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公路兩側建設控制區內房屋拆遷是不同于城市房屋拆遷、征地拆遷的另一拆遷類型。由于立法的滯后和現行法律法規的不完備，各級人民政府在處理開發建設與保障私權關系上顯得無所適從，難以兼顧，導致糾紛頻發甚至矛盾激化。因此，以案說法，加強對建筑控制區內房屋拆遷問題的理論探討具有重大的現實意義。

一、案情概述

2003年4月份，某縣人民政府按照上級決定對新輝公路進行拓寬改造，了對新輝公路建設進行拆遷的通告，政府因臨時建設而組建的公路建設指揮部按照通告的規定了關于新輝公路改造拆遷的實施辦法，并對被拆遷戶送達了拆遷通知書。此次拆遷共涉及該縣某鎮10個村莊141戶，房屋面積達35000平方米。其中44戶對拆遷通告、辦法、拆遷通知書不服，向市中級人民法院提起行政訴訟（以下簡稱HM拆遷案）。訴訟期間，政府與被拆遷戶達成了補償協議，交付了補償款物，批劃了宅基地，提供了其它優惠條件，并對少數領取了補償款而未自行拆遷的被拆遷戶的房屋進行了強制拆除。

一審法院經審理認為：44個被拆遷戶對縣政府的拆遷行為具有訴權，但其房屋均位于省道兩側建筑控制線以內，屬于違章建筑。因房屋補償問題已達成協議，故對其要求撤銷通知、辦法和拆遷通知書以及要求賠償的訴訟請求不予支持，遂判決駁回了44個被拆遷戶的訴訟請求。其中25個被拆遷戶不服，向省高級人民法院提起上訴。

二審法院審理認為：公路建設者需要在集體土地上進行公路建設，應當先行征地，將集體土地國有化后進行建設?？h政府在沒有征地手續的情況下，給上訴人下發拆遷通知書，組織強制拆除，屬程序違法，應確認違法。其中4戶因其不能提供建房的合法手續，賠償請求不予支持，上訴被駁回；另外21戶的房屋因系有關部門批準后所建，縣政府應參照該市國家建設征用土地上附著物補償標準，扣除已交付的補償款物價格后在接到判決之日起30日內予以賠償。依照終審判決，縣政府應對勝訴的21個被拆遷戶支付93萬余元賠償款。

需要說明的是，縣政府對新輝公路的拓寬改造，實質上是對公路兩側建筑控制區進行的規范治理，公路邊溝以內的公路本身并非進行再建設，公路邊溝也并非向外拓展，公路的寬度依舊保持1992年拓寬時的寬度。

二、公路兩側建筑控制區房屋內的拆遷不應等同于公路建設征用土地上的拆遷，土地征用不是控制區內房屋拆遷的前置程序。

拆遷案發生在全省公路建設期間，但該案的拆遷屬于公路兩側建筑控制區內房屋的拆遷，而非公路建設征用土地上的拆遷。新輝公路建設早已完成，“公路用地”僅指公路兩側邊溝及邊溝以外不少于一米范圍的土地，這些土地早在公路建設之前已征為國有，并未發生爭議?！敖ㄖ刂茀^”系為保障公路暢通和出行安全而被依法劃定的限制建筑的區域，其目的是為了限制建筑以保障安全，且為日后的公路拓寬備用土地。至今沒有法律規定也沒有必要將其征為國有，改變土地性質。因為一則國家沒有足夠的公路建設資金將控制區內的土地征為國有；二則征為國有予以閑置是對土地資源的浪費；三則控制區土地的集體所有性質有利于發揮土地的最大價值，如可以種植莊稼、樹木等增加農民收入。當然，控制區內土地所有權的行使是不完全的，表現在其合法建筑的翻建、改建、擴建受限，且有被責令撤除的風險。因此，對公路兩側建筑控制區房屋的拆遷，依據的是公路法、公路管理條例以及省市政府關于路政管理的有關規范性文件，而不同于公路建設征用土地上拆遷的依據，該類拆遷依據的是土地法等法律法規，因而土地征用不是控制區內房屋拆遷的前置程序，二審法院以土地未征用為由確認拆遷程序違法屬事實不清、定性不準、適用法律錯誤。

