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淺談地方人大監(jiān)督不力的表現(xiàn)、原因及對(duì)策

地方人大設(shè)立常委會(huì)以來(lái)，在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，按照憲法和法律賦予的職權(quán)，積極開(kāi)展對(duì)“一府兩院”的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，大膽探索，勇于實(shí)踐，監(jiān)督工作取得了長(zhǎng)足發(fā)展。但是，從總體上看，監(jiān)督不力仍是地方各級(jí)人大在依法行使職權(quán)中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。本文試就地方人大監(jiān)督不力的表現(xiàn)、原因及對(duì)策作如下探討。

一、地方人大監(jiān)督不力的具體表現(xiàn)

地方人大在行使監(jiān)督權(quán)方面，離憲法和法律的規(guī)定、離人民群眾的要求還有很大差距，主要表現(xiàn)在四方面：

1、監(jiān)督過(guò)程不扎實(shí)。如每年的人代會(huì)審議通過(guò)“一府兩院”工作報(bào)告、財(cái)政預(yù)算報(bào)告等，只是例行公事而已。會(huì)后對(duì)代表們提出的審議意見(jiàn)和議案建議，沒(méi)有幾件能得到較好解決。對(duì)經(jīng)人代會(huì)批準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算，在執(zhí)行中出現(xiàn)重大變更后，人大常委會(huì)通常是在審查、批準(zhǔn)決算時(shí)予以追認(rèn)，很少采取相應(yīng)的處置措施。導(dǎo)致社會(huì)上一些人認(rèn)為人大監(jiān)督是“扎扎實(shí)實(shí)走過(guò)場(chǎng)”、“認(rèn)認(rèn)真真做形式”，嚴(yán)重影響了地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威和形象。

2、監(jiān)督重點(diǎn)不突出。安排執(zhí)法檢查和審議內(nèi)容貪多不求精，不求嚴(yán)，缺少“重頭戲”。一些代表或委員審議時(shí)，抓不住問(wèn)題的實(shí)質(zhì)和要害，泛泛議論的多、重復(fù)發(fā)言的多；提出針對(duì)性強(qiáng)的建議的少。在監(jiān)督目標(biāo)上，一些地方人大在很大程度上避開(kāi)了“一府兩院”的重大行為，而更多著力于政府下屬部門的行政行為和“兩院”的某些司法活動(dòng)，產(chǎn)生了四面出擊、力量分散的狀況。

3、監(jiān)督手段不強(qiáng)硬。在現(xiàn)有的監(jiān)督方式中，地方人大運(yùn)用頻率較高的是會(huì)議審議、執(zhí)法檢查、視察和調(diào)查、受理人民群眾的申訴控告和檢舉、個(gè)案監(jiān)督等，而法律規(guī)定的如詢問(wèn)、特定問(wèn)題調(diào)查、質(zhì)詢、罷免和撤職等剛性監(jiān)督手段卻很少運(yùn)用，甚至擱置不用。由于監(jiān)督手段不強(qiáng)硬，沒(méi)有威懾力，影響了法律實(shí)施的效果。

4、監(jiān)督效果不理想。地方人大每年都要依法開(kāi)展大量的監(jiān)督活動(dòng)，但能真正解決實(shí)際問(wèn)題的并不多。往往在審議報(bào)告中講了，會(huì)上議了便完事，存在一查就了，一審就過(guò)現(xiàn)象。有些問(wèn)題年年審年年議，可是幾年之后，仍然是面貌不改、山河依舊。

二、地方人大監(jiān)督不力的主要原因

造成地方人大監(jiān)督不力的因素很多，既有歷史的原因，也有客觀和主觀上的原因。歸納起來(lái)主要有以下四個(gè)方面：

1、思想認(rèn)識(shí)不到位。無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、監(jiān)督者、還是被監(jiān)督者，真正從國(guó)家根本政治制度的角度和社會(huì)主義民主政治建設(shè)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)人大監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督工作的，都還很有限。就人大本身來(lái)講，在開(kāi)展監(jiān)督時(shí)，經(jīng)常會(huì)有“換位”念頭，站在政府角度來(lái)考慮問(wèn)題，認(rèn)為現(xiàn)階段開(kāi)展一些工作實(shí)施一些強(qiáng)硬行政手段是必要的，即使有時(shí)過(guò)激或出偏，都應(yīng)理解，這樣就會(huì)出現(xiàn)從支持配合方面考慮多，監(jiān)督制約方面考慮少，使監(jiān)督工作處于被動(dòng)局面。

