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當(dāng)前建設(shè)用地供應(yīng)中存在的問題和對策

發(fā)展是第一要務(wù)。區(qū)國土部門一直把依法做好建設(shè)用地供應(yīng)、服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)作為首要工作來抓，通過及時調(diào)整完善農(nóng)保規(guī)劃，積極向上爭取用地指標(biāo)，大力開展內(nèi)部挖潛和主動對外調(diào)劑用地等有效手段，不斷拓展用地空間，盡最大努力滿足了全區(qū)各類重點建設(shè)項目的急需用地。1-10月，全區(qū)共取得建設(shè)用地指標(biāo)13000余畝，較好地保障了社會各項事業(yè)發(fā)展用地。

一、建設(shè)用地供應(yīng)中存在的困難和問題

由于國家實行宏觀調(diào)控，實施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，使我區(qū)的建設(shè)用地供應(yīng)遇到了前所未有的困難，一方面今年的用地指標(biāo)國家實行規(guī)劃控制，下達(dá)的指標(biāo)較少；另一方面蕭山經(jīng)濟的發(fā)展還處于快速發(fā)展期，特別是杭州市實施的“跨江發(fā)展”戰(zhàn)略，經(jīng)濟社會發(fā)展用地需求更加旺盛，給建設(shè)用地保障帶來了許多新困難和新問題，具體反映在：

（一）用地指標(biāo)嚴(yán)重不足。

隨著我區(qū)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會各業(yè)對用地的需求一直維持在較高的水平，近幾年我區(qū)的年用地需求一直在25000畝左右。從對我區(qū)2005年用地指標(biāo)需求情況分析和對2006年社會各業(yè)用地需求了解看，2006年我區(qū)用地需求仍將高達(dá)2萬畝以上。但國家對經(jīng)濟實行宏觀調(diào)控后，用地指標(biāo)越控越緊，省市可能下達(dá)給我區(qū)的用地指標(biāo)不會太多，因此用地供需矛盾將更加突出。

目前用地指標(biāo)主要通過三大途徑取得：一是上級下達(dá)的年度控制使用額度的折抵指標(biāo)；二是向省爭取重點項目的計劃指標(biāo)；三是通過對宅基地等建設(shè)用地整理復(fù)耕的復(fù)耕周轉(zhuǎn)指標(biāo)。而從實際情況看，可使用的用地指標(biāo)與我區(qū)實際用地需求缺口仍然較大。主要原因有三點：一是年度總量控制指標(biāo)“少之又少”。2005年我區(qū)向上級申請的指標(biāo)額度為37500畝，杭州市政府只下達(dá)2600畝耕地使用額度。二是重點項目向上爭取“難之又難”。2005年我區(qū)共向省政府申報重點項目34個，最后列入省重點的只有8個項目，面積1535畝。三是使用建設(shè)用地復(fù)耕周轉(zhuǎn)指標(biāo)時“慎之又慎”。2005年我區(qū)有15個建設(shè)用地復(fù)耕項目向省國土廳申請核撥復(fù)耕周轉(zhuǎn)指標(biāo)3417畝。由于建設(shè)用地復(fù)耕難度非常大，加上周轉(zhuǎn)時間只有三年，如果現(xiàn)在指標(biāo)用掉了，而在三年內(nèi)又無法復(fù)耕的話，指標(biāo)就還不了。

因此，我區(qū)用地矛盾緊張局面仍將持續(xù)相當(dāng)長的時間。

（二）土地后備資源十分短缺。

根據(jù)土地管理法有關(guān)耕地“占補平衡”的規(guī)定，非農(nóng)建設(shè)占用耕地的，必須補充相同質(zhì)量和面積的耕地，因此使用計劃指標(biāo)的建設(shè)項目必須補充耕地。

99年以來我區(qū)經(jīng)過大規(guī)模的土地整理和造田造地，目前的可整理開發(fā)的土地后備資源已嚴(yán)重不足。2005年我區(qū)計劃造田造地2100畝，而實際可通過驗收的只有約1590畝，而從目前調(diào)查了解的情況看，2006年可造田造地的面積只有910畝左右。

假設(shè)2006年上級下達(dá)給我區(qū)的計劃指標(biāo)與2005年持平，造田造地又達(dá)不到這樣的面積，就有可能出現(xiàn)有了用地指標(biāo)但因不能補充耕地而導(dǎo)致建設(shè)項目無法報批的情況。明年假使能爭取到一定數(shù)量的計劃指標(biāo)，但由于無法實現(xiàn)耕地占補平衡，可能有的項目還是不能報批。

