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近30年的改革開放，把我國的改革發展推進到了一個關鍵時期。“經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化”，這種整體性、全局性的社會變革，既給經濟社會發展注入了巨大的活力和生機，又不可避免地帶來了這樣那樣的矛盾和問題。“春江水暖鴨先知”。位于東部沿海地區的蘇州市，緊緊抓住改革開放的先機，實現了經濟社會的率先發展，同時，也先期遇到了社會深度變革帶來的種種挑戰和壓力。在社會管理領域，新情況、新矛盾、新挑戰層出不窮，形成于計劃經濟時代的現行社會管理體制，其弊端日益顯現。根據調查中掌握的大量材料和數據，我們深切感到，嚴竣的社會管理問題是構建和諧社會必須跨越的一道“坎”，積極推進社會管理體制的改革和創新刻不容緩。

一、從社會管理的對象看，社會管理的任務比往任何時候都更加繁重

社會管理是與經濟建設、政治建設、文化建設及管理既相對應又相關聯的社會公共管理，涉及的內容和范疇十分廣泛，但其主要之處是協調社會活動中人與人之間的關系，本質上是對人的管理。從蘇州市的實際情況看，社會管理的任務日趨繁重，管理難度不斷加大。

――市域人口規模急劇膨脹。在工業化、城市化持續快速發展的進程中，蘇州轄區內的城市和城鎮成了集聚各類人力資源的“高地”，伴隨著巨大的物流、資金流、信息流，一批又一批外來投資商和勞動者紛至沓來，直接導致全市人口規模的迅速擴張。2006年底，全市戶籍人口為616.08萬，而同期登記外來暫住人口為497.50萬，以保守的15%計，把漏登記外來暫住人口也統計在內，則為572.13萬，加上3.99萬境外常住人口，當年全市總人口（包括常住人口和暫住人口）已達1192.20萬。這一人口規模，是1978年改革開放之初506.27萬總人口的2.35倍。預計2007年全市總人口將超過1200萬。

――城鄉居民的社會歸屬深刻變化。在城市，隨著國有（集體）企業和生產經營性事業單位改革改制的全面完成，職工、員工依附單位的關系被新型的雙向選擇的契約關系所取代，企事業單位原先大包大攬的社會管理和服務職能基本上都推向了社會；在農村，隨著家庭聯產承包責任制的實施，政社合一的體制被廢止以及鄉鎮集體企業普遍改制為股份制企業和私營企業，廣大農民獲得了生產經營和擇業、創業的自主權，原有公社和集體經濟組織承擔的社會管理和服務職能同樣趨向社會化。微觀層面的社會變革，使大多數城鄉居民由“單位人”變成了“社會人”，他們的社會歸屬由此發生了深刻的變化，公民社會已經突破高度行政化的單位制社會管理體制的堅殼，破土而出，初露端倪。

――人口結構日趨多元化、異質化。蘇州市域人口規模的快速擴張主要是在大量外來人口不斷涌入的條件下發生的。目前，全市戶籍人口與各類暫住外來人口之比為1：1，越來越顯現出移民城市的鮮明特征。來自全國、乃至全球各地的外來人員與原居住市民勞動、生活在同一個社會環境之中，必然發生不同生活方式、不同風俗習慣、不同文明程度、不同思想文化之間的交流與融合，磨擦與沖突。值得注意的是，當地戶籍人口迅速老齡化和外來暫住人口文化素質相對低度化這兩大社會矛盾非常突出。2006年底，全市戶籍人口中60歲以上的老人已超過111萬，老齡化率高達18.2%。同期，以青壯年為主體的外來暫住人口中具有高中、大專以上學歷學歷的分別占25.7%和5.4%，總體受教育程度比當地相同年齡段的戶籍人口低得多。

――人口遷徙幾無約束，人口流動性不斷加大。商品經濟的空前繁榮，戶籍制度改革的穩步推進，交通通訊條件的顯著改善，使人口自由遷徙的外部約束大大弱化；人們依靠自身優勢、追求幸福生活的內在沖動，則把越來越多的社會成員卷入跨地區、跨部門、跨產業、跨行業流動的大潮。由此，導致人口流動性的不斷加大。蘇州市域人口規模的機械性擴張，就是經濟相對落后地區大量人口跨地區流動的典型表現。2006年，全市鐵路、公路客運總量3.52億人次；剔除續約合同，勞動用人單位當年新簽訂勞動合同160.47萬件，中止勞動合同39.85萬件；招聘引進大專以上各類專業人才5.95萬人；公安機關辦理戶籍遷出遷入合計15.33萬件，新增外來暫住人口119.50萬人，受理出入境合計19.57萬件；接待境內外旅游者分別為4135.34萬人次和181.49萬人次。這些數據從不同側面，揭示了人口流動的規模。

