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近年來，北京市在市委和市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞“新北京、新奧運(yùn)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，開拓創(chuàng)新，不僅使本市的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力持續(xù)增長，人民的生活水平也大幅提高。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，北京市同樣面臨著一系列新的社會(huì)問題，如貧富分化嚴(yán)重、公共服務(wù)供給不足以及社會(huì)矛盾不斷增多等，這些問題直接關(guān)系到北京市未來改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。同時(shí)，隨著人民物質(zhì)生活水平的不斷提高，城市居民所關(guān)注的問題更多地集中在一些與生活質(zhì)量有關(guān)的方面，如社會(huì)福利、政府治理以及社會(huì)環(huán)境等。因此，在新的形式下，政府的工作重心要相應(yīng)地轉(zhuǎn)向滿足人們對(duì)生活質(zhì)量的需要。從提高生活水平到提高生活質(zhì)量的轉(zhuǎn)變是社會(huì)發(fā)展的一個(gè)質(zhì)的飛躍，也是北京市政府未來面臨的最重要的挑戰(zhàn)。簡單來說，生活水平的提高主要依靠發(fā)展經(jīng)濟(jì)來解決，但生活質(zhì)量的提高則是與社會(huì)管理和公共服務(wù)的提供有關(guān)，即政府必須實(shí)施有效的社會(huì)管理，為大眾提供充足的和高質(zhì)量的公共服務(wù)來實(shí)現(xiàn)。

社會(huì)管理和公共服務(wù)成為近年來我國政府部門和理論界一個(gè)共同的熱門話題。有關(guān)這兩個(gè)概念的討論涉及的內(nèi)容和范圍都非常廣泛，幾乎涵蓋了社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域和過程，包括法制建設(shè)、收入分配、社會(huì)福利以及培育公民社會(huì)組織等。但以下兩點(diǎn)是被普遍接受的共識(shí)：首先，政府是社會(huì)管理和公共服務(wù)的責(zé)任主體。中國行政管理學(xué)會(huì)的有關(guān)研究認(rèn)為，社會(huì)管理即是政府通過制定專門的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會(huì)政策和法規(guī)，管理和規(guī)范社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)，培育合理的現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系、回應(yīng)社會(huì)訴求、化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會(huì)氛圍，建設(shè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境[2]。其次，社會(huì)管理和提供公共服務(wù)主要是一個(gè)制定和實(shí)施社會(huì)政策的過程。無論是調(diào)節(jié)收入分配、提供社會(huì)福利，還是培育公民社會(huì)組織，都需要通過制定和實(shí)施社會(huì)政策來實(shí)現(xiàn)。

為此，2005年4月市民政局會(huì)同北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策研究所組成課題組，就北京市如何在社會(huì)管理和公共服務(wù)方面進(jìn)行改革這一問題進(jìn)行了深入研討。本課題組認(rèn)為，北京市應(yīng)該從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)的提供。

一、確立政府提供公共服務(wù)的責(zé)任主體角色

在任何一項(xiàng)公共服務(wù)的提供過程中，至少包括兩個(gè)最基本的組成部分或環(huán)節(jié)，即資金籌集和服務(wù)遞送，對(duì)于針對(duì)特殊群體的服務(wù)來說，還有一個(gè)瞄準(zhǔn)對(duì)象的環(huán)節(jié)。首先要形成這樣一種認(rèn)識(shí)，即政府是為社會(huì)大眾提供公共服務(wù)的責(zé)任主體。具體來說，政府的責(zé)任主體就是指，政府要為公眾所獲得的公共服務(wù)的充足性和質(zhì)量承擔(dān)最終的責(zé)任。公共服務(wù)的充足性與政府的財(cái)政投入直接相關(guān)，而服務(wù)質(zhì)量則既與資金投入有關(guān)，更與監(jiān)管有關(guān)。因此，政府的責(zé)任主體角色具體包括投資主體和對(duì)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)控和效果的評(píng)估。