抓好造田造地工作對確保建設(shè)用地供應(yīng)至關(guān)重要。

（三）土地利用空間無法拓展。

從客觀上講，我區(qū)在編制上一輪土地利用總體規(guī)劃時，對空間布局、建設(shè)用地預(yù)測不是很科學(xué)合理，規(guī)模偏小帶來的矛盾非常突出。據(jù)調(diào)查，至2004年底，雖然我區(qū)還有約13000畝的建設(shè)留用地空間，但由于布局不合理，這些土地根本無法利用。特別是我區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展后，以及城市功能區(qū)塊的調(diào)整，土地利用空間已嚴(yán)重不足，迫切需要對土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行修編，以拓展用地空間，確保我區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

2003年7月，經(jīng)爭取我區(qū)被省政府列入了新一輪土地利用總體規(guī)劃修編試點單位后，由于國家宏觀調(diào)控等原因，國家和省政府對新一輪土地利用總體規(guī)劃修編如何實施一直沒有明確的定性，造成我區(qū)的土地利用總體規(guī)劃修編大綱一直無法按時報送省國土資源廳審批，制約了下一步工作的有效展開

針對這一情況，雖然通過爭取省國土廳允許我區(qū)對四個街道、江東、臨江二個工業(yè)區(qū)塊、錢江世紀(jì)城啟動區(qū)塊涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓可以進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃修改，以解決土地利用空間不足問題。由于在修改規(guī)劃時不能改變上一輪規(guī)劃的各項控制指標(biāo)，因此這樣的規(guī)劃修改只能解決局部的、眼前的問題，不能解決除這幾個規(guī)劃以外的其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問題，更不能從根本上解決今后的長遠(yuǎn)問題。

積極爭取，要求上級允許盡快開展新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，才能解決我區(qū)土地利用空間不足的出路問題。

（四）土地集約利用程度依然不高。

去年以來，雖然我區(qū)為了提高土地集約利用程度，出臺了許多政策措施，但從項目用地報批情況看，粗放型用地的情況依然存在，主要表現(xiàn)在：一是各項控制指標(biāo)執(zhí)行不嚴(yán)肅，隨意性大；二是批而不用現(xiàn)象時有發(fā)生，爭取用地指標(biāo)時說項目用地非常急，農(nóng)轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)后又不急于供地、開工建設(shè)；三是空間組織形式依然落后，標(biāo)準(zhǔn)的多層廠房寥寥無幾，依然是“攤大餅”的方式搭建空間結(jié)構(gòu)。

究其原因，主要是項目單位的節(jié)約、集約利用土地的意識不強，特別是國家宏觀調(diào)控，土地資源越來越稀缺的情況下，不是通過利用存量土地，增加投資強度提高產(chǎn)出率，而是存在能爭取到用地指標(biāo)最好，目前不用今后也好用的思想。其次是復(fù)核驗收機制不夠完善，對違反土地集約利用政策沒有制約措施，即使有也不能完全地徹底地執(zhí)行。從深層次分折，在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟找不到新的亮點、暫時無法轉(zhuǎn)型，但又必須要保持經(jīng)濟增長的情況下，也只能仍然利用新增耕地的投入來拉當(dāng)?shù)氐膭咏?jīng)濟增長。

這種粗放型的經(jīng)濟增長方式，一方面加劇了我區(qū)用地供需矛盾，另一方面也對我區(qū)的土地資源提出了十分嚴(yán)峻的考驗。

（五）征地拆遷難度加大。

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，需征用大量集體土地和拆遷大量的集體土地房屋，從而產(chǎn)生的問題和矛盾也越來越多。一方面中央的大政策環(huán)境不允許大規(guī)模征遷，特別是國務(wù)院28號文件規(guī)定征地必須要履行征地聽證程序和經(jīng)被征地農(nóng)戶確認(rèn)，省政府又規(guī)定的征地必須召開村民代表會告知征地事項，不但程序復(fù)雜、而且時間拖長；另一方面被征遷村和村民對征地補償區(qū)片綜合價和征用集體所有土地房屋拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)、安置政策等不滿，相互攀比，引發(fā)了大量信訪，特別是收儲土地，更是提出各種無理要求，增加了征地拆遷難度和政府土地收儲難度。從今年建設(shè)用地項目報批情況看，征地難已影響了建設(shè)項目的正常開工建設(shè)。

