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“一把手綜合癥”主要指政治表現好、業務能力強、工作實績突出、得到群眾認可、在未提拔之前為人為官都比較謹慎的一些官員，在擔任“一把手”后為人為官準則發生明顯改變，在工作、生活等方面所呈現的種種不良現象。患有此癥的“一把手”在一定條件下會發生質變而走向腐敗，或者說“一把手綜合癥”是“一把手”走向腐敗的前兆。加強對“一把手綜合癥”及其防治問題的研究，不論對于預防“一把手”腐敗，還是對于推進改革和發展事業都具有十分重要的意義。

(一)“一把手綜合癥”的表現

“一把手綜合癥”的基本癥狀主要表現在如下幾個方面：一是“決策一言堂”；二是“權力一把抓”；三是“用人一朝臣”；四是“花錢一支筆”；五是“言論一個音”；六是“言行一大變”；七是“上任亂燒一把火”。

“一把手綜合癥”雖表現形式多樣，其實質都是為了維護個人或小集團利益，不惜犧牲黨和人民的利益，對黨的路線方針政策、國家法律法規陽奉陰違。患有此癥的人一般能力較強，能量較大，上下關系盤根錯節，規避監督的水平較高，容易人格膨脹，難以嚴格自律，從內心抵制他律，無視制度規范，嚴重脫離群眾，難免違紀違法，是改革發展事業推進的中梗阻，理應成為監督重點。

(二)“一把手綜合癥”產生的原因分析

在經濟體制改革取得重大成就的今天，政治體制改革滯后，權力高度集中狀況仍未得到根本改觀，黨委和政府權力過大，必然賦予各級黨政“一把手”過重權力，使之對社會資源控制過多。這樣，一些放松思想道德修養、自律意識不強的人產生“一把手綜合癥”就是必然的現象。

1．授權機關制約不足，監督虛位

授權機關對“一把手”權力的獲取及其運行理應能夠實施最有力的制約和監督。但在當前的制度下，“一把手”的任用實行任命制為主選舉制為輔、選舉制服務并服從于任命制的干部制度，黨(紀)委全會和人代會均等額選舉黨政“一把手”、人大常委會和組織部門任命其他“一把手”(從某種意義上說，這主要是對上級或同級黨委人事安排的一種確認或合法化)。各地雖已開始探索黨委確定下級正職的擬任(推薦)人選時實行全委會票決制，這對于部分正職的授權能進行一定制約，但其成效尚不明顯。從總體來說，授權機關對“一把手”權力的獲取制約監督不力。所以，盡管授權機關選舉或任命干部比較慎重，也很難避免重要干部使用上的失誤，使一些并非德才兼備的人成為“一把手”。而且，能有效制約下級“一把手”的上級黨委往往存在重任用輕監管現象，并受時空限制和信息不對稱等因素影響，往往難以對其實施切實監督。

授權機關聽取和審議工作報告、年度考核以及代表監督等，都是對“一把手”進行監督的形式。因多種原因，其監督易于虛化。(1)黨代會尚未實行常任制，五年一次的黨代會(基層黨代會三至五年)在選舉產生新一屆黨(紀)委后就不復存在，無法對黨(紀)委實施經常性監督。在黨代會上報告工作的黨(紀)委與本屆黨代會之間不存在選舉與被選舉、授權與被授權關系，因而也不存在監督與被監督關系。因無明確的委托和授權，本屆黨代會難以審查其報告。黨(紀)委書記非黨代會選舉產生，黨代會更難對其進行監督。10年前的《中國共產黨地方委員會工作條例》對黨的常委會向全委會報告工作就有明確規定，中央政治局已率先垂范，向中央委員會報告工作，但全國尚未普遍推行這一制度，因而全委會對黨(紀)委書記及其常委監督效果不夠明顯。(2)人代會實行常任制，每年聽取和審議其選舉(任命)官員的工作報告，其監督效果優于黨代會(全委會)，但由我國特殊的權力結構決定，人代會(及其常委會)制約監督的實際效果與黨代會(全委會)情況也大體類似。(3)上級組織人事部門每年對“一把手”進行年度考核，因考核機制欠科學和部分被考核者人為因素的干擾，實際上也難以形成對“一把手”行權狀況的有力制約和監督。(4)由于當前代表的產生欠規范，結構欠合理，實際被認可程度不高，更因大會選舉過程欠規范，代表對受權者權力獲取的實際制約作用不大。同時，代表普遍實行兼職，履行代表職責的法理、制度、組織、信息等資源不足，如黨內尚無《黨代表工作條例》、黨代會尚未實行常任制等，代表難以依法切實履行職責，尤其是代表資格的獲得很大程度上取決于上級組織的安排，故代表對主要負責人特別是“一把手”權力運行狀況的監督作用非常有限。