（一）投資主體

在法制和公民社會(huì)組織較為完善的條件下，政府的很多職能或某些職能的某些環(huán)節(jié)是可以通過購買服務(wù)等政府管理工具來由市場(chǎng)組織或一些獨(dú)立部門完成的，但資金保障的責(zé)任則是在任何時(shí)候都無法讓其他部門取代的。這是因?yàn)椋魏喂卜?wù)均具有一定程度的“免費(fèi)午餐”特征，但市場(chǎng)是沒有免費(fèi)午餐的。我國的教育和醫(yī)療體制改革結(jié)果也說明，完全依靠市場(chǎng)來提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品是行不通的。換言之，市場(chǎng)組織不具備提供公共服務(wù)的屬性。因此，隨著法制環(huán)境的改善和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)范化，政府當(dāng)前的某些職能可能會(huì)由市場(chǎng)組織或公民社會(huì)組織來承擔(dān)，但政府作為公共服務(wù)投資主體的角色職能加強(qiáng)，不能削弱。事實(shí)上，在現(xiàn)代社會(huì)中，政府的主要責(zé)任就是為社會(huì)成員提供福利，這可以從西方發(fā)達(dá)國家社會(huì)福利制度的演變過程看到。可以說，現(xiàn)代政府的主要職能或活動(dòng)都是圍繞為社會(huì)成員提供福利和服務(wù)或保證人民的生活需要得到滿足這一目標(biāo)展開的。

政府的投資主體角色除了直接財(cái)政撥款以外，還可以通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入公共和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域。事實(shí)上，在西方發(fā)達(dá)國家，稅收激勵(lì)是政府籌集公共和社會(huì)服務(wù)資金的主要方法。一些看似由市場(chǎng)或非營利組織“提供”的公共服務(wù)，實(shí)際是這些組織在為政府“打工”的結(jié)果：政府通過購買服務(wù)為其支付了費(fèi)用。有研究指出，如果政府沒有對(duì)私人捐贈(zèng)采取稅收減免政策，高達(dá)96％的美國私人捐贈(zèng)者將會(huì)大幅地減少他們的捐贈(zèng)[3]。

（二）監(jiān)控服務(wù)質(zhì)量，評(píng)估服務(wù)效果

監(jiān)控和評(píng)估不僅有助于增加社會(huì)政策的理性化和科學(xué)性，也是增加政府政策能力和獲得公眾信任的手段。首先，通常來說，社會(huì)政策的依據(jù)是建立在對(duì)問題的科學(xué)評(píng)估基礎(chǔ)之上，其效果則體現(xiàn)為對(duì)政策對(duì)象本身的行為或其環(huán)境的改變。長期以來我們的社會(huì)政策更重視組織的目標(biāo)，如資金投入和覆蓋率等，而對(duì)一個(gè)具體的社會(huì)政策到底要解決什么問題或?qū)φ邔?duì)象產(chǎn)生什么影響則不僅事前缺乏明確的界定，過程中缺乏規(guī)范的監(jiān)控程序，事后也鮮有及時(shí)的政策評(píng)估，由此而經(jīng)常導(dǎo)致政策制定的盲目性和實(shí)施的隨意性共存的情況，最終也影響了政策的可持續(xù)性。其次，社會(huì)政策是實(shí)踐科學(xué)，其技術(shù)基礎(chǔ)是由社會(huì)科學(xué)理論、價(jià)值觀念以及經(jīng)驗(yàn)等共同構(gòu)成的，需要工作人員在政策實(shí)施過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索新的方法。監(jiān)控和評(píng)估既是驗(yàn)證理論的手段，也是學(xué)習(xí)的過程。最后，對(duì)于現(xiàn)代政府來說，對(duì)其政策進(jìn)行監(jiān)控和評(píng)估，及時(shí)向社會(huì)大眾提供和政策實(shí)施的成本效益和效果以及存在的問題等，是公眾對(duì)“負(fù)責(zé)任政府”的基本要求。

二、在社會(huì)管理和公共服務(wù)的提供中有選擇地使用市場(chǎng)機(jī)制

確立政府的責(zé)任主體角色并不意味著政府既要出錢，又要直接生產(chǎn)和遞送服務(wù)，也不是所謂的“將可以由社會(huì)和市場(chǎng)提供的公共服務(wù)讓社會(huì)和市場(chǎng)提供”這樣簡單的事情。因此，在涉及到公共服務(wù)改革的討論或政策中，籠統(tǒng)地使用市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化或社會(huì)化等提法不僅不解決問題，有時(shí)甚至?xí)蔀檎菩敦?zé)任或服務(wù)機(jī)構(gòu)謀私利的借口。正確的做法是：1）政府必須要承擔(dān)起為社會(huì)大眾提供充足和高質(zhì)量公共服務(wù)的責(zé)任主體角色，但在提供服務(wù)的過程中可以在某些環(huán)節(jié)上有選擇地使用市場(chǎng)機(jī)制；2）政府不是依靠“權(quán)威”來管理社會(huì)，而是通過一些管理工具，如近年來流行的“公私合作伙伴”和“網(wǎng)絡(luò)政府”等來管理社會(huì)。在這方面，借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造性地使用“民辦公助”的一些方法是非常有用的。

