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隨著經濟的發展，社會的進步，延續多年的收容遣送制度已經廢止，新的《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》于2003年6月20日正式施行。從強制性收容遣送改為關愛性救助管理，是我國民主法制建設的一件大事，也是我國社會救助制度的重大改革。貫徹執行新的《救助管理辦法》，有關職能部門為突發困難群體和流浪乞討人員提供了不少救助，取得了很大的成績。但在貫徹執行新辦法過程中，也遇到了一些新問題。本文試從以下幾方面，對貫徹新辦法所遇到的問題和解決問題的辦法進行探討。

一、對求助受助人員狀況的再分析

（一）救助對象中的“高收入”弱勢群體。新的救助管理辦法實施以來，流浪乞討人員卻有增無減。鞍山市救助管理站2002年收容遣送各類人員共849人，其中流浪乞討人員150人，占總數的18％。而2006年救助了764人，其中流浪乞討人員只有27人,僅占總數的0.35。究其原因，主要是強制性收容遣送制度取消后，大部分流浪乞討人員由此而發展成“職業乞丐”。他們不滿足于解決溫飽問題，而是乞求“高收入”。他們當中一部分，以形成了以流浪生活為主、以乞討生財為目的的“家庭式”乞討團伙。本人在對新辦法施行三年來鞍山流浪乞討人員的社會調查中，不僅發現了3人幫，5人組的乞討小團伙，還發現了來自甘肅岷縣的有100多人組成的乞討大團伙。這個大團伙，每個女性手臂上都紋有一只梅花，并帶一個小孩子，以家族為單位，分工明確，乞討生財。他們不滿足于受助，甚至拒絕救助。由于救助部門對拒絕救助缺乏執法依據，再加之執法手段較難把握等問題，“職業乞丐”已成為一個新的管理盲區，成為建設和諧社會的不和諧因素。

（二）求助對象中的身份甄別難。新的《救助管理辦法》界定了救助標準和條件，但實際上難以操作。在救助工作中，相當一部分求助對象不能提供有效的身份證明。究其原因，一是臨時求助人不想暴露身份，怕影響名聲。二是職業乞討人員，他們經常流竄全國各地乞討，登記后怕被當地民政部門接回。三是目前正在實施微機聯網，進入微機后，怕今后不予以救助。為此，給救助管理部門工作帶來許多不便，甚至無法核實被救助人員的真實情況，無法實施救助。對這部分人，目前，基本上是由他們自述，工作人員憑感覺判斷是否救助。對一些不符合條件的摻雜人員更是難以應對。在2006年市救助管理站求助的827人中，競有542人不能提供有效證件，只認定了63人不符合救助條件。如郭某，男，64歲，自稱是遼寧鐵嶺人。經微機查詢該人在遼寧省內救助站先后救助了19次，在他身上發現80多張全國各地救助給買的車票。鞍山救助站也救助了其3次，對于這種騙助人員，救助站在其第4次請求救助時沒有給予救助，他就躺在救助站門外耍賴，后來聯系公安機關才將其強制護送走。

（三）受助人員中弱勢群體返家難。在救助對象中，盲聾啞、癡呆傻、精神病人和無家可歸者占大多數。他們是救助工作中的難點和重點。由于他們不能提供準確的家庭住址和聯系人的相關信息，無法同其家人和親屬聯系。即使找到了他們的親人和親屬，他們當中相當一部分人也不愿意把他們從救助站接走。有的接走了，不久又流落社會，無奈，救助站成了他們的棲身之地。鞍山市2006年救助的這類人員共有76名，親屬不愿接回的有46人，占總數的61％。如救助站送回后，家庭拒絕接納，不僅牽扯了救助站人手，還造成了國家有限的救助經費的浪費。如居住在鞍山市千山區魏家屯村的范某（64歲），2005年5月24日患肝硬化到常州市救助管理站求助。在常州救治期間，聯系到了其兩個兒子和姐姐，他的親屬都表示不能去常州把親人接回來。在范某病情穩定后，常州救助站護送他回到鞍山繼續救治。在鞍山救治期間，鞍山市救助管理站多次找到其親屬，勸說他們把范某接回家。可范某的親屬一次也沒有到醫院看望過范德純，后來他的兩個兒子也聯系不上了，一直都由救助站的工作人員在醫院護理范某。2005年10月1日范因病死亡，救助站聯系到了他的姐姐。他的姐姐電話里說，“請政府處理”，就再也不接電話了。范某的喪事完全由救助站辦理。范某臨死前留下遺憾，沒有見到自己的親人一面。

