導(dǎo)語：領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報調(diào)研報告一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

加強(qiáng)黨的先進(jìn)性建設(shè)，必須以制度建設(shè)為前提。注重制度建黨，把制度建設(shè)提到黨能否應(yīng)對嚴(yán)峻挑戰(zhàn)、提升執(zhí)政能力的高度，這是我們黨在制度建黨問題上的歷史性覺醒。黨的先進(jìn)性很大程度上體現(xiàn)在制度的先進(jìn)性。合理、科學(xué)、有效的制度，體現(xiàn)人民群眾的愿望和根本利益，對黨員和黨組織具有強(qiáng)制力和約束力，是永葆黨的先進(jìn)性的重要保證。因此，必須緊密結(jié)合時代要求，堅持把制度建設(shè)作為先進(jìn)性建設(shè)的重要途徑和內(nèi)容，努力建設(shè)科學(xué)配套、完善合理的制度體系，進(jìn)一步形成用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人的機(jī)制，以制度建設(shè)的成效推進(jìn)黨的先進(jìn)性建設(shè)。為此，作為中國工人階級和全民族先鋒隊的中國共產(chǎn)黨一定要加強(qiáng)對黨員的管理，一定要從嚴(yán)治黨，不斷提高拒腐防變的能力。

同志在中央保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性專題報告會上提出，要在扎實推進(jìn)保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動的同時，積極尋找新的歷史條件下做好黨員經(jīng)常性教育管理工作的方法和途徑，努力探索使廣大黨員長期受教育、永葆先進(jìn)性的長效機(jī)制。先進(jìn)性教育活動的實踐證明，建立和完善“領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告和收入申報制度”，是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部管理和監(jiān)督，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和黨的先進(jìn)性建設(shè)，保持黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政的有效措施。為此，我們結(jié)合正在開展的保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動，就“領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告和收入申報”這兩項制度在實際工作中運行的基本情況、存在問題及對策與建議，先后在省直有關(guān)單位和部門，采取召開座談會、個別訪談、發(fā)放問卷調(diào)查表等形式，進(jìn)行了專題調(diào)研。共發(fā)放調(diào)查問卷810余份，回收有效問卷804份，召開各類形式座談會10余場次。現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下。

一、基本情況

為了加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，遏制腐敗現(xiàn)象的蔓延，1995年4月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》（以下簡稱《收入申報規(guī)定》），第一次明確提出對領(lǐng)導(dǎo)干部的收入實行申報。1997年1月31日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又聯(lián)合了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》（以下簡稱《重大事項報告規(guī)定》），該規(guī)定要求黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位和人民團(tuán)體中副縣（處）級以上干部，就個人及近親屬建房、婚喪嫁娶、因私出國、經(jīng)營承包等重大事項向組織報告。這無疑是對有關(guān)《收入申報規(guī)定》的有效補(bǔ)充。這兩個規(guī)定的出臺，對促進(jìn)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政和預(yù)防職務(wù)犯罪的發(fā)生，起到了一定的積極作用，但實施的情況及取得的效果與黨和政府的要求、人民的愿望還有差距。

通過走訪座談、查閱資料、問卷調(diào)查，我們了解到：“領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告和收入申報”制度，雖然在我國已經(jīng)實行了將近10年的時間，但從整體情況看，有關(guān)規(guī)定的執(zhí)行現(xiàn)狀不能令人滿意。這從我們所作的相關(guān)調(diào)查問卷中就可以得到反映：在評價有關(guān)“領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報規(guī)定”所起作用之時，有25%的人認(rèn)為作用大，9%的人認(rèn)為作用小，而有66%的人認(rèn)為其作用非常有限；對于該項制度的總體評價，認(rèn)為好的只占11%，認(rèn)為較好的占26%，而認(rèn)為一般的人占了52%，認(rèn)為不可行的也占11%。

在回答“目前實施的領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告制度執(zhí)行得如何？”時，有13%的人認(rèn)為很好，27%的人認(rèn)為良好，39%的認(rèn)為一般，21%的認(rèn)為不好評價；對于其是否能真正起到監(jiān)督作用，20%的人認(rèn)為能，49%的人認(rèn)為基本能，14%的認(rèn)為不能，17%的認(rèn)為不好評價。之所以會產(chǎn)生愿望與效果之間如此大的反差，一方面是由于兩項措施在具體設(shè)計上的先天不足，使相關(guān)規(guī)定在對腐敗的打擊力度上十分有限；另一方面也是由于有些地方未能切實有效地執(zhí)行，使得相關(guān)規(guī)定更多的只能是流于形式。在我們的問卷調(diào)查中，分別有54%和60%的人就認(rèn)為兩項規(guī)定沒有可操作性，這可以說是影響其發(fā)揮效能的癥結(jié)所在。

另外，從2004年所披露出的十幾位省部級高官落馬的情況來看，這些官員大部分都涉及巨額財產(chǎn)無法說明來源的問題，但是，這些都不是通過“領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告和收入申報”制度而被發(fā)現(xiàn)和查處的，而仍然是通過比較原始的舉報等方式來獲得線索，進(jìn)而查出該官員的貪污腐敗問題。與“領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告和收入申報”制度相比，這些方式顯然都帶有很大的偶然性。這從一個側(cè)面也說明了我國現(xiàn)行的“領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告和收入申報”制度，由于在實踐中尚存在某些問題與不足，從而制約了其效能的發(fā)揮。具體而言，其主要存在以下幾個方面的問題：