（一）“民辦公助”的理論與形式

就公共服務(wù)的提供而言，二十世紀(jì)七十年代以來西方發(fā)達(dá)國家的新公共管理和私有化改革過程是一個(gè)將公共服務(wù)的籌資和遞送分離的過程，即從政府包攬向“民辦公助”轉(zhuǎn)變的過程。總的情況是，在公共服務(wù)領(lǐng)域中減少了政府的角色而擴(kuò)大了私人部門的角色，但更具體地來說，則是將產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和遞送環(huán)節(jié)從公共向私人的轉(zhuǎn)移，而政府的在財(cái)政和服務(wù)監(jiān)督方面的角色并沒有減少。如此，公共部門在生產(chǎn)中的分量下降了，而作為監(jiān)督者的地位卻提高了，同時(shí)政府還要提供財(cái)政支持。總之，民辦公助就是將公共服務(wù)的生產(chǎn)供給由公共部門轉(zhuǎn)向私人，而公共部門在提供財(cái)政支持方面仍起著主導(dǎo)作用。

民辦公助在西方國家的興起的原因很多，其中的一個(gè)原因是，私有化被認(rèn)為是克服政府直接提供服務(wù)所存在的浪費(fèi)、低效、腐敗和缺乏人情味等弊端的有效措施。主張私有化的理由認(rèn)為，競(jìng)爭是影響服務(wù)質(zhì)量和效益的最重要的因素，而政府直接生產(chǎn)和提供服務(wù)必然伴隨高成本和低效益，從而造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。私有化運(yùn)動(dòng)的支持者對(duì)政府行為的批評(píng)未免有片面之嫌，但政府不是萬能的，政府的行為也有其內(nèi)在缺陷，即“政府失靈”的問題。雖然政府直接提供服務(wù)所存在的缺陷是被普遍認(rèn)識(shí)到的事實(shí)，但將公共服務(wù)完全交給私營機(jī)構(gòu)或?qū)嵭惺袌?chǎng)化，不僅存在技術(shù)方面的問題，更是一個(gè)政治問題。在這種情況下，作為民辦公助的一種折中形式的政府購買服務(wù)被認(rèn)為是克服政府直接提供服務(wù)所存在的缺陷的一個(gè)有效而可行的方法。

政府購買服務(wù)是介于政府直接提供服務(wù)和完全私有化兩個(gè)極端之間的一種折中的方式，即政府繼續(xù)保留其投資主體和制定政策的角色，但將舉辦服務(wù)的責(zé)任通過合同形式交給獨(dú)立的舉辦機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)可以是私人的贏利或非贏利性組織或其他非政府組織等。

（二）民辦公助的主要方法

目前被大多數(shù)國家普遍使用的民辦公助管理工具，包括服務(wù)承包、專項(xiàng)基金、定向福利券和市場(chǎng)供給等手段。具體描述如下：

服務(wù)承包（購買服務(wù)）是所有民辦公助方式中最為常用和廣泛使用的管理工具。在公共服務(wù)的提供中，以合同的形式來購買服務(wù)是最常用的一種形式，即將公共服務(wù)通過訂立合同的方式委托給民間贏利或非贏利機(jī)構(gòu)，由它們來提供服務(wù)，這種方法也通常被稱之為購買服務(wù)。其目的最初只是為尋求一種提供服務(wù)的不同模式，主要是降低服務(wù)成本、增加資金渠道、提高服務(wù)質(zhì)量和克服官僚現(xiàn)象，但隨著實(shí)踐的發(fā)展，政府購買服務(wù)逐漸變成了一種縮小政府規(guī)模和干預(yù)的方式，從而使政府與私營或其他組織形成了一種合作關(guān)系，共同承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

專項(xiàng)基金是指政府為保障公民獲得一些最基本的服務(wù)而通過補(bǔ)助制度以降低其服務(wù)收費(fèi)的辦法，如美國的醫(yī)療機(jī)構(gòu)長期接受政府的巨額財(cái)政補(bǔ)助，以便使低收入者也能享受較低價(jià)格的醫(yī)療服務(wù)。具體來說，專項(xiàng)基金是政府對(duì)社會(huì)服務(wù)提供者和大多數(shù)非盈利組織提供的補(bǔ)貼，目的是使服務(wù)使用者能夠用得起這些服務(wù)。一般來說，專項(xiàng)基金的使用要求民間部門必須先自行籌措部分配套資金，而政府則對(duì)其施行一定比例的補(bǔ)貼。其優(yōu)點(diǎn)是，如果充分利用政府與民間機(jī)構(gòu)雙方的資源開展公共服務(wù)，則自然會(huì)擴(kuò)大服務(wù)的規(guī)模，使更多的人得到幫助。但也有其缺點(diǎn)，那就是政府給了補(bǔ)貼后民間機(jī)構(gòu)是否真正履行其應(yīng)有的義務(wù)，只能在秋后算帳，這也是一個(gè)需要考慮的問題。