――不同利益群體之間的矛盾和沖突日益凸現。改革開放以來，特別是進入上世紀九十年代之后，蘇州市的開放型經濟迅猛發展，城鄉公有制經濟改革改制加速到位，非公有制經濟迅速發展壯大，大量新經濟組織如雨后春筍般涌現，形成了多種經濟成分并存的所有制結構。與此同時，律師事務所、會計師事務所、各類交易經紀人組織、行業協會、同業公會、商會等新社會組織也應運而生。據統計，截至2006年年底，全市累計開業外商投資企業1.02萬家，實際到賬外資366.8億美元，員工總數219.69萬人；私營企業和個體工商戶分別為11.01萬家和24.98萬戶，合計注冊資本2410.06億元，從業人員225.34萬人；各類中介服務機構4萬多個，從業人員超過15萬人；農村專業協會17個，聯系團體會員2000多個；行業協會、同業公會、商會106個。社會經濟基礎的深刻變革，“兩新”組織的發展壯大，引發了社會階層的分化和重組，造就了企業董事長和股東、職業經理、經紀人、各類自由職業者、農民工等新社會階層，形成了各種不同的利益群體。利益不同，訴求不同，不可避免地帶來各利益群體之間的矛盾和糾葛。社會財富分配兩極分化的趨勢，又加劇了各利益群體之間的矛盾沖突，人民內部矛盾出現了不同于以往的特點和表現方式。這些年來，企業勞資糾紛、企事業單位改制、城市拆遷改造、農村征地拆遷、環境污染事故等群眾上訪熱點問題，在某種意義上，就是各利益群體之間利益糾紛、利益訴求的聚焦點。

――部分社會成員誠實缺失、道德失范。社會存在決定社會意識。在舊的社會秩序和制度框架被逐步打破，新的社會秩序和制度安排尚待確立和完善的社會變革時期，往往造成社會環境一定時期內的無序和失范，而這種無序和失范又必然反映到人們的思想道德觀念中來，導致相當一部分社會成員誠實缺失、道德失范。外來消極、腐朽的文化思潮和生活方式的滲透，傳統文化中的糟粕在一定程度上的死灰復燃，一些傳播媒體不負責任的輿論導向，更使部分社會成員的道德規范、行為準則、價值取向和是非標準被嚴重誤導。在現實社會生活中，人們不難感受到：誠實守信、忠厚老實不被看作美德，而言而無信、投機取巧反被視為處世之道；社會心態普遍浮躁，追逐名利在少數人群中成為時尚；弄虛作假、欺詐行騙現象表現在社會生活的各個領域，人們相處少了互信，多了戒備；一些社會成員倍加珍惜私有財產和私人環境，而對公共財物和公共環境的愛護保護卻漠不關心；黃賭毒等社會丑惡現象及封建迷信活動屢禁不止，并呈蔓延之勢……部分公民道德素質下降，文明程度滑坡，已是不爭的事實。

二、從社會管理的主體看，社會管理中交叉錯位與斷層缺位并存的現象相當突出

經過近30年改革開放的歷程，高度行政化的單位制社會管理體制已經發生嬗變，社會管理主體已由相對單一趨向多元化，然而，由于各項改革不配套，對接障礙重重，導致多元化的各類社會管理主體（包括行使公權力實施行政管理的政府部門、根據章程規章實行自律管理的社會組織、依據組織法實行自治管理的城鄉基層居民自治組織以及以道德約束為基礎進行自我管理的公民個人）管理職責不清，各自分工不明，相互對接困難，甚至嚴重脫節，社會管理中交叉錯位與斷層缺位的現象同時并存，或多頭管理，或扯皮推諉，或無人問津，造成了一定程度上的無序化。從我們調查了解的情況分析，當前社會管理的無序狀況，主要表現在：

其一，企業和部分事業單位大量剝離社會管理和服務事務，造成了短時期內大量社會管理事務的管理主體缺位。在高度行政化的單位制社會管理體制下，政府習慣于以行政命令方式向工廠、礦山、、生產大隊、學校、機關等單位下達社會管理任務，要求大大小小的單位為本單位干部職工提供社會服務。那時，這些單位包攬了大量社會管理和服務事務，生老病死殘，吃喝拉撒睡，幾乎無所不包，一道道圍墻里面，儼然一個個“小社會”。如今，無論是改制后的企事業單位，還是新涌現的新經濟組織和新社會組織，都不再包攬社會管理和服務事務。對各級政府而言，前腳剛從微觀經濟管理事務的“泥潭”拔出腿來，后腳又陷入了社會管理事務的“沼澤地”。政府畢竟不是萬能的。如同經濟管理事務一樣，許多社會管理事務、特別是微觀層面的社會管理事務，單靠政府是管不了，也管不好的。政府“補位”不及時又補不齊全，于是事實上的管理主體“缺位”在短時期內就在所難免了。

