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稅源監控是稅收管理的基礎，完善的稅源監控體系對提高稅收科學化、精細化管理的能力和水平起著至關重要的作用。隨著社會主義市場經濟體制的不斷變革，信息網絡技術的飛速發展，稅源分布的領域越來越廣，稅源的流動性和隱蔽性越來越強，稅源失控的問題也越來越突出。本文主要分析探討地方稅源監控存在的主要問題及原因，提出加強地方稅源監控的具體對策。

一、當前地方稅源監控存在的主要問題

(一)稅源基礎工作不夠扎實。在稅源管理上，存在戶籍不清、征管資料不全、數據信息不準的現象。在信息管理系統中，登記的納稅戶還存在重復登記，該注銷的不注銷等問題。戶籍不清，不僅是不登記在冊的個人所得稅、資源稅、土地使用稅、房產稅等單個稅種納稅戶，而且還存在登記在冊的固定納稅戶戶籍不清的現象。另外，征管資料不全，數據信息不準也是個突出問題。在征管實際工作中，筆者發現有相當一部分納稅人征管資料殘缺不全、數據不準的狀況，主要表現在：一是納稅人不按規定報送財務會計報表、納稅申報表、納稅人的職工工資表、房產、土地等涉稅資料。二是納稅人在購銷商品、貨物，以及提供或者接受經營服務所簽訂的合同、協議書也不按規定報送備案。三是流動稅源及代扣代繳單位申報納稅后未按規定設置征收臺帳登記備查。四是企業改組改制、重組、合并、分立等事項不按規定報送相關文件和資料，致使大量的涉稅信息與稅源監控中斷、缺失。

(二)稅源監控手段比較落后。由于當前地稅機關計算機專業人才少，計算機在地稅系統未能得到全面的開發和充分利用，目前使用的計算機管理系統中基礎信息資料較為單一，信息準確性、可靠性、利用價值都不高。稅源監控方式方法也比較簡單，主要還是以到業戶了解情況、電話咨詢、納稅人提供的稅務登記資料、納稅申報資料以及企業財務報表等有限的靜態基礎資料，而對最具監控價值的動態資料掌握有限，缺乏全程動態監控機制，給稅務機關對轄區內的稅源狀況進行科學預測帶來制約。

(三)稅源監控能力明顯欠缺。一是對納稅人的戶籍管理不到位。納稅人數量多、分布廣、稅收管理員難以一一查證到位，一些規模小的企業和個體戶，有不辦理工商登記、稅務登記的，也有不進行納稅申報而成為漏征漏管戶的。有資料表明，基層征管單位每年在對納稅業戶開展清查時，查出的漏征漏管戶占登記戶的比例在10—15%左右，稅務登記戶數與工商部門發照戶相比差距甚遠。二是稅務登記信息不實。有的開業登記的信息本身就是虛假信息，有的是登記內容發生變化也不作變更登記，稅務部門守株待兔式的管理職能和管理辦法，只能是被動錄入，無從監控。三是對納稅人生產經營、發展變化情況還沒有一套行之有效的監控管理手段。納稅人在各種經濟活動中，時常發生改組、改制、合并、分立、轉讓、轉租、承包、租賃，特別是小型企業和個體戶關停并轉，稅務部門常因缺乏有效的手段，而無法達到有效的監控，甚至出現有納稅人停業、轉業、轉讓等，既不申報注銷登記，也不繳銷發票，連人帶票出逃，查無下落的狀況。

(四)監控方式缺乏動態和全方位。一是稅務登記管理只停留在開業登記、填表的形式上，至于登記內容的真實性沒有及時去審核、調查，稅務登記的信息資料與實施稅源監控管理之間處于脫節狀態。例如，納稅人到辦稅服務廳辦理稅務登記業務并領取稅務登記證后，往往不知道自己是屬哪一位稅收管理員管理，部分納稅人因為不明白該履行的具體稅收義務又不知向誰咨詢，造成拖欠申報。二是納稅申報側重于對按時申報的管理，而對于申報質量的管理在深度和廣度上離稅源監控的要求還相差較遠，導致納稅申報準確率不高。三是對納稅人的評估不及時、不全面。目前由于稅務機關力量及技術的制約，難以對全部納稅人的財務資料進行準確地收集和分析，而納稅評估的財務資料均由納稅人自己提供，其準確性難以考證。四是“以票控稅”機制不完善，在發票管理方面存在著制度上和管理上的漏洞。由于餐飲、娛樂等服務業的服務對象大多是一般群眾，人們并無事事索取發票的習慣，而餐飲行業經營戶大多無帳可查，普遍存在不開票和“大頭小尾”的現象，從而造成稅務部門對該類納稅人營業額難以確定，給計稅和征稅帶來困難。