做好征地拆遷工作是確保建設(shè)用地供應(yīng)順利進(jìn)行的重要環(huán)節(jié)。

二、對策和建議

（一）全力以赴抓好土地整理和造田造地工作。耕地占補平衡是建設(shè)占用耕地單位必須履行的法定義務(wù)，實現(xiàn)本地耕地占補平衡是各級人民政府的重要職責(zé)。為此，一是各級黨委、政府和有關(guān)部門要充分認(rèn)識抓好土地整理和造田造地的對我區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要性和緊迫性。二是有關(guān)部門要根據(jù)省政府辦公廳下發(fā)的文件（浙政辦發(fā)〔2005〕98號），允許在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍以外現(xiàn)有耕地連片面積平原地區(qū)100畝以上、山區(qū)坡度25度以下50畝以上的，均可以立項建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的規(guī)定，對全區(qū)的土地整理資源和造田造地資源作一次全面調(diào)查，進(jìn)一步摸清我區(qū)耕地的后備資源。三是通過提高土地整理和造田造地資金補助和獎勵標(biāo)準(zhǔn)、提高有償使用指標(biāo)費和開墾費收取標(biāo)準(zhǔn)、土地開發(fā)整理與指標(biāo)使用額度相掛鉤等政策上的傾斜，調(diào)動各鎮(zhèn)、街道開展土地整理和造田造地的積極性。四是要用足用好上級的政策措施，積極動員和鼓勵建設(shè)單位特別列入省級以上重點項目的耕地占補平衡任務(wù)爭取由省政府解決。以確保上級下達(dá)給我區(qū)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)的按時完成、籌措更多的用地指標(biāo)，以及耕地的占補平衡，為我區(qū)的經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供資源保障。

（二）持之以恒抓好土地利用總體規(guī)劃修編工作。我區(qū)已完成《蕭山區(qū)土地利用總體規(guī)劃編制大綱》，并報送省國土廳審批。下一步要全面開展新一輪土地利用總體規(guī)劃的方案編制工作。同時要積極做好江東、臨江工業(yè)區(qū)塊、錢江世紀(jì)城啟動區(qū)塊所涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃修改工作，以便新一輪土地利用總體規(guī)劃在省政府暫不審批的情況下，確保上述區(qū)塊的土地利用空間。

要結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，對基本農(nóng)田保護(hù)工作作一全面檢查，整改存在的問題，真正做到圖、實地的定位一致、面積一致。要認(rèn)真協(xié)調(diào)農(nóng)用地與非農(nóng)用地的關(guān)系，減少非農(nóng)建設(shè)用地選址的隨意性。

（三）積極主動爭取用地指標(biāo)。用地指標(biāo)緊、報批難是國土資源工作面臨的最主要困難。我區(qū)用地需求十分旺盛，用地矛盾十分突出。一是要積極動員項目單位向國家、省申報重點項目，爭取戴帽下達(dá)用地指標(biāo)。二是要主動向省國土廳、市國土局匯報、溝通聯(lián)系，多爭取計劃指標(biāo)和土地整理折抵指標(biāo)額度。三是要加強內(nèi)部挖潛，大力開展宅基地整理復(fù)耕工作，積極審報建設(shè)用地復(fù)耕周轉(zhuǎn)指標(biāo)，確保我區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的用地空間。

（四）認(rèn)真負(fù)責(zé)抓好征地拆遷工作。征地拆遷工作已成為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注，群眾關(guān)心的焦點問題。一是要進(jìn)一步落實完善征地制度改革政策。在建立征地區(qū)片綜合價和失地農(nóng)民基本生活保障制度的基礎(chǔ)上，及時完善相關(guān)政策。要完善建設(shè)項目使用國有農(nóng)用地經(jīng)濟補償政策。二是要積極探索拆遷制度改革。要進(jìn)一步完善集體土地房屋拆遷管理政策，強化征用集體土地許可證管理和拆遷安全管理，認(rèn)真執(zhí)行拆遷補償政策。三是要進(jìn)一步完善土地征收程序。要認(rèn)真落實征地聽證程序和征地方案必須征求村民大會或村民代表大會的意見，增加征地透明度，讓廣大老百姓充分享有知情權(quán)和民主權(quán)。

同時要進(jìn)一步抓好農(nóng)村宅基地管理。要結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，科學(xué)合理地確定村莊用地規(guī)模和空間布局。要進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理政策，理順管理責(zé)任關(guān)系，最大限度地減少農(nóng)村各類違法占地搭建行為的發(fā)生。

（五）突出重點抓好土地利用集約化工作。一是要堅決執(zhí)行省級有關(guān)部門制定的土地集約利用政策，按照“雙控”要求，嚴(yán)格把關(guān)，只要不符合“雙控”政策的，堅決不予用地預(yù)審。二是要明確用地重點保障方向，優(yōu)先保障對我區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)有重大影響的項目用地，確保有限的土地用在刀刃上和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。三是要結(jié)合我區(qū)已擬定的集約用地規(guī)定，進(jìn)一步完善土地集約利用政策，探索和研究集約用地的考核評價體系。四是要培育工業(yè)用地市場機制。同時，要加大閑置土地處置力度，該收回土地使用權(quán)的要堅決收回，有效制止圈占土地的不良傾向。