其二，行政管理體制總體改革相對滯后，政府自身存在職責不清、關系不順的問題。在經濟體制改革大潮的推動下，蘇州市行政管理體制改革起步較早，推進較快，政府職能轉變取得了多方面的階段性成果，行政審批制度改革、依法規范行政行為、實行政務公開、推進決策民主化和科學化、有效監督和約束行政權力等單項改革居于全省乃至全國先進行列。但是，囿于宏觀大環境的制約，行政管理體制改革的總體思路以及事關重大權力、利益格局調整的單項改革思路尚不明確，實際操作更是舉步艱難。這種狀況造成了行政管理體制的總體改革及重大單項改革的相對滯后，并使已經取得的改革成果難以鞏固和進一步擴大。就政府的社會管理和公共服務兩大基本職能而言，由于相關的法律法規和規章不完備，致使政府行使社會管理職能、提供公共服務的權力邊界和職責范圍模糊不清，政出多門，條塊分割，行政管理資源分散，管理合力難以形成。與此同時，由于外部改革措施不配套，政府許多應當剝離的社會管理職能因缺乏相應的社會管理載體而無法剝離，無奈之下，許多社會管理事務直接下放轉嫁給城鄉基層居民自治組織，而相當部分從企事業單位轉移出來的社會管理事務又攬到了政府身上。從而，加劇了社會管理的無序化和低效率。

其三，各類社會組織發展壯大步履維艱，社會“中介”的自律管理出現明顯“斷層”。這些年來，各類社會組織的培育、發展及規范運行越來越受到各級黨政領導和社會各界的關注，發展速度有所加快，開始在參與社會管理、提供社會服務中嶄露頭角。截至2006年年底，全市在民政部門登記注冊的各類社會組織2605個，其中社會團體1515個，民辦非企業單位1082個，基金會8個；在基層政權組織備案的基層民間組織3821個。但是，受制于傳統管理理念根深蒂固的影響、法律保障的脆弱甚至缺失、政策扶持的欠缺、公民意識的淡薄等綜合因素，全市各類社會組織的整體發育程度和發展水平還是嚴重滯后的。一是數量偏少，規模偏小，遠不能滿足各界別、各群體、各行業公民、法人表達利益訴求、實現共同意愿、加強自律管理、提供社會服務、謀求自我發展等多方面的巨大社會需求；二是結構不甚合理，維權類、公益類社會組織發展緩慢，所占比例偏低，不利于社會“中介”利益表達功能和自律管理功能的充分發揮；三是所有社會團體經清理整頓，名義上已與黨政機關脫鉤，但仍有部分社會團體與原掛靠的黨政機關藕斷絲連，“明脫暗不脫”，行政化現象依然存在，自我發展、自律管理能力不強；四是準入門檻高，嚴重制約社會組織的發展壯大，在一些無主管部門管理領域，申請建立社會組織往往因合法性依據不足而被拒之門外；五是政策扶持力度不強，發展環境不寬松，在公共服務領域幾無社會組織的立足之地，多數社會組織發展后勁不足，有些已陷入生存危機。社會組織發展滯后，不僅造成了社會自律管理的“中介”斷層，而且直接間接地延緩了政府職能轉變的進程，加重了城鄉基層自治組織在社會管理和服務方面的額外負擔。

其四，行政性、社會性事務的過重負擔，削弱了基層自治組織實行自治管理的能力。多年來，城鄉基層居民自治組織一直存在行政工作負擔過重，自治功能難以充分發揮，自我管理能力不見顯著提高的“老大難”問題。在企事業單位的社會管理和服務事務大量溢出，政府許多社會管理職能和公共服務事務向社會轉移，而社會“中介”管理載體又缺位的現實條件下，社區居委會和村民委員會便成了裝載大量社會管理和服務事務的“筐”。據市區觀前街道察院場社區、雙塔街道滄浪亭社區和石路街道信記社區的抽樣調查，在試行社區體制改革之前，這三個社區居委會平均承接上級政府部門的工作任務多達56項，涉及退休人員管理、人口與計劃生育管理、社會治安管理、城市市容環境管理、消防安全管理、外來人員管理等多項社會管理和公共服務事務；上級條線部門硬性要求建立的臺賬、資料多達145冊，指定上墻掛牌多達19塊；各類評比、創建、檢查、達標活動更是多得不勝其煩。過重的行政性、社會性工作負擔，使“小巷總理”們忙于耕種別人的“責任田”，而荒了自家的“自留地”。社區居委會工作的行政化、半行政化傾向，必然導致自治功能的削弱和自我管理能力的弱化。在農村，村民委員會的工作同樣存在行政化、半行政化現象，某些方面比社區居委會更甚。至今仍有不少社會成員誤以為村民委員會是一級基層政權組織，也就不足為奇了。

