上的執政都是指一個政黨通過合法途徑進入國家的權力機構，并以該黨的代表為主掌握國家權力機構、從事對整個國家的公共事務的管理活動。或者說，執政是一個政黨通過合法的途徑在國家權力中占主導地位，并通過國家權力將自己的治國主張貫徹于國家的政務管理過程中的活動。中國共產黨的執政就是中國共產黨的代表在合法地進入和掌握國家權力機構的前提下，以國家代表的名義行使國家權力、貫徹黨的治國主張、處理全國的政治經濟和社會事務、謀求和實現全國人民的利益的活動。黨的執政是黨的代表們執掌和控制國家權力機構、行使國家權力處理國家事務的活動和行為。

從廣義上說，黨的領導包括著黨的執政，但黨的領導與黨的執政畢竟有差別：黨的執政是通過法律程序獲得的法定地位，黨的領導是黨在社會生活中通過自己的無私的工作同人民群眾形成的一種事實性關系狀態；執政必然要運用國家政權機構的帶有強制性的權力、推行以國家名義制定的法律和政令，領導卻主要只能依賴說服、宣傳、引導、示范、領先實踐、組織行動等手段；黨的執政的直接主體是黨組織的代表們，黨的領導的直接主體就是黨組織自身。

在取得執政地位以后，我們黨具有雙重身份的合一：既是執政黨，又是領導黨；既要行使國家權力；又要從事社會工作。長期以來，我們忽略了對執政和領導的區分，將執政視同為領導，也將領導泛化為執政。由于我們對黨的領導地位和黨的執政地位的取得方式不作分析，所以，我們不自覺地將人民群眾應當服從我們的執政行為的義務，擴大、泛化為應當服從我們領導的義務。我們黨一身二任，既是領導黨，又是執政黨，是不可分割的整體。但如果我們只看到或強調這一方面，而忽略它們相區別的一面，就容易導致黨政不分、以黨代政，導致執政的黨組織和黨員的錯誤都會全歸于整個共產黨領導的錯誤（如司法腐敗都歸于黨的腐敗）。人之忠于職守的最好保證，在于使其利益與其責任一致起來。[3]依法治國定義中我們用的是黨的領導，我們那一些提出荒唐可笑口號的人恐怕是還沒看清，他們還在以為當政過程中出的責任是由整個黨來負，因此他們才敢那么不負責任隨便的亂提口號。要依法治國必須分的領導與黨的執政的區別，也必須分清領導責任與執政責任，真正做到權責一致起來，執政的黨組織和黨員的責任必須由他們自己來負。

二．人民民主不等于人民當家作主，現代民主采用的是代議制

憲法規定中華人民共和國一切權力屬于人民，人民是國家的主人，也就是說人人都有權參與國家事務和其他方面事務的決策和管理，但是，我們不能想象所有的公民都一窩蜂地去管理國家，不可能由所有的公民都直接從事對國家和其他方面的事務的決策和管理。而且所有的公民都直接從事對國家和其他方面的事務的決策和管理的話，我們的政府還有存在的依據嗎？實踐中，人民民主只能表現為由從人民中產生的代表或官員來直接從事國家事務的決策和管理，也就是現代民主采用代議制而不是直接民主。代議制顧名思義就是指一國統治階級從各階級、階層、集團中選舉一定數量能夠反映其基本利益、意志的成員，組成代議機關，并根據少數服從多數的原則，決定管理國家政治、經濟、文化和社會生活各方面重大事務。因此，現實生活中，人民沒有也不可能直接管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務。人民民主并不等于人民都當家而作主，人民民主的“民主”主要是從人民是國家的主人，國家的一切權力屬于人民，人民擁有國家的主權并且人人都有參與國家事務和其他方面事務的決策和管理的權利或資格來說的，但你有參與國家事務和其他方面事務的決策和管理的權利或資格并不必然就一定都有直接從事對國家和其他方面的事務的決策和管理的實踐，人民作主體現的是人民主權，人民是國家權力的最終來源，是一種權力狀態或形式，而人民當家是一種活動，是直接民主，是人民人人都直接從事國家事務的決策和管理，因此人民民主和人民當家作主是有區別的，人民民主并不必然就是人民當家作主，人民當家作主只是實現人民民主的一種形式，是直接民主而現代社會的人民民主采用的是代議制。

