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發展縣域經濟的幾點思考

縣域經濟是國民經濟的重要組成部分，是區域經濟的重要單元，它是以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的區域經濟。公務員之家縣域經濟的發展歷來倍受社會各界關注，特別是自黨的十六大明確提出“壯大縣域經濟”后，很多地方都把加快縣域經濟發展列入了重要議事日程，研究制定并實施了加快縣域經濟發展的各種措施。總結近年來隆化縣縣域經濟發展的實踐，對縣域經濟的發展做了進一步的思考。

一、如何認識縣域經濟的重要地位

“郡縣治，天下安。”在我國歷史上，從秦朝統一設縣以來，歷朝更替，唯縣的建制至今不變，縣一級的重要性可見一斑。進入新世紀，隨著縣域經濟的迅猛發展，縣域經濟的作用更加突出，發展壯大縣域經濟，對于解決好“三農”問題，加快推進工業化和城市化，改善城鄉二元結構，全面建設小康社會具有十分重要的戰略意義。

目前，我國共有2800多個縣（包括縣級市、自治縣、旗），縣域面積占國土面積的90％多，縣域人口占全國人口的70％以上，2003年縣域的社會總產值占全國工農業總產值的55％以上，縣域GDP約占全國GDP的63％左右。無論從人口規模，還是從經濟總量看，大頭都在縣，縣域經濟在國民經濟中占有舉足輕重的地位。同時，縣級是宏觀與微觀、工業與農業、城市與農村的結合部，是城鄉統籌和基層政權鞏固的關鍵，黨和政府的各項方針政策都要通過縣級行政機構向下貫徹落實。縣域經濟縱貫城鄉、橫跨一二三產業，是實現城鄉統籌、協調發展的最佳結合點。無論哪個層次、哪種經濟成份發生大的變化，都會對縣域經濟乃至整個國民經濟發展產生直接的影響。

從發達地區成功經驗來看，縣域經濟在區域經濟發展中扮演著十分重要的角色，是一個地區經濟持續快速發展的重要基礎和動力源泉，對整體經濟的越升發揮著重要作用。黨的十六大報告中明確提出“縣域經濟”的概念，黨的十六屆三中全會和2004年中央1號文件也都相繼提出要壯大和加快發展縣域經濟。發展壯大縣域經濟從上至下已基本達成了共識，許多省市都把發展縣域經濟作為重大戰略任務，制定了加快縣域經濟發展的一系列政策，進行了如“擴權強縣”等不同形式的放權改革，縣域經濟正在向深度和廣度躍進。如河北省委、省政府十分重視縣域經濟的發展，把縣域經濟列為全省經濟發展的“兩大支撐”之一，為了充分調動縣一級加快發展的積極性、自覺性，把促進縣域經濟發展的重點由給資金、給項目逐步向給政策、下放經濟管理權限轉移，從而使加快發展縣域經濟步入了新的階段。