1、申報與報告的主體不夠明確和全面

《收入申報規(guī)定》所設(shè)定的申報主體只是黨政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、事業(yè)單位縣（處）級以上（含縣處級）干部，以及國有大中型企業(yè)的負(fù)責(zé)人，《重大事項報告規(guī)定》的報告主體也只是將其擴(kuò)展至副縣（處）級以上干部，而我國的國家工作人員超過2000萬，副縣（處）級以上干部只占其中極少一部分。還有，正、副科級、股級的鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長、公安局長、派出所長、警長、隊長、檢察長、法院院長、庭長、紀(jì)檢委書記，以及人事、組織、工商、稅務(wù)、海關(guān)、土地、城管、物價、規(guī)劃、勞改勞教、勞動監(jiān)察、技術(shù)監(jiān)督、營建、審計等公務(wù)人員，他們的“官”雖不大，但權(quán)力卻不??；他們管人、管物、管錢、管事，其職能往往涉及民眾的切身利益，且直接與民眾發(fā)生利益關(guān)系，因而常常成為腐敗現(xiàn)象的“重災(zāi)區(qū)”，大量的腐敗案件大都出在這些層面，民眾往往也是以這些公務(wù)人員的行為作風(fēng)來評價執(zhí)政黨及其政府的性質(zhì)和形象的。因此，如果只規(guī)定一部分國家工作人員作為收入申報和重大事項報告的主體，而另一部分國家工作人員卻沒有被納入，這既不符合法制平等原則，也與現(xiàn)行的法律、法規(guī)嚴(yán)重脫節(jié)，這樣就非常容易造成法制的混亂和相關(guān)規(guī)定執(zhí)行的困難。

從我們問卷調(diào)查的情況來看，認(rèn)為應(yīng)將“各級審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)的官員或公務(wù)員”和“各級安全、工商、稅務(wù)、管理、征費等國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員”列入收入申報主體的分別占了69%和64%；認(rèn)為應(yīng)將“各級審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)的官員或公務(wù)員”和“各級安全、工商、稅務(wù)、管理、征費等國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員”列入重大事項報告主體也分別占了73%和66%，這說明：將所有國家工作人員尤其是“管人、管物、管錢、管事”職能部門的國家工作人員全部納入重大事項報告和收入申報的主體，這是非常有必要的，這反映了民眾的意愿。

2、申報與報告的內(nèi)容與范圍不夠具體和周延

《收入申報規(guī)定》只是將工資，各類獎金、津貼、補(bǔ)貼及講學(xué)、寫作、審稿等勞務(wù)所得納入領(lǐng)導(dǎo)干部申報范圍，而這實際上只是一種“收入申報制”而非“財產(chǎn)申報制”。由于工資、獎金、補(bǔ)貼等本就是公開、合法的，因而這樣一種申報對于防范、懲戒官員腐敗的意義與作用是十分有限的。因為如果官員腐敗的話，那么其非法所得本就在這部分收入之外；而收入申報恰恰就是將那部分最可能涉嫌犯罪的收入遺漏在申報之外。這無疑是個巨大的甚至是根本性的缺陷。其實，此規(guī)定所界定的“收入”并沒有申報的必要，因為在此范圍內(nèi)的任何一項收入，從理論上以及程序上都是單位或組織有案可查的，因而事實上也是公開的，因此，應(yīng)該將申報的重點核定為“財產(chǎn)”。因為“財產(chǎn)”不僅包括金錢收入，還包括動產(chǎn)、不動產(chǎn)、有價證券、無形資產(chǎn)、商業(yè)財產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)等方面的全部財產(chǎn)和收入。由于《收入申報規(guī)定》未對此作出要求，也未要求申報配偶和家庭成員的所有財產(chǎn)和收入，而只要求申報其本人合法、正當(dāng)?shù)氖杖?，這就給申報對象隱瞞不正當(dāng)財產(chǎn)和收入留下了巨大的漏洞。申報收入固然可以反映領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)收入，卻不能反映其財產(chǎn)增量。而財產(chǎn)申報則可以反映出領(lǐng)導(dǎo)干部在其任職期間的財產(chǎn)增量情況，而這就成為紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督審查其廉政情況的重要依據(jù)。

從我們調(diào)查的情況來看，有84%的人主張將“不動產(chǎn)（房屋、汽車）”納入申報內(nèi)容，而認(rèn)為仍然將“工資收入”、“資金、津貼、補(bǔ)貼及福利費等”、“咨詢、講學(xué)、寫作、審稿、書畫等勞務(wù)費”和“承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得”納入申報內(nèi)容的分別占46%、44%、47%、69%（含多項選擇）。