定向購物券或福利券是帶有現(xiàn)金性質(zhì)的兌換券，讓接受公共服務(wù)的人在指定金額內(nèi)購買所需要的服務(wù)，其目的是鼓勵(lì)他們對(duì)特定物品和服務(wù)的消費(fèi)，并且能夠限制政府所補(bǔ)助資金的用途。它的性質(zhì)是將現(xiàn)金以購物券的方式發(fā)給個(gè)人，由個(gè)人選擇商品或服務(wù)，如教育、醫(yī)療、房租、食物等福利券。與被認(rèn)為有資助生產(chǎn)者、限制消費(fèi)者選擇嫌疑的專項(xiàng)基金不同，福利券允許消費(fèi)者在市場(chǎng)上自由地選擇。其實(shí)在很多“第三方付款”的服務(wù)中，如醫(yī)療補(bǔ)助等，經(jīng)常也被認(rèn)為是一種福利券的體制，因?yàn)樵诔Ｒ?guī)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這些方案的受益者可以選擇自己合意的醫(yī)生或醫(yī)院。定向購物券企圖在服務(wù)提供者中引入競(jìng)爭機(jī)制，由消費(fèi)者選擇服務(wù)提供者，從而降低成本和價(jià)格，提高服務(wù)質(zhì)量。

市場(chǎng)供給是一種完全市場(chǎng)化的公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供方式，主要適用于一些與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織提供的私人物品的形式相同的公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和提供。這些公共產(chǎn)品或服務(wù)不再被視作是由公共組織提供的物品，而是由消費(fèi)者自行從民間市場(chǎng)中選擇服務(wù)，政府完全不參與。但是，盡管政府較少參與這些產(chǎn)品的福利供給機(jī)制，但會(huì)頒布一般性法規(guī)應(yīng)用于這些領(lǐng)域，以保護(hù)社會(huì)上的低收入人士獲得相應(yīng)的服務(wù)，如日托、小型醫(yī)院、吸毒和酗酒治療項(xiàng)目、精神衛(wèi)生保健以及私人開業(yè)的心理治療等。市場(chǎng)供給所產(chǎn)生的一個(gè)問題是會(huì)導(dǎo)致階層分化，并會(huì)強(qiáng)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不公平性。例如，貧困人士憑福利券在市場(chǎng)上購買服務(wù)，但同時(shí)那些富裕的人士也會(huì)自己掏錢購買相似的服務(wù)。隨之產(chǎn)生的一個(gè)問題是，使用福利券的顧客不能像自己掏錢購買服務(wù)的顧客那樣有充分的權(quán)力和自由去選擇福利的提供者。并且，一些服務(wù)提供者可能會(huì)拒絕向這些顧客提供服務(wù)，因?yàn)樵谒麄兩砩蠋缀鯚o利可圖，這樣就會(huì)出現(xiàn)由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織選擇客戶的現(xiàn)象。

自愿服務(wù)和自我服務(wù)是指由自愿者提供原本由政府提供的服務(wù)，這是在慈善組織提供的社區(qū)服務(wù)中被普遍使用的方法。政府一般不干涉這種體制的分配和產(chǎn)出。其優(yōu)點(diǎn)很多，一是可以滿足一些沒有組織或問題較特殊人群的需要；二是這種服務(wù)具有很強(qiáng)的創(chuàng)新力，它一方面可以避免政府組織中官僚主義的制約，另一方面也可以通過探索和實(shí)驗(yàn)來尋求更有效的服務(wù)方法。但是，自愿服務(wù)也有其缺點(diǎn)，一是服務(wù)質(zhì)量的問題，由于自愿工作人員往往缺乏專業(yè)知識(shí)和相關(guān)技能的訓(xùn)練，很可能會(huì)導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的下降。二是自愿服務(wù)機(jī)構(gòu)屬于非營利組織，特別強(qiáng)調(diào)其自身的獨(dú)立性，如果在經(jīng)費(fèi)問題上依賴政府或其它部門的補(bǔ)助，其獨(dú)立性則會(huì)受到經(jīng)費(fèi)提供者的影響，這也是一個(gè)需要考慮的問題。