2、法律法規(guī)不健全。一是人大監(jiān)督立法滯后。主要是規(guī)范人大監(jiān)督程序和監(jiān)督方式方面的立法滯后，地方組織法只對(duì)人大監(jiān)督的內(nèi)容、范圍和形式作了原則規(guī)定，對(duì)不監(jiān)督或不服從監(jiān)督行為沒(méi)有規(guī)定追究責(zé)任，導(dǎo)致監(jiān)督主體不愿或不敢大膽行使監(jiān)督，監(jiān)督對(duì)象消極對(duì)待人大監(jiān)督。二是有的法律操作性不強(qiáng)。有的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，有的立法“撞車”，有的立法部門色彩濃厚，有的立法過(guò)于超前，執(zhí)法條件不具備。這些情況，既影響了法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，又給地方人大監(jiān)督帶來(lái)了一定的難度。

3、政治體制不協(xié)調(diào)。首先是黨政不分制約人大監(jiān)督。人大的監(jiān)督的對(duì)象是“一府兩院”，但在現(xiàn)實(shí)中，一般是黨委作出決定政府去組織實(shí)施，不少地方是黨委和政府聯(lián)合發(fā)文對(duì)一些工作進(jìn)行安排部署，直接介入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活，對(duì)這種黨委政府行為共為一體、人大難以實(shí)施監(jiān)督。其次是行政機(jī)關(guān)權(quán)力擴(kuò)張弱化人大監(jiān)督。憲法規(guī)定人大處于國(guó)家權(quán)力體系的中心，行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，但在國(guó)家實(shí)際政治生活中，行政機(jī)關(guān)可以不通過(guò)人大的授權(quán)就對(duì)公民單向設(shè)定義務(wù)和為自己創(chuàng)制權(quán)力，使人大監(jiān)督處于被動(dòng)地位。三是現(xiàn)行行政司法管理體制影響人大監(jiān)督。人大監(jiān)督的同級(jí)地方政府，不僅接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，還要接受上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行上級(jí)政府的決定；下級(jí)法院要受上級(jí)法院的監(jiān)督，上級(jí)法院有權(quán)改變下級(jí)法院的判決；下級(jí)檢察院對(duì)上級(jí)檢察院也存在著行政服從的管理關(guān)系；工商、稅務(wù)、技術(shù)監(jiān)督等與人民群眾生活密切相關(guān)的政府職能部門工作，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)后，從行政關(guān)系上脫離了當(dāng)?shù)氐胤秸涔ぷ魅匀皇钱?dāng)?shù)卣ぷ鞯闹匾獌?nèi)容。這種現(xiàn)存的縱向領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督體制，給人大監(jiān)督帶來(lái)了不少難題。

4、自身建設(shè)不適應(yīng)。一是機(jī)構(gòu)不健全、人員缺乏。以區(qū)級(jí)人大常委會(huì)為例，一般只有五六個(gè)工作機(jī)構(gòu)，連同常委會(huì)組成人員在內(nèi)才二三十人;二是監(jiān)督者整體素質(zhì)不高;三是領(lǐng)導(dǎo)年齡普遍偏大。地方各級(jí)人大常委會(huì)、人大各專門委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)年齡普遍偏大，大多只能任職一屆，每逢換屆時(shí)常出現(xiàn)大換班，影響了人大工作的嚴(yán)肅性和連續(xù)性。

三、加強(qiáng)地方人大監(jiān)督的對(duì)策措施

加強(qiáng)地方人大監(jiān)督，要從理論上、法律上和工作上全方位推進(jìn)

1、強(qiáng)化人大監(jiān)督主體意識(shí)。首先要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制,加快政治體制改革,積極支持人大依法行使監(jiān)督權(quán),充分發(fā)揮人大職能作用。其次“一府兩院”要增強(qiáng)人大意識(shí),虛心接受人大監(jiān)督，認(rèn)真貫徹執(zhí)行人大及其常委會(huì)作出的決議決定。三是人大自身要增強(qiáng)監(jiān)督意識(shí),牢固樹(shù)立人民至上,法律至上的觀念,認(rèn)真行使監(jiān)督權(quán)。