這表明，人們雖然對該項制度的原有申報內(nèi)容大多持肯定態(tài)度，但隨著財產(chǎn)存在形式的日益多樣化，人們認(rèn)為將“不動產(chǎn)（房屋、汽車）”等家庭財產(chǎn)列入申報范圍的意愿則顯得更為強(qiáng)烈。另外，隨著時代的發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)干部個人重大事項也出現(xiàn)了新情況，如家屬、子女戶口的變更；領(lǐng)導(dǎo)干部個人或家庭購車；以參股名義進(jìn)行投資等等，這些新動向也還沒有納入個人重大事項報告的內(nèi)容。從問卷調(diào)查的情況來看，對于重大事項報告的內(nèi)容，認(rèn)為應(yīng)該報告“大額資金的使用”的人占了被調(diào)查人數(shù)的83%，這表明《重大事項報告規(guī)定》應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟(jì)生活的不斷變化而相應(yīng)增加新的內(nèi)容。

3、申報與報告程序缺乏嚴(yán)格的可操作執(zhí)行細(xì)則，申報與報告結(jié)果也缺乏透明度

由于現(xiàn)行的《重大事項報告規(guī)定》沒有明確界定相關(guān)程序，沒有區(qū)分清楚哪些事項是須事先報告、事先審批的，哪些事項是只須組織備案的，由此領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行起來也有一定的難度。又由于沒有建立相關(guān)的責(zé)任制，單位的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子對領(lǐng)導(dǎo)干部個人重大事項報告執(zhí)行情況也無法進(jìn)行把關(guān)。同樣，組織紀(jì)檢部門由于沒有建立完善的督查等配套制度，尤其是對隱瞞不報或不如實上報的沒有相應(yīng)的處理措施，因而對領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告以及收入申報的真實性和時效性也難以準(zhǔn)確把握。從我們調(diào)研的情況來看，認(rèn)為現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告制度存在的主要問題是“制度不具有可操作性，執(zhí)行起來比較困難”的人就占了51%；認(rèn)為收入申報程序“沒有操作性”的人則高達(dá)60%。這從一個側(cè)面也說明了上述問題的存在。

而且，收入申報時間與方式也比較單一。《收入申報規(guī)定》所設(shè)計的只是一年申報兩次、半年申報一次的日常申報制度。從我們調(diào)查了解的情況來看，通常的做法是，領(lǐng)導(dǎo)干部通常每半年例行填一張發(fā)下來的重大事項報告表和收入申報表，僅此而已。這實際上只是規(guī)定了現(xiàn)職申報，而缺乏就職申報和離職申報。如果僅僅只是規(guī)定現(xiàn)職申報，而不規(guī)定就職申報和離職申報，這就難以將申報主體的財產(chǎn)狀況自始至終置于監(jiān)管之下，給申報者留下了太多的游移空間。如果一旦錯過了個人重大事項報告和收入申報制度的時間要求，而又沒有按照要求及時報告或補(bǔ)報，顯然，這樣是不利于組織上及時掌握和對其進(jìn)行督促、提醒。

另外，申報與報告的結(jié)果與內(nèi)容也不透明?！妒杖肷陥笠?guī)定》對公職人員調(diào)任時申報資料應(yīng)否轉(zhuǎn)送、如何轉(zhuǎn)送，申報資料要否公開、怎樣公開等沒有明確規(guī)定，形成制度上的空白?！妒杖肷陥笠?guī)定》只是要求申報主體向本單位的組織人事部門申報收入情況即可，而并不要求將申報結(jié)果公諸于眾，接受群眾監(jiān)督。由于報告內(nèi)容的不透明，《重大事項報告規(guī)定》也同樣存在這樣的監(jiān)督“真空”，特別是群眾監(jiān)督的“缺位”。正是因為忽視了群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部廉政情況的“知情權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”，公眾無法進(jìn)行有效監(jiān)督，這也嚴(yán)重影響了“領(lǐng)導(dǎo)干部個人重大事項報告和收入申報”制度的具體落實和全面執(zhí)行。

4、申報與報告的受理機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的權(quán)威性

《收入申報規(guī)定》只是要求各單位組織人事部門負(fù)責(zé)接受本單位申報人的收入申報，并按照干部管理權(quán)限將申報材料送相應(yīng)的上級組織人事部門備案。顯然，單位組織、人事部門是所屬申報人收入申報的受理機(jī)構(gòu)。組織部門主要是指黨的干部管理機(jī)構(gòu)；人事部門主要是指國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位的干部管理機(jī)構(gòu)。組織、人事部門作為收入申報的受理機(jī)構(gòu)，雖然具有方便、靈活、快捷、直接的優(yōu)勢，但卻缺乏一定的監(jiān)督權(quán)威性，很難真正承擔(dān)起申報收入的稽核工作。而負(fù)有監(jiān)督檢查職能的黨的紀(jì)檢部門和行政監(jiān)察部門并不受理申報，只對執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，這就極大地降低了收入申報制度應(yīng)有的功效。對于一些領(lǐng)導(dǎo)干部報告的個人重大事項，如每月、每年真實收入情況及其家庭財產(chǎn)情況或配偶、子女經(jīng)商、辦企業(yè)是否利用職權(quán)提供便利條件等，由于受多方面原因的制約與限制，組織上也難以準(zhǔn)確了解和認(rèn)定；更有極個別領(lǐng)導(dǎo)把“灰黑色”收入，通過購建房、投資等類似“洗錢”方式又重新變?yōu)楹戏ㄊ杖耄M織上也難以有效掌握。由于缺乏相應(yīng)的權(quán)威性，申報受理機(jī)構(gòu)只能是被動接受申報，通常是申報人填報多少算多少，而缺乏過硬措施能夠?qū)ζ溥M(jìn)行監(jiān)督與核查。從我們調(diào)查的情況來看，有56%的人主張“設(shè)立專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督”來進(jìn)行“領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告和收入申報”監(jiān)督、檢查和調(diào)查核實工作，這表明現(xiàn)行的受理機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有權(quán)威性。