自我服務(wù)是社會(huì)服務(wù)中最基本的層面，家庭成員之間的照料是自我服務(wù)中最明顯的一個(gè)例子。和自愿服務(wù)一樣，自我服務(wù)中沒有任何政府的干預(yù)。自我服務(wù)的優(yōu)點(diǎn)是能夠減少對(duì)政府提供服務(wù)的依賴，也可以使被照顧者，特別是老年人享受家庭的溫暖與親情。其缺點(diǎn)是，有些家庭對(duì)很多問題并沒有足夠的能力解決，會(huì)造成家庭矛盾和危機(jī)。

服務(wù)收費(fèi)的目的是為了控制公共服務(wù)的開支，政府允許服務(wù)提供者對(duì)服務(wù)使用者收取部分或全部費(fèi)用，如果需要，也可提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。其優(yōu)點(diǎn)為，一是可以擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象。如果由政府提供服務(wù)，服務(wù)使用者需符合政府規(guī)定的某些條件才可以使用，而使用者付費(fèi)制度則可以使有消費(fèi)能力的人們都可以享受到其所需要的服務(wù)。二是收費(fèi)制度較具彈性，可以鼓勵(lì)更多的服務(wù)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，增加服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，有助于解決服務(wù)不足，也可以提供不同形式的服務(wù)，以適應(yīng)不同消費(fèi)者的需要。其缺點(diǎn)是，對(duì)那些沒有足夠經(jīng)濟(jì)支付能力的弱者來說，盡管他們極其需要某些服務(wù)，但由于沒有支付能力，則得不到其所需要的服務(wù)。

在我國，公共服務(wù)或公共產(chǎn)品經(jīng)常與公共事業(yè)相提并論，主要指由各級(jí)主管這些工作的政府部門或事業(yè)單位所做的事情，如公共設(shè)施建設(shè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育以及社會(huì)保障等。這些服務(wù)既包括為普通大眾的服務(wù)，也包括為特殊群體的社會(huì)福利服務(wù)，而且不同服務(wù)的優(yōu)先次序和對(duì)人民生活的影響也不同，因此，哪些服務(wù)應(yīng)該實(shí)行市場(chǎng)化，或在哪些環(huán)節(jié)應(yīng)該利用市場(chǎng)機(jī)制，應(yīng)根據(jù)具體情況來決定，如教育和醫(yī)療服務(wù)等每個(gè)家庭和個(gè)人都需要的基本社會(huì)服務(wù)，可以市場(chǎng)化的程度和環(huán)節(jié)非常之少，而政府投入和監(jiān)管則更重要。

三、培育和利用公民社會(huì)組織

公民社會(huì)建設(shè)是事關(guān)社會(huì)轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要條件。我國的公民社會(huì)組織包括各種利益團(tuán)體、民間組織和基層社區(qū)組織等。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，政府的角色也要相應(yīng)地從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的全能型政府向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的“有限政府”轉(zhuǎn)變，我們經(jīng)常聽到有關(guān)政府應(yīng)該在哪些問題上管，哪些問題上放權(quán)的討論。但事實(shí)上，政府都必須管，只是如何管的問題。換言之，政府職能轉(zhuǎn)變并不是職能發(fā)生了變化，或者說，原來管的事情現(xiàn)在不管了，而是行使職能的手段和方法發(fā)生了變化。因此，社會(huì)的轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。或者說，政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)的培育是互相依存的，二者應(yīng)當(dāng)同時(shí)進(jìn)行。

（一）我國公民社會(huì)組織發(fā)育緩慢的主要原因

然而，我國的公民社會(huì)組織普遍發(fā)育緩慢，尚不具備承擔(dān)政府職能的能力。導(dǎo)致我國民間組織發(fā)育緩慢的原因有很多，包括對(duì)民間組織的法制不完善和管理能力薄弱等，但其中的一個(gè)根本原因是我們對(duì)民間組織對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的積極作用和角色認(rèn)識(shí)不足而導(dǎo)致的一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū):我們從一開始就將這些組織的職能定位于為政府服務(wù)，而不是從營造公民社會(huì)的角度出發(fā)去培育和發(fā)展民間組織。這一點(diǎn)我們可以從我國民間組織的出現(xiàn)和發(fā)展歷史中看到。首先，我國的很多民間組織的發(fā)展過程大都經(jīng)歷了一個(gè)自上而下的過程，基本上是靠政府扶持發(fā)展起來的，很多甚至是從政府組織直接派生出來的組織，其職能或責(zé)任就是為政府服務(wù)或承擔(dān)政府的部分工作，結(jié)果導(dǎo)致不少民間組織嚴(yán)重的行政化傾向，等于事實(shí)上的準(zhǔn)政府組織。其次，我們?cè)诤荛L一段時(shí)間內(nèi)更多的是對(duì)民間組織的消極或破壞作用的擔(dān)心，甚至在如何對(duì)待民間組織的發(fā)展問題上曾經(jīng)存在著是‘堵’還是‘疏’的爭論，而政府對(duì)民間組織的扶持力度很不均衡，結(jié)果導(dǎo)致至今尚未在政府以外形成一個(gè)獨(dú)立的“第三部門”或有任何制衡作用的公民社會(huì)雛形。