其五，公民在社會管理中的主體意識和參與意識淡薄，自我管理、自我約束的自覺程度不盡如人意。公民本身就是多元化的社會管理主體中的重要一員。然而在現實生活中，我們許多公民卻意識不到這一點。面對社會管理中發生的種種無序現象，他們只會指責政府或他人的失職和過錯，而不在自己身上找責任、找毛病、找原因。事實上，社會管理中暴露出來的許多問題，恰恰是由一些公民不遵守社會公德造成的，如公共場所大聲喧嘩、亂丟雜物、隨地吐痰、亂涂亂畫、踐踏綠地、違章駕駛、亂停車輛等等。在成熟的公民社會里，上述問題很少發生，不少社會管理成本無需支付。

三、從社會管理的理念和方式看，傳統的套路和手段嚴重妨礙著管理成本的降低和管理效率的提高

調查中，我們深有感觸，在社會結構深刻變革的歷史進程中，全市各社會管理主體面對不斷涌現的新矛盾、新挑戰，都在更新管理理念、創新管理方式上進行了積極的實踐探索，并取得了一些可喜成果。問題在于，這些實踐探索大多是在各自為政的分散狀態下進行的，就其性質，當屬“微調”，因而取得的成果往往是局部的、階段性的。管理理念落后，管理方式陳舊，是造成社會管理效率無法顯著提高、尤其是長效管理機制難以形成，管理成本居高不下的重要原因之一。

在政府層面上，行政手段多、形式主義多、提供公共產品和服務相對較少的問題還沒有從根本上得到解決。傳統是一種巨大的慣性力量。從根本上轉變在長期計劃經濟體制下形成的管理理念和管理方式，不可能一蹴而就。調查座談中大家普遍認為，在社會結構整體轉型時期，各級政府及其部門雖然加大了社會管理力度，但并未徹底擺脫原先的管理套路和方法，還是依賴于會議貫徹、文件部署、審批把關、執法檢查等行政手段，缺乏以人為本的服務意識和跟蹤服務、動態監管、績效考核等合理機制，一些部門依法管理的自覺性不強，管理中的自由裁量度過大。同時，官僚主義和形式主義還有較大市場，名目繁多的評比、達標、創建活動，運動式的突擊行動，成了各部門競相仿效的慣用手段，其結果，勞民傷財，治標不治本，甚至擾亂正常秩序，并為一些腐敗分子提供了權力尋租的機會。此外，“各掃自家門前雪”的管理理念，人為地限制了現代信息化技術手段充分合理的使用。這些年來，各地、各部門投入了大量的財力、物力，開發了許多信息技術系統，然而，囿于各取所需，自成體系，社會公共管理信息資源卻被割裂得支離破碎，互通互聯障礙重重。

在社會組織層面，外部行政干預和自身依賴政府的問題并存，管理理念和管理方式帶有明顯的行政色彩。依據現行法規，各類社會組織登記成立必須經業務主管部門批準。一些業務主管部門往往以此對社會組織進行行政干預，部分社會組織也由于人員、經費等方面的原因，與業務主管部門脫鉤容易斷“臍帶”難，從而，窒息了這些社會組織的獨立性、自主性，對內對外的運作、管理方式都帶有較為濃厚的行政化色彩，難以在表達利益訴求、參與社會管理、提供社會服務和加強自律管理中發揮和顯現獨特的“中介”優勢。

在城鄉基層自治組織層面，服從上級的思維情結還未徹底解開，“四個民主”的路徑有待進一步拓展。進入新世紀以來，蘇州市城鄉社區建設健康發展，取得了一系列豐碩成果。近年來，市區滄浪區、金閶區、平江區又率先啟動基層社會管理體制改革，初步整合了社區各類管理資源，有力地促進了居民自治管理能力的提高。農村村民自治工作廣泛而又深入地展開，充滿活力的村民自治機制已基本形成。但從問題方面看，還有許多矛盾有待我們去研究、去解決。爭脫“服從命令聽指揮”的思維情結，創新管理理念和管理方式，不斷拓寬“四個民主”的路徑，顯著提高自治功能和自治管理效率，就是擺在城鄉基層自治組織面前的現實課題。