5、對違反規(guī)定者追究過輕，懲戒措施也缺乏剛性與威懾力

《收入申報規(guī)定》只是要求各單位的組織、人事部門接受申報材料后，須按干部管理權(quán)限，將申報材料報送對其有組織、人事管轄權(quán)的組織、人事部門備案。同時又規(guī)定，申報人不申報或不如實申報收入的，由所在黨組織、行政部門或者紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令其申報、改正，并視情節(jié)輕重給予批評教育或者黨紀(jì)政紀(jì)處分，而沒有規(guī)定法律責(zé)任。不難看出，對違反《收入申報規(guī)定》的申報人，主要采取批評教育為主、紀(jì)律處分為輔的責(zé)任制度。這種責(zé)任制度過于“理性”和“溫柔”。此外，此項規(guī)定與現(xiàn)行的干部制度也有不適之處。因為凡是“須按干部管理權(quán)限，將申報材料報送對其有組織、人事管轄權(quán)的組織、人事部門備案”的領(lǐng)導(dǎo)干部，其所在單位均沒有組織、人事管轄權(quán)，更談不上處分權(quán)。因此，對這種領(lǐng)導(dǎo)干部“由所在單位……給予……處分”的規(guī)定，是難以實施的。同時，由于我國政府、機(jī)關(guān)管理體制的實際情況，使得收入申報的檢查、核實工作在面對縣（處）級機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)時，基層紀(jì)檢監(jiān)察部門難以開展此項工作?！吨卮笫马棃蟾嬉?guī)定》也同樣存在著對不按規(guī)定報告和不如實報告者處理過輕的問題。

從我們調(diào)查問卷所了解的情況來看，人們對現(xiàn)行的“重大事項報告與收入申報”制度的懲戒力度是心存疑慮的，對于相關(guān)的處分標(biāo)準(zhǔn)，有39%的人認(rèn)為輕了，還有60%的人認(rèn)為沒有執(zhí)行?？梢?，必須加大對違反規(guī)定者的處罰與懲戒的力度，以便更有效地從源頭上懲治和預(yù)防腐敗。當(dāng)被問到“您認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部不及時如實報告重大事項應(yīng)如何處理？”（含多項選擇）時，有48%的人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)“立法并依法予以制裁”，36%的人認(rèn)為“紀(jì)律處分”，27%的人認(rèn)為“停職檢查”，22%“責(zé)令改正”；對于領(lǐng)導(dǎo)干部不如實申報個人收入（財產(chǎn)）應(yīng)如何處置（含多項選擇）時，有44%的人選擇了“立法并依法予以制裁”，32%的人選擇了“紀(jì)律處分”，25%的人選擇了“停職檢查”，37%的人選擇了“責(zé)令改正”，這表明，人們對于違反申報要求者除了要求以黨紀(jì)政紀(jì)處分外，還要求追究其法律責(zé)任。然而，現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)定顯然與此存在較大差距。

6、缺乏相關(guān)的配套措施與制度安排

從我們調(diào)查的情況來看，有超過半數(shù)以上的人傾向于依靠“法律”和“制度”來保證相關(guān)規(guī)定的實施。然而，現(xiàn)行的“收入申報和重大事項報告”制度則明顯缺乏相關(guān)配套的法律、法規(guī)。紀(jì)檢監(jiān)察部門的相關(guān)工作由于沒有可以依賴的法律、法規(guī)，由此就很難保障對領(lǐng)導(dǎo)干部收入的檢查、核實工作。由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平總的來講還處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的初級階段，現(xiàn)金往來是經(jīng)濟(jì)活動中最主要的支付方式和結(jié)算方式，使得對收入的監(jiān)控力度明顯不夠，致使違紀(jì)、違法官員可以利用種種方式來規(guī)避紀(jì)檢監(jiān)察部門對收入申報的檢查、核實工作，如可以將大量的現(xiàn)金存放在家中，不與銀行打交道；或者以配偶、家人的名義將贓款存入銀行；或者異地存款，特別是在一些尚未開通“通存通兌”業(yè)務(wù)，即還沒有聯(lián)網(wǎng)的銀行儲蓄點、所存款；或者投資入股做生意，洗黑錢；或者以借代收，以“借用”的表象來掩蓋“非法占有”的實質(zhì)；或者將非法所得轉(zhuǎn)移到境外，等等，以期逃避收入申報后的檢查、核實。同時，由于認(rèn)識等方面的原因，從社會、法制、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的角度來看，收入申報制度可以獲取的支持力度也是非常微弱的?？傊捎谙嚓P(guān)配套的法律、法規(guī)無法得到很好的制定和實施，也就使得“領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告和收入申報”制度執(zhí)行的效果并不能盡如人意。

