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對當前行政執法存在的問題及對策的思考

黨的十六屆四中全會通過了關于加強黨的執政能力建設的決定。執政能力建設，特別是科學執政、民主執政、依法執政是黨執政后的一項根本建設，也是我們黨始終面臨和不斷探索的一個重大課題。其中，依法執政又是黨和國家歷史基礎教訓的高度概括和總結。依法執政離不開依法行政，依法行政是依法執政的具體表現形式和實現方式，研究和解決當前行政執法方面存在的諸多問題，提高司法及行政執法能力和水平，是依法行政、依法治國的密切需要，對于完善社會主義市場經濟，建設法治政府，提高黨的執政地位具有重要的現實意義和歷史意義。

一、當前行政執法中存在的突出問題

1、濃厚的功利色彩、部門利益驅動、不移送刑事案件

在一些行政執法部門查處的行政違法案件中，涉及的對相對人給予經濟處罰的同時，又需要追究相對人的刑事責任，一旦將案件移送，罰款也將隨案移送。執法部門為了不讓利益受損失，維護部門和單位利益，完成上級下達的罰款創收任務，確保本單位干部職工工資、福利兌現，既便是相對人的行為構成犯罪，應該移送司法機關追究刑事責任，現在這種利益驅動下，也是一罰了之，單位得實惠，相對人也滿意。

2、執法人員收受賄賂、徇私舞弊，不移送刑事案件

違法調解，以罰代刑的背后，往往伴隨著權錢交易，執法人員收受或索取行政相對人的賄賂。阜陽劣質奶粉事件中，工商管理人員白啟祥、李亭君明知他人銷售劣質奶粉導致被害人死亡，被害人親屬也多次要求查處此案，但白、李二人卻因接受了當事人吃請和1000元賄賂，僅作了行政處罰，并偽造材料，隱瞞事實真相，企圖讓犯罪嫌疑人逃避法律追究。

3、行政執法人員執法水平差，缺乏區分罪與非的識別能力，證據收集、保全能力低，而不移送刑事案件

行政執法案件中構成犯罪的，大多數為結果犯，有的用具體數字表述，有的則用“情節嚴重，性質嚴重”等模糊概念表述，在實踐中不宜把握，盡管有的案件有司法解釋，但行政執法部門對司法解釋知之甚少，在案件處理中，往往是就低不就高，以理解和掌握的政策法律結案，致使有些觸犯刑律的犯罪嫌疑人未受到刑事追究，放縱了犯罪。另外，收集固定證據是專業性很強的一項專門工作，一方面，法律對證據形式、證明方法有特殊要求，另一方面，對證據材料的調查、收集、審查必須符合法定程序；同時，證據由于時間或其它原因，有滅失或難以提取的困難，固定和保全證據也顯得尤為重要，行政執法人員使用證據的專業水平低，要么程序不合法，要么證據不能證明犯罪，致使有些刑事案件降格處理，導致打擊不力，放縱犯罪。

4、行政執法權“出租”現象嚴重，致使權力泛濫

行政執法權是國家賦于國家行政機關的一項特殊權利，任何單位和個人都無權享有。實際工作中，有此國家行政機關利益驅動，法制觀念淡薄，把本應由國家行政機關依法行使的行政權利，“出租”給某些單位和個人，以致使一些單位和個人借用“出租”的行政權，亂罰款、濫收費，甚至索取、收受行政相對人賄賂、貪污、私分罰沒款，造成較壞的社會影響。如煙火爆竹、煤碳管理權本應由國家行政主管部門負責，但是，有些國家行政機關硬是把管理權承包出租給個人，并以政府的名義成立辦公室，行使行政執法權。這種行為導致的結果必然是權利泛濫，影響政府形象，破壞社會經濟秩序。

5、檢察機關對行政執法的監督意識差

檢察機關是國家的法律監督機關，理所當然地應當擔負起對法律實施的監督職責，但檢察機關重刑輕罰的思想依然存在，在打擊刑事犯罪方面我們的確積累了不少經驗，這是無庸置疑的。但隨著我國經濟的發展，行政執法領域經濟領域內的違法犯罪日漸增多，打擊這類犯罪是我國法治建設的需要，我國九七刑法的修改就是例證。檢察機關如何隨著立法上的調整，加大對行政執法領域犯罪的查處力度是當前我們值得探討和思考的問題。首先，要認識到當前行政執法中有些問題的嚴重性，有的權錢交易，敗壞黨和政府的形象，有的瀆職造成人民生命財產重大損失，有的無視法律，侵犯公民的人身權利和民主權利等等。如果聽之任之，會破壞我國剛剛建立的市場秩序和法制秩序，就影響十六屆四中全會提出的依法執政目標的實現，其危害性是不能低估的。其次，唱好法律監督的主旋律，借助法律監督這個平臺，查處和打擊行政執法犯罪案件，維護社會公平正義，是我們義不容辭的職責。如果我們在觀念上對行政執法監督仍然抱著無所謂，害怕多一事，或者是例行公事，滿足于發文件、講講話，不實實在在地抓一抓案件，那就是對“強化法律監督，維護公平正義”認識的一種偏頗，是執法中的教條主義和主觀主義，應當給予擯棄。

6、對行政執法監督程序不規范，導致監督不力

今年高檢院和國務院部分行政執法部門共同會簽了關于完善行政執法部門移交刑事案件的文件，這對監督行政執法具有積極的作用。司法實踐中，這種監督是伴隨刑事案件的移送而開展的，對移送以外的行政執法案件，如該立未立的，該移送而未移送的如何開展監督，法律未有明確規定，形成法律監督的“灰色”地帶。正如以上分析所述，容易形成案件的降格處理和執法中的徇私枉法現象。另外，檢察機關內部對行政執法如何進行監督，行政訴訟法只規定了進入訴訟程序，檢察機關有權進行監督，對訴訟以外的行政執法案件如何開展監督，檢察機關內部如何劃定職責，也需要認真研究解決。