（四）受助人員情況復雜管理難。由于實行開放式救助管理，一些流落街頭的病危患者也經常被熱心人送到救助站，而救助管理部門的醫療救助體系又不完善，給救助管理工作帶來新的問題。一些受助人員，尤其是精神病人和弱智人員，時常在站內亂跑亂叫，破壞公共設施，在被褥上拉屎拉尿，甚至毆打工作人員，特別難以管理。在求助人員中還存在“魚龍混雜”，救助站內發生多起行竊現象，威脅著國家財產和救助站工作人員的人身安全。

（五）救助管理部門轉變職能后認可難。由于一些治安執法部門對新的救助管理辦法不了解，經常把一些酒后理智不清耍酒瘋、病倒街頭無人管、不夠收容條件的外地傳銷人員、正在調查到涉案不能定性人員以及影響社會治安回穩定的人員送到救助站。或者撒手不管，或者請求代看管，救助站成了臨時收容所。如2006年2月24日，公安110第7大隊夜勤民警就把一名不符合救助條件的人員強制性送到救助站，由于本人不接受救助，救助站按照自愿受助的原則予以拒收。夜勤民警由于不了解救助的原則，錯誤地認為救助站是不作為、不履行責任。

二、對貫徹執行新的《救助管理辦法》的幾點設想

新的《救助管理辦法》的出臺，細化了救助管理的內容，界定了救助管理范圍，標志著我國施行了21年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》正式退出歷史舞臺，體現了救助管理工作完全成為一種被救助者的“自愿行為”。救助機構也實行了“來去自由”的開放式管理，完全體現了以人為本，建設和諧社會的理念。那么，如何突破新、舊《辦法》帶來的制約救助管理工作的“瓶頸”和“難點”，這是救助管理部門必須破解的難題。我認為應從以下幾個方面著手：

（一）關愛流浪乞討人員，從根本上消除流浪乞討。

1、加快建立和完善城鄉低保體制。讓每一個生活無著的流浪乞討人員都能享受到低保政策。按照新的救助管理辦法，應對流浪者中的老年人、未成年人和殘疾人聯系有關部門給予安置，對身體強壯有勞動能力的人員通過開展勞動技能的培訓，使他們能有一技之長。同時，開辟和提供一些針對乞討人員的勞動崗位，使這些長期流浪乞討人員的生活有出路，完全融入社會，從根本上解決和避免因生活無著而外出乞討，使這項工作成為全社會的工作。

2、加大政府部門之間的協調力度。一方面，流出地的政府部門及城鄉基層組織要充分發揮作用，通過賦有成效的工作，控制外出流浪乞討；另一方面，流入地政府部門及城鄉基層組織要認真對待，耐心說服，堵住入口。對流浪乞討人員經常出現的地域，公安、工商、綜合治理等單位要同救助管理部門密切協作，共同做好流浪乞討人員的工作。在救助管理工作中，要實行救助管理一盤棋，從根本上解決目前各地普遍存在的局部禁乞問題，治標更要治本，標本兼治，力求取得成效。

3、救助管理部門要營造氛圍。適時到流浪乞討集中的地域進行救助法規的宣傳，使流浪乞討人員懂法、知法、守法。加強救助知識的宣傳，教育這些人的親屬，對老年人、未成年人和殘疾人應盡贍養、撫養責任，譴責遺棄行為，形成關愛性的社會救助管理氛圍。

