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統籌兼顧城鄉的經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設的協調可持續發展，是實踐科學發展觀的基本要求和根本方法。而加強對權力的監督和制約，是社會主義民主政治建設的重要內容。人大及其常委會的監督，是國家權力機關履行憲法和法律賦予職責的重要內容。監督法的頒布實施，對各級人大常委會依法行使監督權，加強和改進人大監督工作，提出了更新更高的要求。我們一定要從堅持和完善人民代表大會制度，發展社會主義民主政治，建設社會主義法治國家的戰略高度，充分認識人大監督工作的重要性，繼續解放思想，大膽開拓創新，認真總結監督工作實踐，進一步規范監督工作程序，完善監督機制，增強監督工作的針對性和實效性，在實踐科學發展觀的過程中，不斷加強和改進人大監督工作。

一、當前人大監督工作存在的問題

從我們這次調研的情況來看，多年來，在各級黨委的領導下，我市各級人大在行使監督權方面做了大量的工作，監督內容和范圍逐步擴大，監督路子不斷拓寬，監督手段不斷強化，監督形式不斷創新，監督實效不斷提高。但也存在不少值得研究和探索的問題，與憲法、法律和人民群眾的要求還有很大的差距，與實施依法治國基本方略的要求還很不相適應。概括起來說，主要反映在如下五個方面：

（一）思想認識不到位。人大對“一府兩院”的監督，是憲法賦予人大的一項重要職權，是黨和國家監督體系的重要組成部分，當然是很重要的監督。按理，人大依法實施監督，應當是通暢無阻、步步到位的。特別是監督法頒布實施以后，擺在人大面前的本來不再是要不要監督、該不該監督、敢不敢監督的問題，而是要思考如何進一步完善監督機制，強化監督實效的問題。但在現實中并非如此，還存在著不少的束縛和障礙。在地方黨委方面，有的領導同志對人大的性質與職權、人大監督在黨和國家監督體系中的地位與作用認識不深，擔心人大過多過強的監督會削弱黨委的領導，沒有真正做到全心全意支持人大大膽行使監督權，有的甚至或明或暗地限制人大行使監督權。從監督的主體人大常委會來說，不少領導成員是從黨政領導崗位轉過來任職的，經歷多，教訓也多，覺得既然到了“二線”工作了，不必這么認真，多一事不如少一事。況且，到人大工作，角色變了，方位變了，行使權力的方式也變了，有些不適應，也多少有些失落感，因而執政的觀念淡薄了，開拓的意識不強了，創新的動力也不足了。在工作中怕這怕那，畏首畏尾，放不開手腳，使監督權的行使難以到位。在監督的客體方面，由于一些被監督者法治觀念、宗旨觀念淡薄，認為人大監督是“挑刺”、“找麻煩”，是“無事找事干”，在思想上產生抵觸，在行動上設法規避，有的甚至設置種種障礙使人大監督無法到位，直接影響了人大監督的實效。如在實際監督中，“一府兩院”對人大及其常委會作出的決議、決定或審議意見，人大代表提出的建議、批評和意見，人民群眾向人大常委會提出的申訴、控告和檢舉，有的單位既不重視，也不夠支持，辦理落實不到位。

（二）監督機制不適應。主要有兩個方面：一方面是地方人大的監督機制未能完全適應依法治國的要求。從這次調研的情況看，無論是市或者縣（區），人大的組織程度、人員結構和機構設置，都不適應監督工作的需要，資源配置無法與行政機關、司法機關相比。其次，人大及其常委會在行使監督權時缺乏必要的處置手段，不少環節容易出現“弱監”和“虛監”。第三，沒有設計有效避免決策失誤的監督機制，而追懲性的事后監督難以避免決策的重大失誤。如法院審判案件，當事人對判決不服才向人大等有關部門反映訴求，經過人大常委會的受理和調查核實，認為法院判決顯失公平，再組織力量糾正，難度既大，收效也微。長此以往，勢必使“一府兩院”認為人大監督只務虛、不務實，無形中造成社會對人大作用的虛置錯覺，影響了人大監督的嚴肅性和權威性。另一方面，就是地方人大內部監督體系還不完善。一是上下級人大之間的監督體系未能理順。地方人大在實施監督時“各自為戰”，不能形成上下相應的、強有力的監督態勢。二是地方人大的監督過于抽象和原則，使權力的監督往往變成一種擺設。三是選民對代表的監督機制仍未能形成。選民和選舉單位忽視對人大代表職責情況的監督和溝通等情況，是造成對代表監督乏力的重要原因。從這兩個方面看，加強和改進人大監督工作，充分發揮人大監督職能的優勢，仍是我們當前面臨的重要課題。