二、對策建議

先進(jìn)性教育的一個重要要求，就是關(guān)鍵要見實效。黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部作為保持黨的先進(jìn)性的領(lǐng)頭雁，關(guān)系著整個隊伍是否能朝著先進(jìn)性的目標(biāo)邁進(jìn)。因而我們必須按照黨的先進(jìn)性的要求，進(jìn)一步健全和完善“領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告和收入申報”制度，以適應(yīng)廣大群眾的強(qiáng)烈要求，適應(yīng)提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政地位的迫切需要。水能載舟，亦能覆舟，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是社會前進(jìn)的原動力。腐敗直接危害著廣大人民的根本利益，人民群眾對消極腐敗現(xiàn)象十分痛恨，對清除消極腐敗現(xiàn)象的呼聲很高，這是我們開展反腐敗斗爭的堅實基礎(chǔ)。執(zhí)政黨的權(quán)力是人民所賦予的，腐敗問題嚴(yán)重破壞了黨在群眾中的形象，影響了黨的先進(jìn)性與純潔性。建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系，這是從源頭上減少乃至杜絕腐敗的根本性舉措，而完善“領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告和收入申報”制度無疑是其中的重要一環(huán)。在我們所作的問卷調(diào)查中，當(dāng)問到“領(lǐng)導(dǎo)干部必須報告?zhèn)€人的重大事項是否合理”時，有高達(dá)80%的人回答“合理”，這表明：人們對領(lǐng)導(dǎo)干部必須報告?zhèn)€人的重大事項是持充分肯定的態(tài)度。當(dāng)問到“領(lǐng)導(dǎo)干部個人收入（財產(chǎn)）是否應(yīng)該公開”時，回答“應(yīng)該公開”和“有選擇地公開”的分別占61%和35%，這也充分表明：希望領(lǐng)導(dǎo)干部公開個人收入（財產(chǎn)）的人占了被調(diào)查人數(shù)的絕大多數(shù)。而當(dāng)問到“您對領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告的態(tài)度”時，認(rèn)為“非常必要，積極支持”的占了被調(diào)查人數(shù)的62%；同樣，在回答“如果取消領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告制度，你贊同嗎？”這一問題時，大多數(shù)人表示“不贊同”。對于領(lǐng)導(dǎo)干部《收入申報規(guī)定》，人們也是持肯定和支持態(tài)度（如認(rèn)為“非常必要，積極支持”的人也占了被調(diào)查人數(shù)的61%。以上這些數(shù)據(jù)足以說明，“領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告和收入申報”制度的制定與實施，有著非常廣泛的民意基礎(chǔ)和強(qiáng)烈的現(xiàn)實需求。

應(yīng)當(dāng)說，“領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告和收入申報”制度，作為特定的歷史時期和歷史條件下出臺的相關(guān)規(guī)定，不僅順應(yīng)了通過制度來反腐敗這一世界性的潮流，而且在實際工作中也確曾對懲治與預(yù)防腐敗起過一定的積極作用。然而，隨著市場經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)生活的日益復(fù)雜和經(jīng)濟(jì)交往的日益頻繁，相關(guān)規(guī)定已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，因此，健全和完善“領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告和收入申報”制度就勢在必行，而這對于進(jìn)一步建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系，也將起到極其關(guān)鍵的作用。

1、建議將領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告和收入申報納入規(guī)范化、法制化軌道，完善相關(guān)配套的法律法規(guī)

“收入申報和重大事項報告”制度實施10年來效果并不理想，癥結(jié)何在？一個重要原因是沒有將政策措施及時上升為法律，或以法律的形式保障其實施。好的政策措施只有用法律的形式固定下來，才能最大限度地達(dá)到其制定的目的。而兩個《規(guī)定》，無論從哪個角度考察，都屬于部門規(guī)章性質(zhì)，其立法缺乏權(quán)威性、獨立性和應(yīng)有的剛性，與懲治腐敗、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)、保證國家長治久安的重大意義相比較還不相稱。因此，兩項規(guī)定的具體實施必須與其它的法律法規(guī)配套起來進(jìn)行。當(dāng)然，首先必須利用法律手段來構(gòu)筑領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告和收入申報體系。除了以黨紀(jì)、政紀(jì)確保制度的實施外，還應(yīng)當(dāng)在總結(jié)政策規(guī)定執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，再通過國家立法的形式使其法制化，增強(qiáng)其約束力。同時，可以借鑒國外行之有效的收入申報制度及其相配套的檢查、核實制度，來制定、頒布和實施各種相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章，以及對違反收入申報制度的處分辦法，建立、健全相應(yīng)的公示、公告制度，出臺諸如科學(xué)的財產(chǎn)評估制度、銀行存款實名制度、公務(wù)員行為規(guī)范等等配套措施。由此，形成整體合力，推進(jìn)“領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告和收入申報”制度的規(guī)范化、法制化進(jìn)程。