2．領導班子內部權力制約乏力，監督往往流于形式

領導班子成員參與實際的權力運作，從理論上說，既能對“一把手”進行嚴格制約，也能實施最有效的監督。但因組織上對“一把手”賦權過重，甚至一些副職的升降去留在一定程度上取決于“一把手”的意愿，加之部分副職在制約監督“一把手”權力方面的不作為，進一步強化了班子內部權力制約乏力、監督流于形式的態勢。如《黨內監督條例》將民主生活會規定為一種重要的監督制度，對班子內部的民主生活會以及班子成員的述職述廉作出了明確規定，但從實際效果來看，制約監督作用相當有限。據筆者對湘、津、遼、蒙四省(市、區)2562名各界人士(其中中共黨員1797名)的問卷調查(以下簡稱“本調查”)顯示，認為民主生活會上開展批評和自我批評對領導干部的監督“起很大作用”的占1．81％，“能起一定作用”的占61．62％，“不起作用”的占32．51％，甚至“起反作用”的占3．84％。

3．監督機構及其監督權缺乏相對獨立性，難以有效監督

當前，黨委在確定下級正職的擬任(推薦)人選時一般都征求紀檢監察部門的意見，這對于擬任(推薦)人選有一定制約作用。但意見受尊重程度取決于黨委成員的主觀判斷，缺乏剛性的制度約束。同時，紀檢監察機關及其人員的權力和利益在同級被監督者的領導和控制之下，監督機構只有獨立調查權，沒有獨立的立案和處理權，使專門監督機關幾乎不可能監督同級或上級黨政“一把手”，甚至對下級“一把手”的監督也受到嚴重制約。人民檢察院是國家的法律監督機關，應該依照法律規定獨立行使檢察權，但其人員的權力和利益同樣受控于同級黨委和政府，當涉及對一定級別領導干部尤其是各級黨政“一把手”的立案、偵查等問題，仍需由相應級別的黨委批準，故檢察院的法律監督作用也比較有限。

4．黨務政務公開不足，社會制約監督難以發揮應有作用

知情才有可能進行監督，行使知情權的過程也是實施監督的過程。當前黨務政務公開已有長足進步，但離群眾對知情權的訴求仍有相當距離。本調查顯示，認為黨務公開“已經做得很好”的只占11．83％，認為“重要的沒公開，次要的公開了”的占60．66％，認為“黨內秘密太多，黨務公開嚴重不足”的占21．19％。政務公開雖優于黨務公開，但尚有不少需要公開的關鍵內容如干部任用、財政情況等仍公開不足。這使社會監督缺少了應有的基礎。

當前，群眾對各級“一把手”的任用總體上處于無為狀態，對其權力難以進行制約。對領導干部監督的渠道本來就非常狹窄，還受到多種因素的約束，監督成本高、風險大、效果差，導致各界人士對“一把手”的監督基本上難有作為。本調查顯示，認為自己對干部的使用“有發言權和監督權”的只占22．17％，認為“沒有”(包括“無從知曉”)的占71．30％；向紀檢機關“舉報過”干部違紀違法問題的只占5．82％，“沒有舉報過”的占80．21％，“不敢舉報”的占13．31％，其原因主要是“怕打擊報復”(占60．15％)，懷有“擔心組織泄密”(占30．56％)和“不愿暴露身份”(占29％)的想法也是基于免遭打擊報復。媒體在對“一把手”被查處后的報道都慎之又慎，更難以在其問題暴露前進行有效監督。其他社會組織如社會調查機構尚處于初步發育階段，實難發揮其應有的監督作用。

(三)防治“一把手綜合癥”的對策建議

防治“一把手綜合癥”應著重做好以下幾個方面的工作，切實加強和改進對黨政“一把手”的制約和監督。

1．深化干部人事制度改革，構建科學合理的授權機制

(1)健全干部選舉和任命機制。實現人大會和黨代會(全委會)實質性的規范化競爭性選舉，改變等額選舉現狀，落實權力機關的授權職能。在總結鄉鎮黨委書記直選試點經驗基礎上全面推開，實現鄉鎮長的普遍直選，并逐步向縣(市、區)長選舉延伸。在規范“兩會”選舉基礎上，嚴格按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》規定，完善職能部門或機關內設機構“一把手”任命機制，認真執行干部選拔任用中包括推薦、考察、用人失察失誤等方面的責任追究制。同時，制定相關實施細則，落實《黨政領導干部職務任期暫行規定》，并建立健全相應的質詢、彈劾、罷免制度。

