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一、問責制的出現與作用

******年春天，全國有近千名官員（包括原衛生部部長、北京市市長在內）因防治非典“工作不力”而被罷官去職。******年春天，又出現了一大批包括省部級干部在內的****多名官員，在重大的安全事故和責任事件中，因負有重要領導責任而受到查處與追究。這一來勢兇猛的“問責風暴”，彰顯了新一屆中央領導集體嚴肅查處追究失職官員責任的果斷行為，在中國當代政治史上“開了中國官員問責制的先河”。難怪群眾和媒體驚呼，這是從上而下刮起的一場“問責風暴”。

改革開放以來，對失職官員或對重大事故負有重要領導責任的高層官員進行追究和懲處也不乏其例。如1980年，國務院在處理“渤海**號”沉船事故中，就解除了原石油部部長的職務，當時主管石油工業的一位副總理也受到了記大過處分。對鐵路、民航等部門發生的事故也作出過類似的處理。但從總體上看，這些仍屬于“個案”處理，尚沒有形成一種規范和制度，更稱不上“問責制”了。

所謂“問責制”，是指對政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責任的制度。此次由政府自上而下主動刮起的“問責風暴”，與過去相比，有以下兩大突出特點。

特點之一：在實踐中，對失職官員的追究范圍和力度不斷加大。今年**月，國務院除對中石油重慶開縣1**.****特大井噴事故、北京密云縣迎春燈會特大傷亡事故、吉林市東百商廈特大火災責任事故的有關直接責任人進行追究外，還對這三起事故的重要領導人進行了引咎辭職的處理。緊接著，國務院又嚴查江蘇“鐵本”案、安徽“阜陽劣質奶粉”案、湖南“嘉禾違法拆遷”案和四川“沱江特大污染事故”中的有關主要領導人和重要領導人的責任。直至7月1日，證實今年非典疫情發生是“重大責任事故”，責成負有重要領導責任的中國疾病預防控制中心主任、副主任引咎辭職。上述眾多官員相繼引咎辭職，其中既有地方領導干部和部門負責人，也有大型國有企業的當家者。由此可見，此次“問責風暴”范圍之廣，力度之大，在中國當代政治舞臺上可算得上是首次。這說明，我們在非典危機中啟動的官員問責制，已經從非常時期的非常措施開始走向了制度化的軌道。

特點之二：在制度上，出臺了一系列相關規定。首先，從地方開始，紛紛出臺了有關行政問責、過錯追究等辦法。******年8月，長沙率先推出《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》；11月，四川公布了《四川省黨政領導干部引咎辭職暫行辦法》；今年5月，重慶市又推出《政府部門行政首長問責暫行辦法》。其次，黨中央在總結各地暫行辦法的基礎上，于今年**月頒布了《黨政領導干部辭職暫行規定》。盡管這些辦法與規定是暫行的，是比較粗糙的，但畢竟是向制度問責邁出了第一步。在此之前，從黨內到黨外都沒有一個專項的領導干部辭職法規。最早出現領導干部辭職的規定，是在1995年頒布的《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》。條例第九章要求建立黨政領導干部辭職與降職制度。但在辭職制度中，僅有因公辭職、個人申請辭職和責令辭職三種方式，并沒有引咎辭職的內容。直至****0年6月，中央下發的《深化干部人事制度改革綱要》中，才明確提出要建立自愿辭職、責令辭職、引咎辭職等黨政領導干部的辭職制度。這說明，我們對主要領導干部，在重大事故和嚴重事件中，雖未直接承擔領導責任，但應不應擔負“重要領導責任”的追究，是有一個認識過程的。