二、加強對行政執法監督的設想

加強對行政執法的監督，有利于提高行政案件質量和執法人員的執法水平，有利于維護政府形象，有利于在全社會實現公平正義，對于完善社會主義民主和法制，提高我黨依法執政水平具有重要意義。

1、強化監督意識，維護公平正義

人民檢察院是憲法和法律規定的專門法律監督機關，有權對行政機關及其工作人員的職權活動進行監督。完善和加強這種監督制度和方式，健全刑事司法與行政執法銜接機制，發揮檢察機關對行政機關及其工作人員的職權活動進行監督的作用，是貫徹十六屆四中全會精神，加強依法執政能力建設的需要；是規范政府行政行為，維護法制統一的需要；也是落實高檢院提出的“強化法律監督，維護公平正義”的需要。當前，社會治安和反腐敗的形勢比較嚴峻，行政執法領域里有法不依、執法不嚴、違法不究的現象時有發生，因此，要強化法律監督，發揮監督職能，探索和拓寬監督渠道，改進和完善監督方式，使執法部門的權力受到有效的監督和制約。一方面，法律監督的觸角要向前延伸，由過去重點審查批準逮捕、審查起訴，提前到引導偵查監督上，對該立未立，該訴未訴，“另案”作其他處理的，要問一個為什么，要建議立案、追撲、追訴。另一方面，要積極探索，認真研究對執法部門監督的范圍、程序、方式等，使法律監督更加符合司法規律，符合中國法制建設的需要，使法律監督與健全法制社會有機結合起來，與懲治腐敗建設廉潔政府有機結合起來，與打擊犯罪維護社會經濟秩序，社會穩定有機結合起來，有效地保證法律統一正確實施，實現全社會的公平正義，更好地為全面建設小康社會服務。

2、加強法制宣傳教育，提高行政執法水平

依法治國，一個重要方面就是依法行政，各級行政機關要嚴格按照法定權限和程序行使權力，履行職責，行政執法人員都要學會并善于依法處理經濟和社會事務，提高依法行政能力。國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》和全國人大頒布的《行政許可法》是推進依法行政，建設法治政府的重大舉措。檢察機關可結合查處行政職務犯罪案件，以案示法，尤其是對當前行政執法領域暴露和存在的突出問題。如：違反委托授權執法權“出租”問題；有法不依、執法不嚴、違法不究和多頭執法、亂罰款問題；執法程序不規范問題等，可到發案單位和重點執法領域進行個案剖析，舉行一次案發原因分析會，上一堂法制課，提一份檢察建議。同時，可利用各種形式上如辦培訓班，舉辦電視講座，圖片展、報告會等。對行政執法單位進行執法理念的教育，引導和規范執法程序。另外，檢察機關與行政執法單位可建立會議聯系制度，采取“走出去，請進來”的方式，建立司法與行政執法聯系工作機制。

3、嚴肅查處行政職務犯罪案件

隨著改革的深入，經濟和社會的全面發展，行政職務案件也呈上升態勢，尤其是侵害國家和社會公共利益的犯罪，嚴重侵犯公民權利的犯罪，經濟犯罪，嚴重失職、瀆職的犯罪較為突出，要加大查處和打擊的力度；一是要有一定的案件數量，數量是打擊力度的具體體現；二是要查處有重大影響的案件，出重拳、擊重點，力爭破窩案、串案；三是對職務犯罪案件不能一退了之，避免單純追求經濟利益的傾向，更不能有等級觀念，能訴的堅決訴，不在檢察環節消化；四是對職務犯罪案件判刑時輕的要堅決抗訴，防止打擊不力而放縱犯罪的傾向和苗頭；五是要提高辦案質量，要確保“立得住、訴得出、判得了”，用較高的辦案質量確保打擊的效果。

4、建立對行政執法的監督機制

要從兩方面入手，一方面，要進一步完善規范行政執法與刑事執法銜接機制，國務院制定的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》和最高人民檢察院制定的《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，是行政執法與刑事執法協作配合兩個規范性文件，要認真貫徹落實，在此基礎上，最高檢、公安部等部門又頒布了《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》，對進一步規范和完善行政執法與刑事執法銜接具有重要作用，下一步，要加大工作的落實力度，要突出抓好：一是要落實情況信息通報制度，要制度化、規范化，要建立以檢察機關為主體的協調機構，確保信息交流，情況通道暢通；二是建立檢察機關對行政執法案件的查詢制度。確保檢察機關的查詢權不受干預。檢察機關可以根據某一時期行政執法方面的一些熱點問題，群眾普遍關心的問題，有針對性、有重點地查詢行政執法機關某一時期的執法情況；同時，檢察機關還可以根據專項治理以及一些帶有傾向性的問題，采取“系統查、查系統”的方法，分行業、分系統，對行政執法機關不移送涉嫌犯罪案件，有關單位、個人舉報或群眾反映強烈的行政案件進行普查或抽查。另一方面，要完善檢察機關內部分工，強化監督功能。行政執法涉及的行政法規比較多，監督單位必須了解和熟悉行政法規，從這個角度講，民事行政檢察部門應是檢察機關對行政執法監督的主體，應賦于他們的初查權，涉嫌構成犯罪的，然后再分流有關部門處理，這樣做，對監督法律實施，適用政策法律，處理涉刑案件都是有益的。