2、健全人大監(jiān)督法律體系。一是要盡快出臺(tái)《監(jiān)督法》。同時(shí)，還要把法律賦予國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的質(zhì)詢、撤銷、罷免等具體監(jiān)督處置程序,對(duì)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督的程序,對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、重點(diǎn)問(wèn)題的調(diào)查處置，對(duì)人大與其他監(jiān)督機(jī)關(guān)之間的職責(zé)和職權(quán)界定等，納入制度化、規(guī)范化、法制化的軌道，使人大監(jiān)督有法可循、有規(guī)可依。二是要加強(qiáng)人大監(jiān)督的制度建設(shè)。如：加強(qiáng)監(jiān)督主體即常委會(huì)自身建設(shè)、干部人事監(jiān)督、提高人大常委會(huì)審議質(zhì)量等方面，制定相應(yīng)的規(guī)則制度，規(guī)范人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容和程序，把一系列行之有效的監(jiān)督手段以一定形式確定下來(lái)，使監(jiān)督有章可循，減少監(jiān)督的盲目性和隨意性。

3、突出人大監(jiān)督的內(nèi)容。一是堅(jiān)持把加強(qiáng)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)作為根本的任務(wù)。要在做好法律法規(guī)宣傳工作的基礎(chǔ)上，加大法律監(jiān)督力度，促進(jìn)法律法規(guī)在本行政區(qū)域的有效實(shí)施。二是堅(jiān)持把保障和促進(jìn)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)作為首要職責(zé)，著力解決本行政區(qū)域內(nèi)帶有全局性的重大事項(xiàng)。如國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃落實(shí)、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行，重大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目等，要加強(qiáng)監(jiān)督，保障健康運(yùn)行。三是堅(jiān)持把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民的根本利益作為人大工作的出發(fā)點(diǎn)。尤其要加大個(gè)案監(jiān)督力度，切實(shí)糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)問(wèn)題，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢查機(jī)關(guān)依法行政、公正司法。

4、講究監(jiān)督的方法方式。一要把常委會(huì)的監(jiān)督與發(fā)揮主任會(huì)議的作用結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持監(jiān)督經(jīng)常性。督促常委會(huì)的審議意見(jiàn)和代表建議、批評(píng)、意見(jiàn)的落實(shí)，在時(shí)間安排上更能保證監(jiān)督的經(jīng)常性、連續(xù)性。二要把監(jiān)督人和監(jiān)督事結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)威性。關(guān)鍵要把黨管干部原則同依法辦事、嚴(yán)格履行法定程序有機(jī)結(jié)合，逐步建立健全對(duì)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)選舉、任命的“一府兩院”組成人員的監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)威性。三要把調(diào)查審議與跟蹤監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效性。實(shí)行審議意見(jiàn)書(shū)落實(shí)制度，對(duì)審議意見(jiàn)的落實(shí)辦理提出時(shí)限的反饋要求，明確規(guī)定，每次審議意見(jiàn)的落實(shí)情況作為下次常委會(huì)的審議議題，對(duì)落實(shí)不力的不予通過(guò)。連續(xù)兩次通不過(guò)的，“一府兩院”的有關(guān)負(fù)責(zé)人必須到會(huì)作出說(shuō)明。這一做法，在實(shí)踐中會(huì)產(chǎn)生議必決、決必行、行必果的效果。

5、加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)自身建設(shè)。第一，優(yōu)化人大代表和常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)，提高其專業(yè)化和知識(shí)化水平，增強(qiáng)專業(yè)化人員比例，提高監(jiān)督者整體素質(zhì)。第二，進(jìn)一步健全人大及其常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，完善工作機(jī)構(gòu)職能，在縣級(jí)以上地方各級(jí)人大機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立法律監(jiān)督委員會(huì)。由政治、社會(huì)及法學(xué)界中的人大代表組成，對(duì)本級(jí)選舉和任命的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的公務(wù)活動(dòng)、重大決策失誤、司法腐敗、行政違法行為等進(jìn)行依法監(jiān)督。第三，加強(qiáng)人大機(jī)關(guān)干部的交流與培訓(xùn)，努力造就一支高素質(zhì)的人大干部隊(duì)伍，以適應(yīng)人大工作的需要。