二、結合實際確定縣域經濟發展思路

思路決定出路。發展縣域經濟的前提條件，除了上級在體制上、政策上進行深入改革和調整外，最重要的作為縣級本身要有適合自身特點的發展思路。關于制定什么思路，各地可謂是仁者見仁智者見智。但總體講，在社會主義市場經濟條件下，發展縣域經濟無外乎就是尋找縣域經濟發展的增長點，核心問題是促進農民增收和財政增長。在這一思路指導下，就是要結合本地的實際情況，確定正確的發展方向。一是工業化。主要是解決縣域經濟實力增強、財政收入增加問題。沒有工業化，城鎮化就會失去產業支撐，服務業發展就失去了依托，“三農問題”就難以從根本上解決。實現工業化是縣域經濟發展的必由之路，不少地方的實踐表明，工業興則縣興，工業強則縣強，抓住工業化，就抓住了經濟欠發達縣加快發展的“牛鼻子”。因此，在工作中，要切實強化工業的主導地位，抓好擴大投資和項目建設，壯大特色支柱行業，培育特色主導行業，加快工業化進程。二是產業化，即農業產業化。主要是解決農民普遍持續增收問題。“三農”問題是當前全國工作的重點，而“三農”問題的核心是農民增收問題。隆化縣是山區農業大縣，農業人口占全縣總人口的90%，全面建設小康社會重點在農村、難點也在農村。可以說，沒有農村的發展就沒有全縣的發展，沒有農民的小康就沒有全縣的小康，而解決農民增收的主要途徑就是積極推進農業產業化。把農民和市場有效連接起來，帶動農民增收。三是城鎮化。主要解決城鄉二元結構，工業、農業兩大產業失衡問題。小城鎮，大戰略。全面建設小康社會，就要打破城鄉二元結構，實現城鄉統籌發展。城鎮化建設緩慢，就無法拓展農村市場，有效拉動就業，縮小城鄉差別，從而也無法使廣大農民普遍富裕起來。所以通過走城鎮化的路子，是最終實現城鄉統籌發展目標的重要步驟。四是民營化。主要解決投資主體和風險承擔問題。實踐證明，發展縣域經濟的制約問題主要是資金和技術問題，也可以說投資主體問題和投資風險承擔問題。而在社會主義市場經濟體制下，最好和最有效的途徑就是民間投資，即民營化。民營經濟是縣域經濟發展最具活力的增長點，是加快縣域經濟發展的主要推動力量。近年來，隨著改革的深入，民營經濟逐步發展成為社會主義市場經濟中重要組成部分。由于它具有產權清晰、機制靈活等特點，不用國家投資，就可創造巨大的社會財富。對于基礎較差的縣，由于資金、人才、技術等市場要素不完備，壯大總體實力，關鍵點和突破口就是大力發展民營企業。發揮民營企業對促進縣域經濟跨越發展、擴大社會就業、增強經濟發展活力等方面的重大作用。

推進工業化、實施農業產業化、加快城鎮化和發展民營化并不是孤立的，它們是辯證統一，相輔相成，互為條件，互相影響，互相制約，互相促進的互動關系。工業化是農業產業化、城鎮化的前提和基礎，是農業產業化、城鎮化的加速器和發動機，民營化又是縣域工業化的主體。同時，農業產業化、城鎮化的發展又為工業化提供載體和條件。農業產業化、城鎮化的核心是工業化，工業化水平低，農副產品深加工就拉動不起來，產品沒有經過深加工附加值就低，就難以產生最大效益，農業產業化就很難發展起來。沒有工業化和農業產業化，就沒有人口的聚集和非農人口的轉移，沒有民間資金的聚集，城鎮化就失去產業支撐，也就很難實現。工業化的大發展，可以反哺農業產業化，在形成資金、人口聚集效應后，又可以推進城鎮化；反過來農業產業化和城鎮化的大發展，又可以推動工業化上水平。要發展工業化，關鍵是資金和管理，對于縣域工業化來講，最好的創業主體就是民營企業。民營經濟是推進工業化最好載體和最好途徑，既可以擴大就業，又可以促進農村剩余勞動力轉移，提高農業產業化，推進城鎮化。

三、科學確定縣域經濟發展目標

沒有目標就沒有方向，沒有方向就缺乏奮斗的動力。建立科學合理的目標體系，對于縣域經濟發展來講，是至關重要的。

首先是發展目標的制定。要堅持以科學發展觀為指導，緊緊圍繞發展這個主題，根據自身發展水平和條件，在積極調整和完善發展思路的基礎上，實事求是地制定，努力使科學發展觀落實到謀劃、推進工作的每一個環節，貫穿于發展的整個過程和各個方面，促進縣域經濟既快又好地發展。工作中，要處理好兩個關系。一是正確處理全局和局部的關系，既要制定縣域經濟發展的總體目標，又要制定產業發展目標。總體目標的制定，必須以科學發展觀為指導，根據本縣資源、區位等各個方面發展現狀和總體經濟發展形勢，本著城鄉經濟和社會全面、協調、可持續發展，體現富民強縣這個根本，振奮人心，鼓舞干勁。產業目標的制定要根據產業的類型、特色和發展潛力，體現產業發展的總體方向和發展規模。二是正確處理好當前與長遠的關系。既要制定近期目標，又要制定好中期目標和長遠目標。近期目標的制定，要圍繞農民增收和財政增收兩個重點，提高農民生活水平，增強政府服務保障能力，對完成目標的要求應當更明確，措施應當更具體，工作應當更到位。需特別指出的是，對于屬于典型的速度效益型經濟的縣，要實現經濟的快發展，必須依靠投資拉動，最重要的是要有項目做支撐，每年都要圍繞基礎設施建設、資源開發、傳統技術改造和高新技術項目，投產一批、建設一批、謀劃一批、儲備一批，這也是加大投資最直接、最有效的方式。同時，縣域經濟發展是一項復雜的系統工程，也是一個動態變化過程。中長期目標的制定，既要體現經濟的良性循環和可持續發展，又要確保富民強縣目標的實現。要立足當前打基礎，結合優勢育產業，堅持開發與節約并舉，發展經濟與環境保護同步，規模與效益協調一致，既鼓舞人心，又不能提得過高，脫離實際。