與此相適應，逐步規范黨代表、人大代表履行職責的活動機制。當前應健全完善代表候選人提名方式，擴大直選范圍和差額選舉的比例和范圍，形成實質性的競選機制；健全代表履職的激勵約束機制，包括代表履職的培訓、表彰、保障以及述職、情況通報、聯系選民、辭職、罷免等制度。

(2)落實回避、交流制度。制定相關實施細則，落實《黨政領導干部任職回避暫行規定》和《黨政領導干部交流工作規定》，對領導干部特別是黨政“一把手”以及組織、人事、資金審批、項目審批等熱點崗位和執法執紀部門的“一把手”實行地域回避和親屬回避、易地交流和回避性交流。

(3)健全完善相關法律法規。修改完善人大會與干部選舉、任免相關的法律法規，出臺與《國家公務員法》相配套的法規制度；修改完善并制定黨內相應法規，如《黨內選舉工作條例》、《黨委會工作條例》、《黨的各級代表大會組織工作條例》、《黨代表工作條例》等，使干部選舉和任免工作進一步走上法制化軌道。

2．科學分解“一把手”的權力，形成有效的權力制衡機制

(1)明確界定“一把手”的權限。落實中央關于黨政“一把手”不直接分管人事、財務、基建等工作的制度規定，明確界定“一把手”的權限、職責以及對人、財、物、事管理的方式，對重要事項實行決策、執行、監督權相分離，形成相互制衡關系，促進班子成員間的制約和監督。

(2)重要問題、重大事項實行集體決策。當前，應突出如下重點。①凡屬重要干部的推薦、任免、使用、調配和獎懲，都必須嚴格執行干部管理工作的有關規定，由領導班子集體討論決定，決定問題應運用電子表決系統，實行全委會投票表決。②完善財務審批監督制度。堅持大額度資金的使用由領導班子集體研究決定后，在規定額度內，行政分管副職簽字審批，行政正職簽字審核，超過規定額度的由領導班子集體簽審，并由分管副職每季度向班子成員通報一次財務開支情況，起到領導班子內部相互制約和監督的作用。③實行建筑工程項目直接經營與監督審核權分離制度，嚴格落實“一把手”不得直接經手掌管本單位建筑工程項目的規定。有關建筑工程的具體事宜應由分管領導負責，一把手進行監督和宏觀調控，并建立工作流程和結果通報制度。

3．健全監督機制，提高監督質量

(1)強化授權機關的監督。黨政“一把手”均應向授權機關進行每年一次的述職述廉，即黨(紀)委書記向黨的全委會、政府首長向人大會、各部門一把手向其授權機關述職述廉，接受詢問，進行民主評議和測評(即投票表決)，其結果作為干部使用的重要依據。如合格率、滿意率、廉潔率未過半或詢問未能通過，授權機關代表應按程序提出質詢案。如質詢案仍未通過，全委會或人大會應對述職述廉者提出罷免案，組織部門和人大常委會應結合述職述廉者的測評情況，責令其辭職。要認真執行《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，進一步強化人大的權力監督職能。

(2)強化專門監督機關的功能。應賦予監督機關獨立的監督權，為強化其功能創造更好條件。當前應強化的重點是：①落實誡勉談話和函詢制度。紀檢監察機關應按照干部監督權限，對群眾(代表、委員等)反映的黨政“一把手”在政治思想、道德品質、廉政勤政、選人用人等方面存在問題的進行誡勉談話或函詢，并反饋其述職述廉的評議和測評情況。建立“三個必談”制度，即分管領導經常談、組織部門反饋談、工作變動預警談，防患于未然。②紀檢監察部門會同組織部門堅持每年對黨政“一把手”巡視一次，對“一把手綜合癥”明顯者實行半年一次甚至經常性巡視。③加大對“一把手”違紀違法問題的查處力度，依法懲治腐敗，增強震懾力。④紀檢監察部門應積極救濟政治權利受到侵犯、剝奪的黨員和群眾，嚴格執行《關于保護檢舉、控告人的規定》，進一步激發和保護黨員、群眾參與監督的積極性。⑤人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受其他機關、團體和個人的干涉，增強法律監督效果。