上述“問責風暴”的兩大特點，使問責制在政府和官員中產生了強烈的震撼，引起了全黨和全社會的深思。

震撼之一：領導干部貪污受賄是一道碰不得的高壓線，失職失誤同樣也是一道碰不得的高壓線。

以往我們對重大安全事故和責任事件的處理，一般只是對直接責任人或領導者進行懲處，而對主要領導人或重要領導人并不追究。他們只要向上級做個“深刻檢查”，便可以順利過關。這就是典型的對上負責而不對下負責的表現。因為他們雖然沒有擔負直接責任，但卻是有“咎”可查的，這個“咎”便是數十上百條生命的悲慘終結、數以億計的財產損失以及難以估量、難以逆轉的生態惡化。他們對這些雖不負有直接責任，但卻負有疏于管理、疏于監督等方面的嚴重失職失誤。這種“咎”就是對人民的不負責，對人民的失職失誤。而引咎辭職，正是從“過問”的角度，從“追查”的角度，在我國現有的法律責任、紀律責任之外，開辟了第三條道義責任之路。也就是當官員的責任夠不上法律、行政和紀律處罰，但輿論和公眾反響特別大，繼續任職將有損于政府的形象時，官員在輿論和公眾的壓力下，產生道義上的愧疚感，進而辭去重要領導職務。即使沒有發生人命或巨額財產損失事件，只要官員不作為，不干事，公眾對你不信任了，你也必須出于道義感或責任感而辭去公職。這就是引咎辭職的特別之處，也是官員失職失誤處置的一種方式。這種“過問”與“追查”制度，可以說是對中國因襲多年的官場文化的深刻顛覆，對官本位思想的強烈震動。它讓各級領導干部感到“當官難”，樹立起“為官風險加大”的危機意識，促使他們認識到：貪污受賄是一道碰不得的高壓線，而失職失誤、不作為、當太平官或庸官同樣也是一道碰不得的高壓線。提醒他們注意：為官必須如履薄冰、如臨深淵，把責任看得高于一切。

震撼之二：政府及其官員有權必有責、用權受監督、侵權要賠償。

總理在今年的政府工作報告中，要求政府“有權必有責、用權受監督、侵權要賠償”。這是對現代責任政府的精辟概括。這一施政理念表明，政府是法治政府，必須依法行政；政府是責任政府，必須有權必有責。長期以來，在官本位體制及思想的影響下，官場上盛行的“潛規則”是，官員“位高權重責任輕”。官員可以享受特權，可以一言九鼎，可以超越法規，但卻不可以被民眾質詢、問責、撤換、罷免。這種“潛規則”已侵入骨髓，成為積重難返的痼疾。為此，總理在政府工作報告中大聲疾呼：政府的一切權力都是人民賦予的，必須對人民負責，必須接受人民的監督。政府有權必有責，是因為只有利而不擔責，權力層就會充斥“逐利者”，而非“干事者”；就會充斥“為己謀利者”，而非“為民謀利者”。只有權責統一，并實行“責任追究制”，才會促使領導干部小心翼翼、兢兢業業地行使手中的權力，時時想到權力是人民賦予的，違背人民的利益將會受到追究。只有樹立起權責統一的施政理念，各級領導干部才會負責而科學地履行自己手中的權力。

二、問責制的健全與完善

“問責風暴”的來臨，的確讓人振奮，它給積重難返的官本位體制、官本位“潛規則”帶來了一股清新的春風。然而它畢竟是從上而下刮起來的，難免帶有“按行政領導人意見辦”的明顯的人治烙印。我們怎樣才能從“權力問責”向“制度問責”轉變？怎樣才能從追究“有過”官員向追究“無為”官員深化？怎樣才能從“行政問責主體”向“政治問責主體”（人大、公眾、輿論）轉變？這些既是實行問責制的困境，也是亟須解答的深層次的理論與實踐問題。

1.問責制的前提

實行問責制，需要許多前提條件，首當其沖的便是厘清各級黨政領導機關及其官員的職責，并對此作出詳盡而明確的界定。現實中出現許多“拍腦袋工程”、“形象工程”、“豆腐渣工程”、“決策失誤”、“選人失察”等問題，都是“集體討論”、“齊抓共管”的產物，到底追究到哪個人頭上，實在難以判定。再加上黨政之間、正副職之間的職責目前劃分并不規范，凡事都要一把手負責，然而管事與管人又相脫節，出了事故，板子又打在行政領導人身上，實在是難以弄清。不僅僅是每個官員的職責不清晰，就是部門之間、不同層級之間的職責，也難以適應市場變化的需要了。阜陽市太和縣工商局對城東工商所**位執法人員，之所以敢作出“陽奉陰違，哄騙國務院調查組”的假撤職決定，其理由便是：國務院調查組現場查獲的劣質奶粉是在勿忘我糖果廠二樓發現的，這屬于生產環節，應由技監部門負責，工商部門只對市場監管負責。這種封閉式、分割開來而又多頭管理的食品安全監管體制，使得食品和飲料行業，在企業注冊、衛生許可、質量檢驗乃至進入市場等整個流程中，都存在著監管的漏洞和真空地帶。在這種食品安全體制的“包容”下，即使官員一茬一茬地辭職，事故也還會一起一起地發生。