其次是發展目標的分解。縣域經濟發展較慢的地區，即有歷史上基礎較差的原因，又有地域廣闊、資源較少、思想相對落后、城鄉差別和區域差別較大的實際，所以在不同鄉鎮、不同區域的目標分解上就要遵循分類指導的思想，根據不同鄉鎮、不同產業、不同區域的實際情況而有所差別。區位優勢相對較好、資源相對豐富的地方指標相對要高一些，擔子要更重一些，反之就要低一些，而不能搞一刀切。這樣即符合經濟發展的客觀規律，又可以調動各個方面的積極性，從而增強整體合力。近年來，我們根據隆化縣典型山區大縣的特點，提出了建制鎮和有條件鄉要率先發展，主要就是要打破城鄉二元結構，發揮小城鎮位于城鄉結合部、一邊連著城市，一邊連接農村的區位優勢，讓小城鎮率先發展起來，壯大城鎮經濟實力，在勞動力轉移就業、市場建設等各個方面，增強對農村的帶動和輻射功能，通過先富帶后富，繁榮城鎮帶動農村，保證縣域經濟發展目標的完成，實現城鄉統籌發展。同樣，對條件相對較差的鄉鎮，也要形成工作壓力，奮發向上，激發工作熱情。

四、發展縣域經濟要突出工作重點

只有經濟結構合理才能保證更充分有效利用各種社會、自然資源來發展經濟。發展縣域經濟受一個地方區位、資源、人口素質以及地方公務員之家統籌發展能力的限制，不可能搞全面開花，針對基礎較差，經濟發展相對落后的縣講，突出重點就是要圍繞農民收入增加，財政實力增強兩大目標，重點抓好農業結構調整和工業結構調整兩項重點工作，加快發展步伐。農業結構調整。農業是安天下、穩民心的戰略產業。作為農業大縣，搞好農業和糧食生產、實現農民增收意義重大。不斷調整和優化農業產業結構是農村經濟發展的關鍵，而農業結構調整所確定的產業如果不能給所在區域帶來普遍效果，就不會被農民普遍接受，這個產業確定就是失敗的。同時結構調整的落腳點應放在實現農業產業化上。以提高農產品質量和效益，提高農業的競爭力，搞好農業區域化布局、專業化生產和產業化經營，扶植龍頭企業，進一步從根本上解決好農民增收的問題。這些都需要確定好發展什么產業問題，也就是農業結構的調整方向問題。工作中，要注意考慮以下四方面：一是受益的普遍性。農業產業化發展必須立足于廣大農民的普遍受益和持續增收，正確處理發展糧食生產、農業增效和農民增收的關系，結合實際，突出特色，選準項目，不斷拓寬農民增收的渠道。如我們在全縣大力扶持養牛產業發展，就是考慮到隆化是農業大縣，地盤大，氣候、土地、人口素質在全縣各區域差異性較大，確定的產業基本上在全縣都適于發展，因此，根據廣大農村、廣大農民有養牛傳統和養牛技術，有資源、有場地，在農村的受益面大，經濟效益明顯，農民容易接受這個現實，把養牛業作為全縣主導產業來發展，收到了很好的效果，5年來農民年人均收入增加了800多元，其中300多元來源于養牛業。二是產業的集中性。沒有特色，就沒有優勢，就形不成市場競爭力，在產業選擇上，要注重在產業的集中性上下功夫，防止過多、過散。要加大優勢農產品區域布局規劃力度，使產業發展相對集中，產生規模效應。隆化過去在發展農業產業化時曾經提出發展六大產業，多年的實踐證明，產業過多使有限的資金不能發揮應有的效果，造成了撒芝麻鹽的現象，對每一個產業發展來說也都是杯水車薪，誰都想發展，誰也發展不起來，后來我們調整了工作方向，將六大產業壓縮為以養牛為主的四大產業，對資金的主要投向、工作的重點進行了明確，從而使主導產業在縣域經濟發展中的作用得到了充分體現。三是產品的延伸性。發展縣域經濟還要注意從國家支持農業、農村、農民的政策中，尋找農業發展的新增長點。根據國家產業政策的調整，有針對性地選擇產業化的發展方向。要把以農副產品為原料的加工業作為農業產業化發展的重點，拉長農業產業鏈條，搞好農副產品精深加工，在拓寬農產品增值空間上做文章。再如隆化發展養牛產業不但注意了飼草飼料、肉牛育肥、胚胎移植工作，而且注意奶業加工、牛肉產品深加工、皮質產品深加工等方面工作，不斷拉伸產業鏈條、拓展更廣闊的發展空間。四是發展的持續性。注重在發展中調整，在調整中發展，進而促進長遠發展。我們在促進農民增收的同時，要更多地注重引導農民依靠科技，提高農產品質量和單產，向科技要增收；注重引導農民在農業產業化發展過程中，瞄準市場，向結構調整要增收；注重依靠產業化發展開辟新渠道，開發相關產業的產品，保證產業化發展的強大生命力。

