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美國科學院(NAS)對稅收遵從的定義是納稅人依照納稅申報時的稅法、規章和議會決定的規定，及時填報應填報的所有申報表，準確計算申報納稅義務。相對應，稅收不遵從是或不如實、或不準確、或不及時履行納稅義務。而我國政府是在《2002～2006年中國稅收征收管理戰略規劃綱要》中正式提出了“納稅遵從”這個新概念，“綱要”中指出：納稅遵從，又稱稅收遵從，指的是納稅人依照稅法的規定履行納稅義務，包含有及時申報、準確申報、按時繳納三個基本要求，不符合上面定義的被稱為納稅不遵從。近30多年來，國際上對稅收遵從問題的研究和關注一直方興未艾，其主要的原因和動力就在于稅收不遵從特別是偷逃稅問題在各國愈演愈烈，已成為一個世界性的難題，困擾著各國政府。

一、基于新制度經濟學視角的原因分析

新制度經濟學中所講的制度，實際上就是一種約束人們行為的規則，這些規則是人們不斷反復博弈的結果。

（一）正式制度對稅收不遵從的影響分析

正式制度，如一國的稅收制度就是一種約束人們按照稅法要求合理、合法繳納稅款的規則，其應該具有約束和激勵兩大功能。而我國的稅制由于存在種種缺陷無法很好的發揮這兩大功能，從而成為影響稅收不遵從的因素之一。

首先，我國稅制的缺陷使約束功能無法很好地發揮。我國流轉稅制的缺陷具體表現為：增值稅、營業稅這兩個同一類型的流轉稅并行，交叉征收，增值稅稅負偏高，營業稅按稅目分項設置實行行業差別比例稅率，在企業經營多元化發展情況下，容易出現稅收征管真空。稅制缺陷的存在會對征稅人、納稅人的利益取向和行為選擇產生復雜而廣泛的影響，并最終生成種種稅收不遵從現象。對特定消費品和特殊消費行為征收的消費稅也沒有發揮應有的調節作用，有很多奢侈品和奢侈性消費并沒有列入消費稅的征收范圍之內。我國所得稅制的缺陷具體表現為：應稅所得計算復雜繁瑣，稽核難度大，給稅收不遵從以可趁之機。我國現行的個人所得稅也無法對高收入階層進行很好的調節，雖然在個稅改革中已經提高了免征額，但從整體上看個稅仍然主要是對中等收入的工薪階層征稅，而對諸如影星、歌星、體育明星、企業高層管理人員等真正的高收入階層的調節力度不大。

其次，我國稅制中對納稅人遵從稅法的激勵措施不完善。在稅務機關對稅源信息掌握不完全的情況下，盡管威懾機制對于促使稅收遵從、遏制稅收不遵從是必不可少的，但是要達到讓那些試圖不遵從者不敢違法的理想程度，是不可能完全做到的。只有實施獎懲結合的“胡蘿卜加大棒”政策才能從根本上全面促進稅收遵從。國外的專業人士還認為，對納稅人的“好行為”給予獎勵(比如對于保持憑證記錄和正確填寫納稅申報表的納稅人按其所納稅款的一定比率予以返還)，能使他們形成一種對稅務機構的正面態度，從而提高他們的遵從水平。還有一種觀點是，通過實驗模擬方法調查各種可能提高稅收遵從水平的策略，也發現較高的查獲率和處罰率確實能提高遵從水平，但光靠這些威懾措施效果并不大；而當對那些被發現是遵從(誠實)的納稅人給予獎勵時，平均遵從水平顯著提高。

再次，我國的用稅機制缺乏效率、不健全、不完善。稅收是公共產品的價格，納稅人作為公共物品生產的最終委托人和出資者，有權力享受到政府為全社會提供的優質公共產品和服務，對政府如何用稅、稅款用在何處有知情權、決策權和監督權。而我國現行的財政支出制度存在著嚴重的問題。具體表現為：一是財政支出范圍的“越位”和“缺位”。“越位”是指本可以由私人投資主導、市場能夠有效運作的領域，政府卻介入。而一些諸如教育、醫療、環保等基礎性公共設施，國家卻明顯投資不足，這就是財政支出的“缺位”。二是公共支出的效率低下，效益不高。中國政府機構龐大，它每年都要消耗巨額財政資源，據估計約占GDP總量的1／4，但其支出效益卻幾乎是個“黑箱”。不僅如此，各地亂收費現象也較為嚴重，這不僅加大了納稅人的負擔，這些預算外資金成了財政的“灰色地帶”，成為政府官員滋生腐敗的溫床。三是缺少良好的監督機制。作為委托人的納稅人處于信息劣勢，他們對自己稅款的使用狀況幾乎可以說是無知，這種信息不對稱極易助長機會主義傾向，蘊含著官員尋租的可能性。稅款的隨意支配，公款吃、喝、玩、樂，公費旅游等隨意揮霍的現象已是眾所周知，貪污、受賄、挪用公款案件時有發生，這極大打擊了納稅人的納稅積極性。