另一個(gè)原因是，長期以來，我們對(duì)公民社會(huì)組織既支持不足，管理也不到位，結(jié)果導(dǎo)致這些組織發(fā)育緩慢、能力薄弱和運(yùn)行不規(guī)范；這些問題反過來同樣又制約了政府的轉(zhuǎn)型。一方面，由于缺乏相應(yīng)的制度框架和制約機(jī)制，實(shí)踐中公民社會(huì)組織經(jīng)常演變?yōu)閭€(gè)人利益團(tuán)體。例如，我國的非營利組織雖然承擔(dān)了很多社會(huì)功能，但很多組織在運(yùn)行過程中以“營利不分紅”為組織的運(yùn)行原則。我們知道，非營利和營利組織的一個(gè)根本區(qū)別是前者以“使命”而非“利潤”為運(yùn)行動(dòng)力的，使命即是為服務(wù)對(duì)象謀利益；如果失去了這樣一個(gè)基本特征，也就失去了其與營利性組織的根本區(qū)別。另一方面，由于政府對(duì)公民社會(huì)組織的支持不足，這些組織缺乏發(fā)育和生存的土壤。在我國，除了從政府中分離出來的組織，如各種協(xié)會(huì)、基金會(huì)或其他承擔(dān)政府職能的管理組織以外，完全從社會(huì)中自發(fā)形成的、以針對(duì)社會(huì)某一特殊群體需要的組織非常少。在缺少政府支持的情況下，這些組織完全通過自己的能力“自負(fù)盈虧”，這樣必然會(huì)演變?yōu)槭袌?chǎng)組織。

（二）發(fā)展社區(qū)自治，充分利用社區(qū)公民社會(huì)組織

當(dāng)前，培育和發(fā)展公民社會(huì)組織并使其發(fā)揮積極作用的首要任務(wù)是建立和完善相關(guān)的法律和規(guī)范，并通過政府購買服務(wù)或財(cái)稅政策等從經(jīng)濟(jì)上給予支持和鼓勵(lì)。這些都是政府的責(zé)任。事實(shí)證明，如果民間組織不能有效地代表民眾的利益和服務(wù)社會(huì)，最終也不能成為政府治理社會(huì)的伙伴。其次，要培育和充分利用社區(qū)公民社會(huì)組織。我國的很多社會(huì)管理政策主要依賴從中央到地方政府至上而下的行政推動(dòng)。這種形式雖然有利于政策的迅速推開，但同時(shí)也強(qiáng)化了部門分割的局面，更不利于基層公民社會(huì)組織的發(fā)育和能力建設(shè)。在我國，城市和農(nóng)村的居民委員會(huì)一直沒有形成獨(dú)立解決其社區(qū)問題的能力。由于幾乎所有的政策最終都依賴這兩個(gè)社區(qū)組織來實(shí)施，它們的作用事實(shí)上變成了窮于應(yīng)付上級(jí)政策或要求的工具，而其真正的作用??老百姓自己解決自己的問題，則遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來。我們知道，這些組織是最接近居民生活的組織；如果它們具備獨(dú)立解決問題的能力，無論是效率還是效果都要?jiǎng)龠^“千條線，一針穿”的狀況。造成這種局面的根源是，我國政府的社會(huì)管理仍然沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的邏輯，即在社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)過程中充當(dāng)著為群眾規(guī)劃生活或落實(shí)政策的角色。或者說，按照政府對(duì)群眾生活需要的理解或要求去制定和實(shí)施政策。但事實(shí)是，我們希望老百姓做的事情卻沒有發(fā)生，而不希望做的事情則時(shí)有發(fā)生；我們認(rèn)為我們?yōu)槿罕娹k了一件好事，但群眾卻不一定認(rèn)同。今天看來，這種邏輯必須改變，即政府單方面為百姓安排生活的邏輯應(yīng)當(dāng)變?yōu)榛貞?yīng)??支持型邏輯，或者“解決問題型”。我們知道，政府是有局限性的，并非什么事情都能做好。但政府能力最薄弱、因而也是政府最應(yīng)該避免的行為即是替老百姓想他們有什么需要和應(yīng)該做什么。