2、工業結構調整。欠發達縣縣域經濟發展，必須大力發展工業，增加財源，解決好有錢辦事的問題。在當前的經濟形勢下，依靠資源開發發展工業是欠發達縣難以逾越的階段。但是在總體發展上要注意五個方面：一是產品定位問題。這是工業發展的基本方向，在發展工業時一定要注意產品的市場占有率和發展潛力，注意本地資源的利用成效和開發潛力，注意產品品牌，努力培育大企業、大集團，增強競爭實力。二是發展規模問題。企業規模和產業規模要適度，即要做大做強，又不能盲目攀大，防止產業失調和市場風險，注意不斷開發產業發展的新增長點。三是產品增值問題。對于工業企業特別是以資源開發為主的礦山行業，既要盡可能小地減少資源浪費和無序開發，又要注意延伸產業鏈條，走出單純靠資源開發發展的路子，依靠科技進步，開發深層次產品，把現有企業結構調優、活力調強，走高增長、低消耗的集約增長道路，引導工業資本積累投向科技含量較高的企業，轉變粗放型的經濟增長方式。四是園區建設問題。沒有規模，就沒有市場，更難形成競爭力。園區功能相對齊全，要素配置相對合理，縣域經濟發展要依據能源分布、區域特色和經濟發展規模，發展特色園區，為聚集優勢生產要素提供發展平臺。五是環境保護問題。落后地區由于受資金、技術、人才等要素制約，要發展工業，必然要利用資源、勞動力優勢來進行，這是工業化必經的初始階段。而資源開發，必然要改變原有環境，靜止不動談不上發展，而發展的關鍵是要在符合國家產業政策的前提下，做到合理布局，和諧發展，同時，要注意保護環境，努力恢復和改造環境，發展循環經濟。要樹立經濟增長與環境保護并重的思想，實施可持續發展戰略，以經濟和環境協調發展為目標，堅持在發展中保護、在保護中發展，實現經濟發展和環境保護并舉、經濟效益和生態效益兼顧、生產力發展與自然和諧“雙贏”，走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展新道路。