（二）加強對流浪乞討人員教育，打擊職業乞討者。

>在實行對流浪乞討人員救助的基礎上，要加強對有勞動能力的青壯年進行思想教育，讓他們明白流浪乞討不僅是有損自身形象的行為，同時也會對國家形象造成影響，是社會問題，也是政治問題。救助管理部門應按照新辦法協調公安等部門出臺相關政策法規，建立相應的監督制約機制，采取有效措施打擊有組織的欺詐性乞討行為。

（三）拓展救助方式，變被動求助到主動救助。針對節假日放長假，人口流動量增多的客觀情況，救助管理部門要每天派工作人員上街巡視，密切關注流浪乞討人員，尤其是關注流浪未成人和流浪精神病人或危重病人的情況，做到發現一個救助一個。同時，要在重要地段設立救助咨詢站或救助引導站，向社區居委會及市民發放救助引導卡，避免求助找不到門檻，為營造和諧平安環境做出積極努力。

（四）完善救助網絡，強化多層面管理。鞍山市是在全省和全國率先對救助人員實行微機管理的城市，其經驗被推廣。在對一般受助人員進行微機登記的基礎上，還把鞍山市轄區內的流浪乞討人員和癡呆傻人員及精神病人資料輸入微機，建立個人檔案，使長期制約救助管理工作的求助對象返家難等問題得到破解，救助工作也由被動變為主動。由于救助管理工作是一項全社會關注的工作，還應發揮社區和志愿者隊伍作用。要在重點社區建立救助網絡，設立義務救助管理員。一方面確保救助對象通過社區和社區救助管理員及時聯系救助管理部門予以救助，另一方面求助人員在得到救助后，救助管理部門能通過社區或者社區義務救助管理員及時查找到救助人的住址，并由社區或者義務救助管理員通知其親屬接回或由救助站護送回家。

三、強化救助管理機構建設，為救助工作創造必要到條件

新辦法的施行，為救助管理工作帶來了新機遇。救助管理部門要乘勢而上，針對新辦法施行中出現的問題，用創新的思維去破解工作中的難題。

（一）加強基礎設施建設，修筑花園式救助管理站。幾年來鞍山市對救助工作高度重視，不僅新建了救助大樓，設立了接待室、閱覽室、活動室，添置了健身器材等，盡可能的為受助人員創造舒適的住宿條件。還變過去監舍式管理為開放式救助，拆除鐵門、鐵柵欄和監控設備，不限制受助人員人身自由，尊重受助人員隱私，完全體現了救助工作的人性化，使被救助者在救助站感受到家的溫暖。

（二）創新工作方式，提高救助管理人員的責任意識。要把受助人員當親人，徹底改變過去生、冷、硬的工作態度。無論是對因為身體殘疾或是喪失勞動能力的流浪者，還是身在異鄉，因為錢物丟失發生臨時性困難的人，到了救助站就是回到了溫暖的家中，回到了親人的身旁。各地救助站要從思想上愛護他們，生活上關心他們，組織活動上要有創新，組織受助人員在閱覽室學習，定期組織一些文體活動，豐富他們的文化生活。徹底改變進救助站只提供生活救助問題。

（三）協調職能部門，形成救助體系。救助管理工作是全社會的工作，是一項涉及和諧和穩定的工作，需要社會各個方面密切配合。對職業流浪乞討人員，需要公安、綜合治理、流出地政府等部門的配合，應予以堅決打擊。對求助人員中的危重病人，精神病人，需要醫療等部門的配合。鞍山市救助管理站從2003年開始就積極協調公安、衛生等部門，設立定點醫院，救助流浪乞討病人。在此基礎上根據2006年1月6日《關于進一步做好城市流浪乞討人員中危重病人、精神病人救治工作的指導意見》更加完善了救助體系，明確了責任，保障了流浪乞討病人的權益。

雄關慢道真如鐵，而今邁步從頭越。做好新時期救助管理工作，是維護社會秩序，構建和諧社會的必然要求，是終點也是起點，讓我們攜起手來，共同譜寫救助管理工作新篇章。