在社會(huì)學(xué)理論中，自治是影響社區(qū)發(fā)展的最重要因素之一，同時(shí)也是衡量社會(huì)成熟程度的標(biāo)志之一。但是，自治的前提是廣泛和有效的社區(qū)居民參與，即社區(qū)居民能夠廣泛地參與并有效地影響社區(qū)中與他們切身利益相關(guān)的決策，并能通過社區(qū)中的各種組織來表達(dá)個(gè)人、家庭以及社區(qū)整體的需求和愿望，與政府在政策的制定和實(shí)施過程中進(jìn)行溝通。這也是公民社會(huì)的一個(gè)最基本的特征。此外，在很大程度上，城市居民是否能夠被廣泛、有效地納入其所在社區(qū)的決策過程中對(duì)他們是否能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的變化具有很大的影響。從這個(gè)意義上說，社區(qū)參與既是社區(qū)建設(shè)的主要目標(biāo)之一，也是促進(jìn)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)自治的手段。換言之，社區(qū)參與既是社區(qū)建設(shè)的起點(diǎn)，也是其最終要實(shí)現(xiàn)的目的。為此，政府不僅要解放思想，轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)，也要改變工作方法。

為此，致力于基層公民社會(huì)組織的能力和制度建設(shè)，增加這些組織獨(dú)立有效地承擔(dān)社會(huì)職能的能力，首先需要發(fā)展社區(qū)自治和調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與的積極性，在此基礎(chǔ)上，逐步將一部分政策權(quán)力轉(zhuǎn)交給這些組織，使社區(qū)組織和居民參與到社會(huì)政策的設(shè)計(jì)和實(shí)施中來，不僅是克服利益部門化弊端的根本手段，也是提高社會(huì)政策效率和效益的途徑。當(dāng)然，政府還要承擔(dān)對(duì)這些組織的監(jiān)控和評(píng)估角色，以保證它們的運(yùn)行準(zhǔn)確地反映了居民的利益。

四、加強(qiáng)政府的政策能力建設(shè)

政策能力包括制定、實(shí)施和監(jiān)控能力。從社會(huì)政策的制定來說，所謂科學(xué)性就是從實(shí)際出發(fā)，而“實(shí)際”則是指人們的行為趨向或期望，或者說，政策的科學(xué)性就是“堵”和“疏”的問題；政策的實(shí)施環(huán)節(jié)既可以由政府直接執(zhí)行，也可以交給其他非政府組織來執(zhí)行，即所謂的購買服務(wù)。但無論是政府直接執(zhí)行還是外包其他組織，技術(shù)手段的應(yīng)用是政策能力的集中表現(xiàn)。

（一)克服社會(huì)政策中的理想化傾向

社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的影響使我國的社會(huì)政策帶有明顯的理想化特征。社會(huì)政策必然要涉及到資源的再分配，因此也是一種調(diào)整社會(huì)利益的手段。我國是一個(gè)社會(huì)主義國家，在主流的意識(shí)形態(tài)中，人的私利性是需要克服的一面。我們傾向于認(rèn)為，個(gè)人利益既應(yīng)該也事實(shí)上能夠無條件地服從集體或更高一級(jí)的利益，基于這樣一種假設(shè)，在進(jìn)行社會(huì)管理以及制定和實(shí)施社會(huì)政策的過程中，我們往往從一個(gè)較高的利益層面出發(fā)去要求具體的個(gè)人去做什么或不做什么，而對(duì)這些要求（政策）是否反映了人們的愿望或利益，或是否符合普通人的行為趨向，則缺乏充分的考慮，因而經(jīng)常使政策落實(shí)變成了抵制和強(qiáng)制的過程，導(dǎo)致落實(shí)難和行政成本高的結(jié)果。

社會(huì)政策理想化的另一個(gè)表現(xiàn)是，我們的很多政策過程經(jīng)常是從某一個(gè)既定的藍(lán)圖或目標(biāo)出發(fā)，然后試圖通過一項(xiàng)政策的實(shí)施將現(xiàn)實(shí)情況整齊劃一地納入到這個(gè)藍(lán)圖中。改革以來，我們花費(fèi)了大量的人力物力建立起了四條社會(huì)保障線，理論上說這是一個(gè)非常完善的制度體系，處于不同困境的人群會(huì)在不同的系統(tǒng)中使他們的問題得到解決。但事實(shí)上，最低生活保障制度這一最后的保障線變成了唯一的保障線，而前三條保障線對(duì)預(yù)防和減緩貧困的作用非常有限。前文所述，社會(huì)政策是一個(gè)解決問題和管理社會(huì)的工具；其出發(fā)點(diǎn)是對(duì)問題的了解以及基于某種共識(shí)的目標(biāo)??亦即我們要將這一問題解決到什么程度？而不是從我們的理想或假設(shè)出發(fā)使其變?yōu)槔L制藍(lán)圖的手段。