**.問責制的條件

問責制的首要條件，便是政務公開。因為引咎辭職的直接動力，既不是法律，也不是紀律，而是公眾和輿論的壓力。官員對某一事件即使無須承擔法律與紀律責任，但只要公眾對其失去了信任感，他就應該在強大的輿論和公眾壓力下，出于道義感和責任感而辭職。引咎辭職的特別之處就在這里，它不僅讓公眾的監督得以“歸位”，也讓官員的道德立場得以“還魂”。因而它在打造責任政府過程中所起的作用，在某些方面甚至是法律和制度也難以比擬的。正是從這個意義上講，政務公開就成為問責制的首要條件。在今年刮起的“問責風暴”中，國家審計署所的******年審計報告，將“問責風暴”推向了高峰。人們對審計報告的震動，不僅僅是報告本身的內容，而是比內容更重要的——公開性。國家審計署從年到******年，每年在審計過程中都查出了多起大案要案。但以往審計結果并未及時全面地公諸于眾，致使有的部門或單位不但未處理有關人員，而且“屢查屢犯”。******年審計報告，不僅將大批案件曝光，而且毫不客氣地點了10多個國家部委，包括國家財政部、國家發改委、國家體育總局、國家電力公司、中國工商銀行、中國人壽保險公司等10多個帶“國家”、“中國”字頭的權力單位。這些單位，權高位重，查出的“亂管理”、“亂投資”、挪用資金等違法違規的問題，令人觸目驚心。但以往，人們并不知道政府機構是在怎樣行使權力，是在怎樣花費納稅人的錢財。此次審計的公開和透明，不僅使公眾了解了政府機構的運行，同時也迫使政府機構不得不面對公眾的審視，作出應有的回答。而且，通過曝光，也喚起了民眾對上述權力單位存在的體制弊端、漏洞和缺失的極大關注與警醒。正如李金華所言：“懲治腐敗也好，懲治官僚主義也好，最好的辦法就是公開透明，這是全世界都認同的看法。”只有人民知情了，覺醒了，官員才不敢懈怠，問責制也才能落到實處。

**.問責制的范圍

由于問責制剛剛開始實行，無論從實踐上還是制度上都處于初級階段，因而當前涉及的問題，主要是嚴重的生產安全事故、生命安全公害事故、突發性災難以及嚴重的經濟案件，采取的方式主要又是事后查處。隨著問責制的展開與制度化，它的范圍應擴展到政府一切有關公眾利益的決策行為、執行行為和監督行為。而且要由事后問責進入到事中、事前，成為政府政治生活中的一道日常程序。正如黨中央制定的《黨政領導干部辭職暫行規定》中所列出的引咎辭職的8種情形，即工作失職、決策嚴重失誤、用人嚴重失察、疏于管理監督等等。

**.問責制的主體

此次“問責風暴”的刮起，主要源于行政領導，特別是最高行政領導人的批示。今后，我們除了要從“權力問責”向“制度問責”轉變，也就是從人治向法治轉變外，還存在著一個問責主體多元化的問題。在法治國家中，政府官員要受到四種力量的問責。一是民主授權的最高權力機關，二是政府專門監督機構，三是行政主管部門，四是政府之外的監督系統，如司法、群眾、輿論等。而我國，除了行政主管部門上級對下級的監督較為有力外，其他一切部門的監督都十分薄弱。如四川沱江特大污染事故，早在199**年，四川省人大常委會就作出了關于治理沱江的決議，要求到****0年底還沱江一江清水。而且省人大常委會每年都要聽取沱江治理情況的匯報，組織執法檢查。但這些監督，在某些政府機構和企業眼中，卻成為一紙空文，可以視而不見，置若罔聞。就在******年**月1**日，四川省人大常委會責成省政府嚴肅處理責任人，防止類似事故再次發生時，僅僅過了**個月，沱江再次出現嚴重污染，資中文江段出現大量死魚。這種無視國家最高權力機關監督的行為，只能說明政府官員的命運并不操縱在授權機關手中，而是操縱在少數人甚至個別人手中。因此，官員不怕人大代表及其常委會調查、質詢和提案，而怕上級主管部門的批示與撤職。這就要求我們，必須從整體上，從干部選任管理監督的整個環節上進行徹底改革。就領導干部的監督管理而言，強化問責制的主體，特別是最高權力機關，無疑是建設法治國家，建設責任政府的有效突破口。我們要實踐和落實憲法和法律賦予各級人大及其常委會的多項剛性監督手段，如特定問題調查、質詢、罷免、投不信任票等。與此同時，拓寬民眾了解、參與各項重大決策的渠道，發揮媒體的重要作用，探索審計監督機構獨立于政府系統之外，只對權力機關負責的體系，等等。實踐證明，只有這四種力量都發動起來了，政府官員才會時時處處如履薄冰，才會謹慎用權。