（三）政治體制的不協調及政治文化的困擾。當前人大的監督工作日益繁重，人民群眾對人大的要求也高。但現行國家政治體制與傳統的執政方式的矛盾，影響了人大監督職權的行使。一是黨政不分制約著地方人大實施監督。在現實中，存在黨委決策與政府行為共為一體、由黨委包攬政府事務的情況，使人大難以實施科學、有效的監督。二是地方黨委代行或干預權力機關履職影響監督權行使。三是監督體系不順影響監督作用發揮。在同級人大的監督和來自上級主管機關的監督不一致時，“一府兩院”究竟該執行誰的監督成為一個矛盾。四是地方行政機關的條條管理、權力擴張和財政支撐乏力等因素，也往往導致地方人大監督弱化。另外，社會政治文化發展的局限性，制約著人大監督工作的開展。歷史遺留下來的政治哲學，形成了重“人治”、“德治”而輕“法制”、“法治”的局面；脫胎于革命戰爭年代的我國現行政治體制，又重視黨的形式而忽視國家形式，重視黨內監督而忽視人大監督；社會上法制渠道傳播不夠通暢，法制宣傳教育條件和力度不足，一些公民的民主意識和法律意識淡薄，對人大監督缺乏正確的認識。

（四）民意表達和反饋機制存在問題。在2007年全國兩會的記者會上，總理指出：“社會主義民主歸根結底是讓人民當家作主，是要創造一種條件，讓人民監督和批評政府。”但是，目前這樣的“一種條件”還沒有真正創造出來。正處于人民內部矛盾的凸顯期和信訪問題高發期的今天，我們傳統的信訪制度下，知道情況的人沒有解決問題的能力，能解決問題的領導干部往往又不了解情況或了解了而漠然處之，因而信訪部門轉給有關部門的信訪事項經常石沉大海。中國特色的信訪制度作為人民群眾反映利益訴求的一個主要渠道，它的存在本身沒有問題，問題在經常性的“操作”失靈。人大的督辦乏力，影響著人大的監督效果。

（五）部分代表的履職能力與角色不適應，常委會組成人員結構不盡合理。盡管人大代表的整體素質正在逐步提高，但“會議代表”、“掛名代表”仍不鮮見，職務意識淡薄，履行義務責任感不強；履職知識缺乏導致履職能力低下，遇到問題時往往無從下手，既不知道該采取何種監督方式，也不能有針對性地提出具體的監督意見。在常委會組成人員中，專業結構不合理，專業人員少；兼職委員偏多，專職委員比例少；照顧性安排現象突出，“官員”委員多，“群眾”委員少，不能充分反映各階層的意愿。

二、加強人大監督工作的對策

那么，如何進一步解放思想，努力實踐科學發展觀，進一步加強和改進人大監督工作呢？我們在調研和各級人大的實踐中，提出如下的應對思路。

（一）深刻領會監督法，主動適應新要求。如前所述，監督法的頒布實施，對人大的監督工作提出了新的更高要求。市、縣（區）人大常委會，首先要以貫徹實施監督法為契機，進一步加強和改進監督工作，努力增強監督工作的針對性和實效性。一是要明確監督的主要形式。二是要突出監督重點。人大常委會每年要選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會關注的重大問題，作為監督的重點。從制度上、機制上逐步解決帶有普遍性、傾向性的問題和群眾最關心、最直接、最現實的問題。對決算草案和預算執行情況報告進行審查，要把預算收支平衡、重點支出的安排和資金到位、預算超收收入的安排使用、部門預算制度建立和執行、向下級財政轉移支付、人大關于批準預算的決議執行、上級財政補助資金的安排和使用等七方面作為重點內容。執法檢在社會普遍關注的重大問題。三是要改進監督方式。人大的監督工作是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項經常性工作，包括法律監督和工作監督。要按照敢于監督、善于監督的要求，今后應認真探索和實踐如何把工作監督與法律監督、專項監督與綜合監督、初步監督與跟蹤監督、聽取專項工作報告與執法檢查、推動自行整改與依法糾正相結合的多種監督形式，增強監督合力，提高監督實效，更好地適應新時期人大的監督要求。