（二）在政策設(shè)計(jì)中，要對(duì)人的復(fù)雜性有合理的預(yù)設(shè)

社會(huì)政策的目的即是為家庭或個(gè)人帶來實(shí)實(shí)在在的好處，然而人的因素或動(dòng)機(jī)對(duì)政策效果的影響是非常之大的。所謂政策的科學(xué)性，即是其是否符合人們的預(yù)期或行為趨向。事實(shí)上，社會(huì)政策為什么經(jīng)常難以執(zhí)行的一個(gè)原因即是，政策對(duì)象并不能完全按照政策制定者的意圖行事；如果我們的政策與人們的預(yù)期或行為取向背道而馳，我們不僅會(huì)付出高昂的行政代價(jià)，也很難取得理想的效果。

在這方面，經(jīng)濟(jì)學(xué)的“理性人”的理論可資借鑒。在西方國家，從亞當(dāng)?史密斯以來，微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論奉行的一個(gè)基本原則或假設(shè)即是，追求個(gè)人私利是人類的本能。任何外在的企圖改變這種傾向的干預(yù)都是無用的；相反，只有設(shè)法建立起一個(gè)基于人類這一本能的、使個(gè)人利益與社會(huì)利益協(xié)調(diào)發(fā)展的制度框架，才是更有效的做法。對(duì)亞當(dāng)?史密斯來說，市場(chǎng)機(jī)制顯然是這一制度框架的最好選擇，即“看不見的手”會(huì)對(duì)個(gè)人利益和社會(huì)共同利益進(jìn)行自動(dòng)調(diào)整，使二者最終達(dá)到和諧和一致。盡管我們?cè)谏鐣?huì)領(lǐng)域不能完全接受這一觀點(diǎn)，但我們應(yīng)該非常現(xiàn)實(shí)地認(rèn)識(shí)到，在很多情況下個(gè)人的利益與集體或社會(huì)的利益并非總是一致的；例如，作為普通人，人們更多考慮的是當(dāng)前和周圍環(huán)境的需要，而社會(huì)政策則更注重從長遠(yuǎn)和全局的利益出發(fā)。相反，如果個(gè)人利益與社會(huì)或集體的利益完全一致，社會(huì)政策將是一件非常簡單或多余的事情。但事實(shí)并非如此。

（三)重視激勵(lì)機(jī)制和技術(shù)手段

除了對(duì)人性的復(fù)雜性有合理的預(yù)設(shè)外，我們?cè)谥贫ê蛯?shí)施社會(huì)政策的過程中還必須充分考慮個(gè)人的私利性和動(dòng)機(jī)等因素，在此基礎(chǔ)上更多地使用具有激勵(lì)作用的機(jī)制，以使個(gè)人利益與政策的目標(biāo)一致，而避免過多地使用強(qiáng)制性手段來實(shí)現(xiàn)政策的目標(biāo)。這也正是科學(xué)決策或者社會(huì)政策的科學(xué)性所在。

從政策實(shí)施者角度來說，激勵(lì)機(jī)制同樣是一個(gè)保證政策效率和效果的重要因素。目前，我國的社會(huì)政策主要是通過各級(jí)政府部門的工作人員來實(shí)施的，但長期以來我們主要是從“人民公仆”的概念出發(fā)來要求或假設(shè)他們會(huì)不折不扣地實(shí)施政策，而忽略了利益因素的作用。例如，在我國，政府部門的工資要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)的水平，這種狀況不僅使他們的工作積極性會(huì)受到影響，也是滋生腐敗的一個(gè)原因。此外，低工資還會(huì)導(dǎo)致政府工作人員的素質(zhì)下降，因?yàn)槟切┯休^高專業(yè)素質(zhì)的個(gè)人往往會(huì)傾向于在市場(chǎng)組織中工作。

其次，重視社會(huì)政策的技術(shù)手段。在設(shè)計(jì)社會(huì)政策時(shí)可以通過技術(shù)手段來最大限度地減少人的因素對(duì)政策效果的負(fù)面影響。例如，長期以來，我們?cè)陬A(yù)防和控制腐敗方面更多地是用規(guī)章或法令去約束，而忽視了一些被普遍使用而又最有效的方法，例如實(shí)施常規(guī)監(jiān)管、增加民主監(jiān)督機(jī)制和政策透明度等，通過這些技術(shù)手段來減少腐敗的機(jī)會(huì)或腐敗行為的成本，從而達(dá)到預(yù)防和控制腐敗現(xiàn)象發(fā)生的目的。