“關于民主制度的功能，《聯邦黨人文集》的理解與我們有些距離。許多段落顯示，當書中要用民主語言說明政府與人民關系時，最常用的字眼是政府“依賴”于人民，依賴人民的什么呢？簡言之，依賴人民給政府提供正當性。民主的功能，主要是用人民作為政治正當性的來源；以人民的同意作為要求人民服從統治者的口實。此之所以民主的最重要制度表現，竟然是選舉統治者！相比之下，中文讀者通常對于民主有更浪漫、更高調的期許，相信民主制度能夠讓具體的人民取得權力，參與決策。這兩種理解方式何者較為恰當，不容易有定論。不過在前一種理解之下，藉制衡限制權力的必要比較明顯，而在后一種理解之下，由于人民對于自己的政治角色與效能幻覺較多，限權的需要比較會遭忽略，卻也是不爭的事實。”[4]這段論述的意思對于我們的依法治國來說也同樣是適用的，人民在依法治國過程中所涉及的還主要應該是孫中山先生所說的四大民權即選舉權、罷免權、創制法律權、復決法律權，依法治國的主體是人民只是說的是一種法律狀態或形式，并不是說人民人人都依照憲法和法律規定直接管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務。五大治權是有政府掌握的，真正在直接管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務的還是我們的政府。在民主政體或代議政體中，對于管理不善的自然糾正辦法就是變動人事。[5]說的是代議制民主中的責任問題，同樣治國的過程中并不因加了“依法”兩字就必然不會產生責任問題，這里的責任也不能因為我們把依法治國的主體定義為了人民就由人民來買單，我們的一些當政者出了事還是要有他們自己來承擔責任。

三．法治不是治民之道而是治政府之道

依法治國具體就是要保證國家各項活動都依法進行，即立法機關依法立法和監督、行政機關依法行政、司法機關依法獨立公正的行使審判權和檢察權、各行各業和公民都遵紀守法、依法辦事，而且主要的還是側重于政府依法辦事，使憲法和法律的權威高于政府領導人的權威也就是使“制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變”。我們說過去的十七、十八世紀是刑法的時代，十九、二十世紀是民商法的時代，二十一世紀是行政法和憲法的時代其實也正說明了不同時期有不同的側重點而我們現在要建立的法治是治政府而非治民之道，當然所謂的治政府主要還是指政府應該嚴格按照憲法和法律的規定在法律規定的范圍內來辦事，所有的官員包括領導人其權威都必須在法律之下而不能在法律之上。

現在我們的一些人包括提出那些荒唐可笑口號的一些當政者其實就還是在把法治理解為治民之道，以為法制定來就是為了管理人民的，就是要人民遵紀守法而自己是存在于法之外的。有此觀念，所以他們才“依法治×到處飛，以“法治”的名義來折騰老百姓，法是什么，有他們隨便講，任意解釋，殊不知他們這正是拿著“法”來大行人治。在他們那里“法”只是他們手中治人民的工具。

真正的法治，“法”不是某些人手中的工具，她是大家共同遵守的基本法則，而且真正的法治不只是人民守法更重要的是政府和官員守法。我們的一些當政者不認識到此的話，以“法治”的名義來折騰人民的事就不會滅絕。因此“保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”這才是依法治國定義中法治的本義。

結語

“依法治國”的方略是個好的治國理政的方略，二十一世紀是法治的時代，也有人說二十一世紀是中國人的世紀，我們有一個美好的前景，希望我們特別是我們的一些當政者能夠真正理解法治的理念，轉變對法治的不正確的觀念，認清自己的使命與責任，少做一些折騰人民的事，為著我們的美好前景而工作與奮斗，則天下治矣。歷史是人民寫的，人民會記住你們的。