三、被拆遷人房屋均位于公路兩側的建筑控制區內，被拆遷人理應在限定的期限內自行拆除，縣政府拆遷行為具有合法依據。

公路法、公路管理條例、省公路管理條例、省公路路政管理規定、省政府關于加強公路路政管理的通告以及市政府關于加強公路兩側建筑控制區管理緊急通知等一系列法律、法規和其他規范性文件對不同類型的公路兩側的建筑控制區范圍進行了明確界定。新輝公路是省道三元線的一段公路，屬省二級公路。依照規定，新輝公路兩側的建筑控制區為公路邊溝外緣以外十五米。HM拆遷案中被拆遷人的房屋均位于建筑控制區內，這一基本事實得到了一審法院的認定。

省人民政府為加強公路路政管理，于1992年7月23日發出了通告，通告不僅明確了公路兩側建筑控制線的范圍，而且對不同時期的合法建筑和違章建筑進行了定性，并作出了具體要求。其中規定：“凡一九八八年一月一日至本通告之日止，經土地管理、城建部門批準在公路控制線范圍以內的占地和建成的建筑物，均視為臨時用地和臨時建筑，要在限期內搬遷出公路建筑控制線以外”。市政府在貫徹落實省政府通告的實施意見中對上述時間段經批準的占地和建（筑）構物規定：“仍視為違章用地和違章建筑，必須在1993年1月31日前拆除完畢”。HM拆遷案中被拆遷的房屋由于縣政府1988年7月頒發了有關證件（被拆遷人上訴狀中稱），因而符合省、市規定的上述情形，依省政府規定屬臨時建筑，依市政府規定屬違章建筑。

雖然省、市政府對位于公路兩側建筑控制區的該種情形下房屋的定性不同，但均作出了限期拆除的規定。市政府實施意見中要求必須在1993年1月3日前拆除完畢，在其后即2000年5月17日的關于加強公路兩側建筑控制區管理的緊急通知中再次限定了自行拆除的期限，并規定了逾期的后果。這一切表明被拆遷人的房屋理應在限定時間內自行拆除，否則將被強制拆除，以保障公路通暢和出行安全?？h政府依據有關法律法規和省市政府規范性文件的規定，組織力量拆除本應自行拆除但逾期不予以自行拆除的建筑物是履行管理職責的體現，具有合法性。

四、縣政府與被拆遷人之間的補償協議基于雙方自愿，合法有效，且在訴訟過程中自行達成，人民法院予以確認具有法理基礎。

省、市政府對本案拆遷房屋的定性不同，臨時建筑意味著補償，違章建筑意味著無條件拆除?？h政府從實際出發，從群眾利益出發協商達成補償協議，體現了對被拆遷人的關愛。在44個被拆遷戶認為通知、方法及拆遷通知書等具體行政行為違法訴至法院后，縣政府沒有放棄就拆遷補償問題的協商解決，派出工作人員走訪座談，終于與被拆遷戶達成了補償協議，并且兌付了補償款。這是出于自覺自愿的協議，是雙方真實的意思表示。補償標準是政府考慮到自身的財力和當地的實際情況，當然政府對此數額也并非無所作為，僅此而已，而是采取力所能及的諸如批劃宅基地、提供建筑材料、籌建新村、硬化新村路面、架設新村路燈等方法予以非金錢利益的補償，這一切都得到了被拆遷戶的理解和接受。這樣的補償協議應該說是合情合理，真實有效。

政府與被拆遷人簽訂的拆遷補償協議，發生于訴訟過程中，且在此過程中，被拆遷戶實際領取了補償款物，享受了政府提供的優惠便利。這些表明雙方當事人就拆遷問題達成了和解協議且已實際履行，雙方對民事權利的行使和處分具有正當性與合法性。依據行政訴訟法第六十九條賠償訴訟可以適用調解的規定，以及最高法院《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》第四條的規定精神，對此應予確認。人民法院民事調解工作若干問題的規定自2004年11月1日起施行，而本案在此前已經受理，該規定施行后尚未審結，因而該規定對本案具有拘束力和指導性。二審法院否認協議效力，并以國家建設征用土地上附屬物補償標準判賠被拆遷人是顯失公平的，屬適用法律錯誤。

綜上所述，公路兩側建筑控制區內房屋拆遷不同于城市房屋拆遷和國家建設征用土地的拆遷，主要區別在于拆遷房屋所在的土地權屬性質不同、法律依據不同和補償標準不同；省市政府對路政管理的規定是具有法律約束力的規范性文件，是行使行政管理權的表現，縣政府貫徹執行上級政府規定的行為，是依法履行工作職責，具有合法性；拆遷過程中被拆遷房屋的補償、安置等屬于被拆遷人的私權范圍，其與拆遷人的協議屬于民事權利的行使和處分，無違背國家法律法規禁止性規定的情形，且在訴訟過程中自行達成的，人民法院應予以確認。