（二）非正式制度對我國稅收不遵從的影響分析

非正式制度是指人們在長期的社會生活中逐步形成的習慣習俗、倫理道德、文化傳統、價值觀念及意識形態等對人們行為產生非正式約束的規則，是那些對人的行為的不成文的限制。在我國，公民的納稅意識一直比較淡薄。主要有以下三方面的原因：一是這與歷史上遺留的傳統思想觀念有關。從我國有最早的賦稅形式開始，人們就認為稅是國家對民眾的一種無償索取，使征稅人與納稅人形成了一種天然的對立關系。在封建強權壓制下，國家對農民的賦役往往與橫征暴斂聯系在一起。稅收在很大程度上成為國家壓迫人民的工具，在這種情況下，人們就對稅收產生了對抗意識。幾千年來，我國人民不僅沒有形成納稅觀念和習慣，反而對納稅有天然逆反的心理。二是稅制的缺陷而造成的不公平。一方面是稅負不公，即不能保證相同納稅能力的人納同樣的稅，不同納稅能力的人納不同的稅。納稅人常常通過與其他人的橫向比較來判斷自己的損益，當人們覺得自己的稅負比同樣境況的其他人高時，往往會選擇納稅不遵從。另一方面，納稅人也會權衡自己繳納的稅款與從政府那里得到的享受公共品的權利。如果納稅人認為享受的權利抵不上支付的成本，也會有稅收不遵從的動機。三是我國對公民納稅意識的培養不夠。我國稅收文化建設起步較晚，無論是理論界對這方面的研究還是稅務部門的具體實踐都還處于探索階段，并且人民頭腦中根深蒂固的觀念和一些習慣習俗等非正式制度的變遷是一個漸進的過程，不能強求納稅意識實現飛躍式的提高。因此，在現階段應繼續大力加強稅收文化建設，使之對遏制稅收不遵從能起到良好的促進作用。

（三）制度的實施機制對稅收不遵從的影響分析

除了我國稅制本身設計上的種種缺陷外，我國稅制的實施機制也缺乏效率。在目前我國稅制不健全的情況下，執法不嚴的現象時有發生。當前稅收征管中還存在著“人情稅”、“關系稅”。這種工作作風影響了納稅人的心理平衡。一些偷逃稅者為了自己的利益向稅務執法人員行賄，在利益的誘惑下，稅務人員會不自覺的產生尋租行為，對納稅不遵從者網開一面。

新制度經濟學認為，實施機制是制度的重要組成部分，一個國家的制度是否有效，除了具有完善的正式規則和非正式規則以外，更主要的是這個國家的實施機制是否健全，離開了有效的實施機制，任何制度尤其是正式規則都形同虛設?！坝蟹ú灰馈北取盁o法可依”更可怕。因而，嚴格執法尤為重要，它不僅關系到我國的稅法及其他法律能否嚴格執行，而且關系到我國法律的權威。

一個制度實施機制是否有效，主要看違約成本的高低。強有力的實施機制使違約成本極高從而使任何違約行為都得不償失，即違約成本大于違約收益。一個有效的實施機制會增加納稅不遵從者的違約成本，當其違約成本大于收益時，納稅人就會選擇納稅遵從。

二、對策與建議

（一）完善我國稅收制度

亞當·斯密在其巨著《國富論》中，描述了一個良好稅制的四個必要條件，即公平、確定、便利和經濟。其中公平原則占首要地位。我國現行稅制最大的缺陷是缺乏公平性，而公平性又是影響稅收不遵從的重要因素之一。因而，我國稅制建設的首要目標就是建立公平、合理、簡便的稅收制度，這樣，稅收遵從率才可能提高。

（二）增強公共財政的透明度，完善監督機制

從本質上看，公共財政活動是由社會公眾決定的，它只是政府在代表社會公眾的利益，在按照社會公眾的意愿去開展收支活動。而現如今，我國的公共支出效率低下，缺乏監督。納稅人對稅款怎樣使用、用在何處，都處于不知情的狀態，而且公共支出也沒有完全體現納稅人的意愿。因此，若想提高稅收遵從率，應該讓納稅人有監督權、決策權和知情權，讓納稅人真正體會到稅收是公共產品的價格，納稅是有回報的，納稅與享受公共物品是一種平等的交換關系。只有讓納稅人充分享受其權利，才能自覺履行其義務。我國今年推行的政府收支分類改革就是為了增強預算管理的透明度，讓社會公眾更好的監督政府的收支活動。如果能夠很好的貫徹執行，則對稅收遵從能夠起到很好的促進作用。

（三）建立稅收激勵機制

一個好的制度應該具有約束和激勵兩大功能，而我國的稅制中很少涉及具體的激勵措施。研究表明，好的激勵措施比懲罰措施更有效，能更好的促進稅收遵從。我國當前正在實施的納稅信譽評級制度對于加強稅收信用體系建設，提高稅收征管效率和納稅遵從度起到一定的激勵作用，但是由于其在具體的操作時仍然存在一些問題，仍需要進一步的完善。此外，筆者認為我國還可以建立納稅和社會福利相結合的制度，即多納稅者多享受社會福利，以此來提升納稅人的納稅積極性，促進稅收遵從。但是，要注意的是在制度設計比較完善的情況下才可以實施，否則，有可能會有“搭便車”的現象產生，造成一種歧視，形成新的不公平。

（四）加大懲罰力度，嚴格執法行為

研究表明，懲罰力度大、查獲率高的國家的納稅遵從水平比較高。主要原因是如果納稅人不依法納稅，一旦被查獲，其不遵從成本會很高。行為經濟學的前景理論也表明：人們對損失比對收益更加敏感。因此，高的查獲率能對稅收不遵從起到很強的遏制作用。

（五）加強稅收文化建設，培養公民的納稅意識

社會心理學實證研究的結果表明：人們對利益、權力的追求具有自發性；而對義務、責任的自覺承擔則是后天習得。因而，我國現階段很有必要通過加強稅收文化建設，培養公民的納稅意識來提高稅收遵從度。

稅收文化強調以人為本，以“自治”為主，其理想目標是由“他律”走向“自律”，由“他治”轉為“自治”。搞好稅收文化建設能夠對稅收的意識、習慣、態度產生潛移默化的作用。它有利于改善稅收環境，提高稅務工作者的執法水平，增強納稅人的納稅意識，使依法納稅、依法治稅成為一種自覺行為。