五、發展縣域經濟要提供強有力的保障

縣域經濟作為區域經濟的一個基本單元，有其局限性，如何使縣域經濟得到更快更好的發展，就要考慮到縣情實際，提供可靠的環境保障。一是政策保障。縣域經濟發展已受到社會各界普遍關注，國家也已出臺一系列保障政策。作為縣一級黨委、政府既肩負發展重任，更有抓落實的職責。所以，縣委、政府首先應不折不扣抓好上公務員之家級黨委政府一系列政策的落實，比如，土地承包制、農業稅減免政策、糧食直補政策等，要保證使惠農政策真正惠及廣大農村農民。同時，要積極研究制定適合本地經濟發展的優惠政策，使市場、資金、技術、人才向本區域聚集，公務員之家促進本區域經濟發展。如優化經濟發展環境的各種政策，打擊破壞市場競爭的各種行為等，不斷從發展環境上進行優化。二是制度保障。從發展的要素來看，如果說資本、技術、人才和自然資源是發展的硬件，那么制度就是發展的軟件。縣域經濟要發展，只有緊緊抓住國家倡導“壯大縣域經濟”“五個統籌”的有利時機，從制度創新入手，轉變政府職能，建立和維護真正意義上的市場公平競爭秩序，保障縣域經濟的發展。如土地流轉、戶籍、資源生態補償等等。要建立有效的土地流轉機制。實行有效的土地流轉制度是增加農民收入的必然要求。一方面，隨著經濟的發展，城鄉之間的融合，工業化、城鎮化迅速推進，越來越多的農民外出務工、經商，農村中出現耕地拋荒現象，若不及時采取措施加以改變和利用，必將形成土地資源的浪費。另一方面，農業產業化經營，又需要土地相對集中利用。因此，我們需要建立合理土地流轉機制，解決土地集約和規模利用問題。在現有制度下，積極引導農村土地合理、合法、有序流轉，進行規模化經營，既可以幫助農民增加收入、使農民富裕起來，又促進農村勞動力的轉移，帶動其它產業發展。這方面，縣委、縣政府要給政策，管方向，抓引導，促規范，既不改變國家土地承包經營大政策，又遵循市場經濟規律，使土地經營權得到合法流轉，產生最大經濟效益。要改革戶籍制度。我國現行的戶籍制度是城鄉分割的二元管理體制。隨著社會的發展，這種“控制型”戶籍制度與“自動型”市場經濟之間的矛盾日益突出。在一定程度上甚至是阻礙縣域經濟發展的。在戶籍制度上，逐步弱化城鄉分割的二元戶籍管理體制，打破農業與非農業人口的界限，實現勞動力的公平競爭，促進人才和資金的健康流動，有利于加快城鎮化進程，縮小城鄉差別。從政策上鼓勵農村剩余勞動力進入城鎮，發展第二、三產業，有利于擴大小城鎮人口規模，推動小城鎮經濟發展，同時在意識領域和經濟范疇為縮小城鄉差別奠定基礎。要建立資源生態合理補償機制。資源不是取之不竭，用之不盡的，發展循環經濟，實現資源合理有序開發，對生態環境進行合法有效保護，這是黨中央根據當前國際國內形勢做出的重大戰略部署。落實中央政策，是我們義不容辭的政治責任。從現實看，往往一些相對落后地區為了保護生態、保護資源，做出了一定利益犧牲。從政治上講，這是應該也是必須的，從公平發展和和諧發展上看，統籌發展，促進和諧，是我們的重大目標。因此，應該建立有效的利益補償機制，讓得到收益的地區向做出犧牲的地區進行合理補償。比如，承德地區作為京津的北方門戶，既為京津阻沙源，涵水源，又為防止水污染，在上一些工業項目時受到限制，在用水量較大、農民收入較好的農業項目上也要受限制（比如水稻），所以應該由北京、天津向承德地區進行合理補償，實現公平、合理。三是基礎設施保障。基礎設施建設是營造環境，吸引外資發展縣域經濟的重要保障。政府必須解決好制約經濟發展的瓶頸，建立完善社會保障體系、改善環境、提高競爭力。對基礎設施建設要努力改變硬環境“不硬”狀況。只有全力抓好基礎設施建設，才能吸引到更多的投資；只有水、電、交通等一整套基礎設施的完善，才能促進經濟的持續快速發展。要不斷擴大投融資渠道，吸引社會資金參與建設，采取積極措施，更多地引導社會資金進入交通、能源、電訊以及城鄉公共設施建設等領域。四是科技人才保障。科技是第一生產力。從經濟發展的動力看，當前，縣域經濟發展能力和綜合實力的競爭越來越集中地體現為科技、人才的競爭，誰擁有高科技含量的項目，誰就能在今后的競爭中占據主動。縣一級要不斷強化科教的戰略地位，努力建設人才脫穎而出的選拔、培養、使用機制，同時，加大對科學實用技術的推廣普及力度，依靠人才和科技，為經濟發展提供保障。