2、建議將收入申報制度改為財產(chǎn)申報制度，構(gòu)建具有中國特色的財產(chǎn)申報制度

從我國領(lǐng)導(dǎo)干部實施的收入申報來看，其收入主要是指通過一定的勞動所獲得的報酬以及其他合法投入的產(chǎn)出，它可以表現(xiàn)為貨幣形態(tài)或?qū)嵨镄螒B(tài)。而財產(chǎn)則是指財產(chǎn)所有人擁有的以貨幣、實物為主要形式的動產(chǎn)和不動產(chǎn)以及其他法定之經(jīng)濟(jì)及民事權(quán)利的總和。財產(chǎn)還可以分為有形財產(chǎn)和無形財產(chǎn)。盡管收入與財產(chǎn)存在著必然的聯(lián)系，如收入是財產(chǎn)的前提，沒有收入也就沒有財產(chǎn)；財產(chǎn)是收入的反映，財產(chǎn)的多少直接或間接地反映了收入的多少。但是，收入與財產(chǎn)畢竟是兩個不同的概念，是絕對不能混為一談的。收入是指領(lǐng)導(dǎo)干部在其任職期間的勞務(wù)及非勞務(wù)所得，而財產(chǎn)應(yīng)該是指其任職之前的財產(chǎn)基礎(chǔ)以及其任職期間甚至是其任職之后的財產(chǎn)增量。而且，盡管收入是財產(chǎn)的前提，但是財產(chǎn)也不一定完全由收入所構(gòu)成。在一般的意義上，財產(chǎn)的范圍要比收入廣泛得多，它可以來源于收入，也可以來源于收入以外的要素，如合法的繼承、贈予，當(dāng)然也可能包括那些不合法的貪污、受賄等等。正是由于如此，對于反腐防腐來說，需要申報者申報的應(yīng)該是財產(chǎn)。從現(xiàn)行的“收入申報規(guī)定”看，無論理論上還是程序上這個“收入”都是單位或組織有案可查的，因而事實上也是公開的。由此導(dǎo)致此項制度在操作層面上意義不很明確，也就是說，通過它到底能解決多少問題，這個制度已不是很清楚。因此，我們建議用財產(chǎn)申報制度來取代收入申報制度，并強(qiáng)調(diào)其任職以前“已有的財產(chǎn)”以及其增量明顯與其原有的財產(chǎn)以及合法收入不相符合時，有關(guān)部門即可追究其法律責(zé)任。這將極大地增強(qiáng)我國在遏制腐敗和懲治腐敗方面的效率，并能夠在整個社會中提高拒腐防腐的能力。同時，也可以避免“收入申報規(guī)定”的申報主體范圍過窄、申報內(nèi)容不完整、申報方式不科學(xué)等帶來的弊端。

3、加強(qiáng)監(jiān)督管理，強(qiáng)化申報與報告主管機(jī)關(guān)的職責(zé)，從而增強(qiáng)“兩項”規(guī)定的有效性和可操作性

各級官員的重大事項報告和收入申報應(yīng)由行政監(jiān)察部門的專門機(jī)構(gòu)來主管，目前應(yīng)增強(qiáng)行政監(jiān)察部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)和在人事、財政等方面的獨立性。申報主管機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對申報項目的審查。要確定紀(jì)檢監(jiān)察部門在銀行進(jìn)行個人存款查詢的權(quán)利與職責(zé)，必要時可以與同樣負(fù)有法律監(jiān)督職責(zé)和預(yù)防職務(wù)犯罪職責(zé)的各級人民檢察院共同進(jìn)行，以解決紀(jì)檢監(jiān)察部門在實際工作中可能遇到的銀行不提供存款個人情況及相關(guān)資料的問題。紀(jì)檢監(jiān)察部門對收入申報進(jìn)行檢查、核實工作，國家應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章，允許紀(jì)檢監(jiān)察部門在必要時，將負(fù)有收入申報責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、家人的收入情況及其家庭收入情況，列入檢查、核實的范圍，增加違紀(jì)、違法官員隱蔽非法收入的難度，減少其規(guī)避檢查、核實的可能性。為防止受理機(jī)構(gòu)對同級黨政主要負(fù)責(zé)人“網(wǎng)開一面”，同級黨政一把手、檢察長、法院院長、行政監(jiān)察部門主要負(fù)責(zé)人應(yīng)由上一級受理機(jī)構(gòu)受理財產(chǎn)申報。

4、建立廉政電子檔案，適度公開財產(chǎn)申報和重大事項報告材料與信息，接受公眾和社會的監(jiān)督

要對報告與申報檔案進(jìn)行分類、分級管理。當(dāng)申報人只是在本地區(qū)范圍內(nèi)調(diào)動時，可以不進(jìn)行相關(guān)檔案的轉(zhuǎn)送工作；而當(dāng)申報人超出本地區(qū)范圍調(diào)動時，在離職申報結(jié)束后，財產(chǎn)申報受理機(jī)構(gòu)應(yīng)及時將申報人的申報檔案轉(zhuǎn)送至申報人新單位所在地的相應(yīng)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，以保證申報資料的連貫性。對此，可更新申報和報告手段，如建立廉政電子檔案（包括個人財產(chǎn)申報接受和處理系統(tǒng)），通過網(wǎng)絡(luò)就可完成個人重大事項報告與財產(chǎn)申報。同時，重大事項報告與財產(chǎn)申報制度應(yīng)該與相關(guān)信息適度公開聯(lián)系起來。如果官員的報告與申報完全不公開，這將完全缺乏外在的監(jiān)督，如此一來所謂的報告與申報便失去其應(yīng)有的意義。適度公開的途徑有多種，如受理機(jī)關(guān)可將所有官員的申報材料整理成冊，置于法定場所，公眾辦理相關(guān)登記手續(xù)后即可查詢、復(fù)?。灰部蓪⑸陥髢?nèi)容刊登于法定刊物或在政府網(wǎng)站上公布，以便公眾監(jiān)督。當(dāng)然，我國應(yīng)對財產(chǎn)申報與重大事項報告資料的公開范圍和細(xì)節(jié)進(jìn)行必要的限制，使相關(guān)規(guī)定既在一定程度上保證官員的個人隱私，又能在一定程度上使官員個人重大事項報告與財產(chǎn)申報的相關(guān)信息能夠保真、透明和公開，以接受公眾和社會的監(jiān)督。