（二）完善民意表達和反饋機制，建立合理通暢的民意表達和利益傳遞渠道。允許不同民意的存在和表達，允許社會中多元的意見和利益通過協商予以解決，允許不同的民意在互動過程中進入公共政策的議程，最終使公共政策的產品符合社會中絕大多數的民意，這是發展社會主義民主政治，構建和諧社會的內在要求。因此，拓寬、疏通和增加人民群眾的利益表達、訴求渠道，使人民群眾的利益訴求在更高、更廣的制度層面上體現，是人大做好監督工作的前提和基礎。民意表達機制包括四個方面的涵義：一是各項政策法規在制訂實施前，應征求有關專家、群眾代表的意見，減少和防止決策的隨意性，從源頭上預防侵害群眾利益現象的發生。二是要拓寬民意表達途徑，為人民群眾的訴求提供暢通、便利的渠道。下一步，要實行人大代表及常委會組成人員向社會公布通訊地址、電子信箱、投訴電話、信訪接待時間和地點。三是要完善群眾來信來訪的接待機制，明確職責，熱情接待，指明出路，堅決杜絕“冷、橫、硬、推”。四是要逐步建立高效透明、便于監督的人民內部矛盾調處工作機制，有協商、合議、聽證和辦理、復查、復核的三級終審制等，提高求決效果，減少重復求決和越級求決。這種機制既包括人民內部矛盾求決的公開透明、便于監督的要求，又包括建立統一領導、各方協調、統籌兼顧、各負其責、齊抓共管的工作機制。

（三）大膽探索人大監督的長效機制。這需要解決三個方面的問題。一是監督的內容如何才能監督到位？首先要制訂行之有效的監督制度，對人大監督的法律依據、對象范圍、內容程序、原則和結果處理等問題進行具體的規定。其次，要確保“三權”的落實。人大在今后的監督實踐中，在運用檢查權和審議權的同時，要充分重視處置權的運用，即提出質詢案、組織特定問題的調查委員會、提出罷免、撤職案等。同時，要實行“三制”結合，即強調對國家行政機關和司法機關建立健全執法責任制和錯案追究制，人大常委會也要相應地建立健全執法責任制。通過把這“三制”結合起來，形成強有力的監督體系。在監督中，還要注意探索如何才能做到全面監督與跟蹤監督、對事監督和對人監督、執法檢查與個案監督結合起來，結合得更好。二是應采取的監督手段如何才能運用到位？對經常運用的審議、評議、執法檢查和視察等手段，一定要做到力求深入，務求實效，不裝門面，不走過場。審議重大事項時要能審出問題，議出對策。對法律有規定而不常采用的質詢、罷免、撤職和組織特定問題的調查委員會等監督手段，應選擇時機，大膽地依法運用。凡是看準了的問題，采取常規監督手段又不能解決的，要理直氣壯、毫不猶豫地運用這些剛性的監督手段，直到問題徹底解決。當前，要逐步把規范性文件的備案審查作為人大常委會開展法律監督的重要內容和經常性監督工作來抓，從決策環節加強對權力運行的監督。毫不忌諱地說，以前這方面的工作是缺位的，今后抓起來也有不少實際困難，但一定要逐步開展。三是監督的層次如何才能監督到位？第一，在重視發揮人民代表大會和人大常委會的監督作用的同時，還要注意充分發揮人大代表的監督作用。在這方面，以前做得不理想、不盡人意。今后，要適當地邀請更多的人大代表列席常委會會議，要讓列席會議的代表對會議審議的議題會前就充分了解，對審議的內容進行必要的調查研究；要考慮給列席會議的代表提供發言時間，在整理審議意見時，對代表好的發言應注意提及和落實。同時，常委會開展工作和組織活動都要廣泛邀請人大代表參加。人大常委會及機關各職能部門要加強和代表的廣泛聯系，為代表履行監督職責建立平臺，創造條件。鼓勵代表可通過提出意見、批評、建議、約見“一府兩院”領導與部門負責人和持證視察等辦法，對“一府兩院”工作進行監督。同時，要積極做好人大代表議案、建議、批評和意見的辦理工作，特別是要加強對代表建議的跟蹤督辦，進一步提高代表建議的辦理質量、辦結率和代表滿意度。

（四）不斷提高人大代表和常委會組成人員的素質。人大代表和常委會組成人員，是人大常委會行使監督權的基礎和依托。因此，提高人大常委會的監督水平，首先要著力提高人大代表和常委會組成人員的素質。今后，在考察、醞釀人大代表和常委會組成人員候選人時，應拓寬視野，注重素質、能力、結構和民意，以克服人大監督資源的“先天不足”。同時，在日常工作中要善于通過法律培訓、開展視察調研等途徑，不斷提高人大代表和常委會組成人員的政治思想素質、法律水平和議事能力，培養良好的工作作風。今后，各工作委員會在組織視察、調研時，都應對參加的專業小組代表進行法律知識、業務知識培訓。常委會每審議事項前，也要先進行法律知識培訓。另外，還可以通過開展代表向選民述職、選民評議人大代表等活動，讓人民群眾了解自己的代表和權力機關如何依法行使權力的情況，增強人大代表和常委會組成人員的使命感和責任感。