(3)健全領導班子的內部監督。健全上級領導參加下級單位民主生活會制度，通報班子成員履行職責、廉潔自律等情況，切實開展批評和自我批評，提高民主生活會質量，加強班子成員對“一把手”的內部監督。

(4)強化經濟責任審計。完善并落實對“一把手”的任期經濟責任審計制度，審計結果提交領導干部任期經濟責任審計領導小組集體討論研究，結果不清或有疑點的，應責成審計機關作出說明或重新審計；有重大問題難以定性的，審計對象要作專題說明；最終審計結果實行依法公開，授權部門應將其作為對領導干部使用的重要依據。對提任、離任、調任的“一把手”應堅持“先審后任”、“先審后離”。紀檢監察及組織部門應對審計中問題較為嚴重者作出相應處理，構成違法犯罪的，要移交司法機關依法查處。

(5)強化監督責任追究制。根據《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》和《黨內監督條例》等法律法規精神，進一步明確相關組織和個人在干部監督方面應負的責任，建立并落實干部監督特別是對黨政“一把手”監督失職責任追究制。負有對“一把手”監督職責的部門和人員，包括上級領導部門、組織部門、紀檢監察機關負責人及其相關人員和同級領導班子成員等，由于不履行或不正確履行監督職責，致使“一把手”出現重大違紀違法問題的，應堅持誰主管，誰負責，一級抓一級，層層抓落實的原則，實行嚴格的責任追究。

(6)強化社會監督。①發揮代表(委員)監督作用。代表(委員)通過專題視察調研，整合群眾意見建議，以向黨代會、人大會、政協機關提交提案議案和調研報告等形式進行有效監督。②加強群眾監督。各部門“一把手”應向本單位本部門群眾進行每年一次的述職述廉，接受群眾詢問，進行民主評議和測評，并當場公布結果，民主測評不稱職票超過1／3，經組織考核認定為不稱職的，要免去現職。同時，健全群眾舉報系統。由中紀委牽頭建立專門的密碼舉報網站和全國聯網的舉報網絡。加大對舉報人和證人的保護力度，重獎有貢獻的舉報人，對打擊報復舉報者的行為加大處罰力度，并盡快出臺《舉報法》、《舉報人風險保護法》等法規，為之提供法律保障。③發揮輿論監督作用。當前，各級應切實辦好《內部通報》、《內部參考》等刊物，注重發揮內部輿論監督作用。同時，盡快出臺《新聞法》，依法保障社會輿論的調查、報道和批評的權力，有效地發揮社會輿論監督制約作用。④發揮專業人士、社會調查機構的監督作用。特別是對黨政“一把手”履職及受監督狀況等需要量化評估的問題，可以委托專業人士或中介機構來進行，使評價結果更有說服力和公信力。

4．推進黨務政務公開，夯實監督信息基礎

(1)進一步完善電子黨務政務系統。黨務政務應由“保密為原則，公開為例外”轉變為“公開為原則，保密為例外”，保障黨員和群眾的知情權。當前電子黨務政務系統建設已初具規模，尚需進一步完善以增強其功能，主要是：信息功能；信息交互功能；密碼舉報功能。

(2)盡快出臺相應制度法規。待國務院出臺《政府信息公開條例》后，各地政府應抓緊制定信息公開實施細則，同時黨委應盡快出臺《黨內信息公開條例》，使黨務政務公開有章可循，逐步走上法制化軌道。

5．注重教育形式創新，增強廉政文化建設實效

適應廉政文化建設已成為黨風廉政宣傳教育重要載體的新形勢，重視教育形式創新，建立和完善“大宣教”格局，增強廉政文化建設實效。應充分挖掘并有效整合資源，以“六進”即進機關、進企業、進農村、進校園、進社區、進家庭為主渠道，把廉政教育和以“八榮八恥”為主要內容的社會主義榮辱觀教育結合起來，廣泛深入地開展廉政文化創建和推廣活動，使廉政文化滲透到社會的方方面面；注重發揮網絡在廉政文化建設中的導向作用，充實廉政網站內容，為干部群眾參與廉政文化建設提供便捷途徑；制作公益的廉政戶外廣告和電視廣告，營造“廉潔光榮，腐敗可恥”社會氛圍；組織一年一度的黨政“一把手”講廉政課活動，增強其在廉政文化建設中的帶頭作用；結合主題教育開展各種活動，提高廉政文化的開放度和群眾參與度；加強廉政文化研究基地建設，促進廉政文化的理論研究，深入探討發揮其作用的有效途徑。