5、擴(kuò)展申報與報告的主體與時間范圍，改進(jìn)申報與報告的方式，完善申報與報告的內(nèi)容與程序，增強(qiáng)“重大事項報告和收入申報制度”的實際效果

為了解決申報主體范圍過窄的問題，我們建議申報主體應(yīng)與《刑法》中“巨額財產(chǎn)來源不明罪”的主體保持一致，國家機(jī)關(guān)（黨政、司法機(jī)關(guān)）、人民團(tuán)體、事業(yè)單位、國有企業(yè)中及其委派的從事公務(wù)的人員全部需要申報財產(chǎn)及個人重大事項。上述人員在申報財產(chǎn)時應(yīng)將其配偶、未成年子女、父母的財產(chǎn)一并申報，以防申報主體轉(zhuǎn)移財產(chǎn)和隱匿個人重大事項。在申報時間上既有定期的，也有即時性的申報。形式可包括“就職申報”、“現(xiàn)職申報”和“離職申報”三種方式?！熬吐毶陥蟆笔侵干陥笾黧w在任職后一個月內(nèi)申報自己的財產(chǎn)；“現(xiàn)職申報”采用一年申報一次；“離職申報”是指申報主體在離職前一個月內(nèi)申報自己的財產(chǎn)狀況?！熬吐毶陥蟆?、“現(xiàn)職申報”、“離職申報”這三種申報形式無疑對各級官員財產(chǎn)及行為進(jìn)行天羅地網(wǎng)式監(jiān)控的有效手段。這樣的立體監(jiān)控體系就使那些腐敗官員最終是難以逃脫法律制裁，同時也能對其他官員產(chǎn)生巨大的威懾作用，使意欲腐敗者不敢妄為。

同時，要將申報范圍擴(kuò)大到官員個人與家庭的全部財產(chǎn)，即按照《民法通則》界定的“財產(chǎn)”范疇，將官員個人及其近親屬的動產(chǎn)、不動產(chǎn)、債權(quán)、債務(wù)等，包括房地產(chǎn)，生產(chǎn)、生活用重大交通工具，價值2000元以上貴重物品，存款（包括人民幣存款和外幣存款），各種有價證券，知識產(chǎn)權(quán)等等一并納入申報范圍（申報時須寫明財產(chǎn)名稱、價值、位置，還須注明來源、估價方法、變更情況等）。對負(fù)有收入申報責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，其所在單位應(yīng)對其申報的收入情況作好登記，并建立個人檔案，同時向紀(jì)檢監(jiān)察部門提供其收入情況。對領(lǐng)導(dǎo)干部個人重大事項報告的內(nèi)容也要根據(jù)形勢變化而相應(yīng)地細(xì)化與具體化，重點應(yīng)是領(lǐng)導(dǎo)干部個人及家庭財產(chǎn)較大收支情況、可能受職務(wù)影響的重大事項、涉及國家法律和政策等限制的重大事項、涉及社會公德和倫理道德的重大事項等四個方面。另外，對重大事項報告程序也應(yīng)進(jìn)一步完善，如操辦婚喪喜慶、投資經(jīng)營、自建房等，要事先報告，紀(jì)檢部門講明相關(guān)政策和注意事項；對到經(jīng)濟(jì)實體兼職等需要審批的還需按規(guī)定進(jìn)行，較長時間外出的要履行請銷假手續(xù)；對其他事項可在事后一個月以書面形式報告。

6、加強(qiáng)金融監(jiān)管，重點加強(qiáng)大額資金管理，堵住非法收入的流轉(zhuǎn)，堵塞資金流動非法渠道

在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，應(yīng)規(guī)定政府開支及企業(yè)支付可不用現(xiàn)金支付的都必須采取非現(xiàn)金方式，減少現(xiàn)金往來，讓資金往來有蹤可尋、有跡可覓。此外，還應(yīng)規(guī)定負(fù)有收入申報責(zé)任的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的大額開支要進(jìn)行申報、登記。建立以身份證號碼為目錄的銀行電腦查詢系統(tǒng)。當(dāng)需要對某人的個人存款進(jìn)行查詢時，只需在特定的電腦上輸入該人的身份證號碼，即可獲知其在銀行的開戶情況、存款數(shù)額、款項存取等相關(guān)資料。由此增加政府官員個人財產(chǎn)的透明度，將其財產(chǎn)的變動情況置于法律的監(jiān)督之下。以現(xiàn)有的電腦技術(shù)，建立這種電腦查詢系統(tǒng)是完全可以做到的。特別要加強(qiáng)和完善銀行對匯往境外資金的管理力度，建立特種審計制度，對政府、企業(yè)及個人匯往國外的資金，銀行系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)建立審核、驗證制度，建立匯出資金經(jīng)辦人身份登記等制度，在必要時也可以要求匯出單位（人）提供經(jīng)濟(jì)合同以及其他付款依據(jù)并登記，從而有效封堵非法資金外逃渠道。

7、加強(qiáng)對違反申報與報告行為的處罰與懲戒力度，增強(qiáng)“重大事項報告和收入申報”制度的強(qiáng)制性和威懾力

要加重對違反申報與報告行為的責(zé)任追究，對于違反相關(guān)規(guī)定的各級官員，應(yīng)視情節(jié)輕重予以紀(jì)律和行政處分，除此之外，還應(yīng)引入刑罰機(jī)制，用強(qiáng)制方法懲治拒不申報財產(chǎn)和不報告?zhèn)€人重大事項的行為，以確保家庭財產(chǎn)申報和個人重大事項報告制度的實行。具體而言，可在《刑法》中增設(shè)“拒不申報財產(chǎn)罪”和“不如實申報財產(chǎn)罪”，對拒不申報和不如實申報的各級官員處以此刑罰。通過加大處罰與懲戒的執(zhí)行力度，可以確保申報信息的真實性。同時，要建立健全對申報工作的監(jiān)督制約機(jī)制，進(jìn)一步落實領(lǐng)導(dǎo)干部個人重大事項報告責(zé)任制和督查制度。一是建立責(zé)任制，單位的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及“一把手”對班子成員報告的個人重大事項負(fù)責(zé)，對其真實性負(fù)責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)干部的個人重大事項先向班子及“一把手”報告，加蓋單位公章后報組織紀(jì)檢部門，對領(lǐng)導(dǎo)干部個人重大事項隱瞞不報或不如實報告，將追究班子及“一把手”的責(zé)任。二是建立督查制。每年組織紀(jì)檢部門對領(lǐng)導(dǎo)干部個人重大事項報告制度執(zhí)行情況進(jìn)行一次全面檢查，并在一定范圍進(jìn)行通報，由此才能使相關(guān)規(guī)定真正落到實處。

8、“重大事項報告和收入（財產(chǎn)）申報制度”是一項系統(tǒng)工程，要立足現(xiàn)實，著眼長遠(yuǎn)，多管齊下，積極推進(jìn)

充分發(fā)揮“兩項制度”的反腐功能是一項系統(tǒng)工程，既艱巨又復(fù)雜，必須堅持多管齊下，多項措施全面推進(jìn)：一是要把住“進(jìn)口”?！皟身椫贫取弊鳛橐豁椃婪陡瘮〉念A(yù)防性措施，使領(lǐng)導(dǎo)干部的財產(chǎn)及其變化狀況置于陽光之下，為企圖“尋租”者設(shè)置心理障礙，防患于未然，不僅可以降低反腐成本，保護(hù)廣大干部，避免干部失足，而且可以大量減少腐敗所帶來的損失，減少腐敗這一公害所產(chǎn)生的社會污染，維護(hù)廣大干部的廉潔形象。二是要監(jiān)督“過程”。把領(lǐng)導(dǎo)干部的財富從來源、擁有到處置的全過程置于法律的監(jiān)督之下，監(jiān)控領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)的動態(tài)變化。三是要控制“出口”。實行個人終身獨立銀行帳戶制度，對現(xiàn)金的支取額度作出嚴(yán)格限制，完善預(yù)防資金外逃制度，嚴(yán)厲打擊洗錢犯罪活動……只有不斷健全反腐敗體制、機(jī)制、制度，才能充分發(fā)揮兩項制度的反腐敗功能。

總之，通過財產(chǎn)申報制度來遏制腐敗，這是一項已被證明為有效規(guī)范政府官員行為的世界性的基本制度和國際慣例。實行“重大事項報告和收入（財產(chǎn)）申報制度”，既是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的一種必要手段，又是保護(hù)廣大干部、維護(hù)干部形象的重要措施。這項制度被譽(yù)為“陽光法案”，其蘊(yùn)涵的意義主要二：一是指該制度使申報主體的財產(chǎn)狀況置于陽光之下透明可見，便于公眾監(jiān)督；二是指該制度溫和有效，有如陽光，既促進(jìn)了廉政建設(shè)，又保護(hù)了申報主體。就我國目前防治腐敗的情形而言，懲治和預(yù)防腐敗體系尚不健全，事前預(yù)防則是未雨綢繆，先發(fā)制人，去腐敗于萌芽狀態(tài)，對弘揚(yáng)社會正氣、營造穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境有著重要作用。健全和完善“重大事項報告和收入（財產(chǎn)）申報制度”，既有前期預(yù)警作用，具有極大的威懾力，同時也是后期糾偏懲處的重要依據(jù)。因此，我們需要在實踐中不斷完善，使這“兩項制度”真正落到實處。

(課題組成員：傅伯言、尹世洪、郭杰忠、姜瑋、管家芬、黎康、甘慶華)

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