(五)涉稅違法問題普遍存在。由于納稅人納稅意識淡薄的現象仍未得到有效的改善，偷、逃、騙、欠稅現象普遍存在，而且涉稅違法手段更加先進、隱蔽。據有關資料表明，2007年**地稅稽查部門共檢查納稅人2589戶，發現有問題的1908戶，查補稅款、滯納金、罰款共42415萬元，入庫38550萬元。立案查處稅收違法案件1301件。其中，查處超過百萬元以上稅款的案件75起，查補稅款239**萬元；查處500萬元以上特大案件7件，查補稅款4747萬元。

(六)稅收征管力量明顯不足。當前，經濟稅源的分布和基層一線稅收征管力量的配置不相匹配、不科學。鄉鎮一級的稅源總量與稅收征管力量的配置不對稱，一些鄉鎮的稅源總量大，而稅收征管力量薄弱，而一些鄉鎮的稅源總量小，稅收征管力量反而富余。以梧州的縣（市、區）地方稅務局為例，一個縣的城區稅源總量往往占了全縣稅源總量的70%以上，而城區稅務人員的配置一般只占到全局人員的50%左右，再者，縣局機關人員的配置又占去了剩余人員50%的40%，導致真正在城區負責稅源監控和管理的人員數量匱乏。由于稅收管理人員嚴重不足，導致對零散稅源、隱蔽性稅源、非正常納稅戶的管理出現“盲區”，造成部分重點稅源、中量稅源、小量稅源的流失，制約了稅源的科學化、精細化管理。

二、導致地方稅源失控的主要原因

(一)稅源管理體制不完善。一是當前財政預算體制和稅收計劃體制給稅源管理的真實性、積極性帶來一定負面的影響。由于我國實行支出性財政預算管理體制，財政收入和稅收計劃是依據政府當年預算支出來確定，計劃下達具有較強的指令性和強制性，它是決定各級政府和財稅單位領導干部政績的一項重要指標，因此，在基層征收單位和稅務人員中，普遍存在稅源寅吃卯糧現象或組織收入“留一手”現象。有的地方政府指令性稅收計劃一般都明顯高于地方實際稅源，使稅務部門在組織收入與涵養稅源、完成任務與依法征管之間陷入兩難境地。二是制度不健全和措施不得力。由于稅收政策的制定不嚴謹，檔次低，制定有缺陷、不嚴密，政策的執行上缺乏可操作性，造成不少假“三資”企業、假福利企業現象存在，給稅收征管帶來了嚴峻的考驗，加大了稅源監控管理的難度。

(二)稅收管理員素質不適應科學化、精細化管理的要求。目前稅收管理員的素質滯后于信息化建設的需要，既掌握財稅理論、財稅專業知識與操作技能，又有扎實的經濟學、管理學、法學和財務會計基礎的稅收管理人員少之又少，稅收科學化、精細化管理缺乏大批既懂稅收業務又精通計算機知識的復合型人才，從而制約了稅源監控質量的提高。例如，梧州市地稅系統某基層分局由于多年來沒有新生力量的補充，人員漸顯老化，計算機人才奇缺，大部分人員也只有初級水平，只會打字和進行簡單的文字、電子表格處理；窗口征收人員也僅限于開稅收完稅證、繳款書和發票，進行稅務登記和停歇業處理；大部分稅收管理員業務水平低，工作能力欠缺，不具有專業的會計知識，看不懂財務報表，更不會分析財務報表。

(三)稅源組織機構不完善。現行組織體系按征管查設置崗位，未專設稅源監控機構或部門，也無專人負責監控工作，稅源監控工作僅作附屬于征管部門（稅源管理部門）或計統部門的一項工作，沒有形成制度化、經常化、系統化、連續化。也沒有很好解決稅源監控工作由誰去做、做什么、何時做、怎樣做，如何分析、預測、監控等問題，缺乏一套行之有效的運行機制和科學規范的業務流程，使重中之重的要求得不到有效落實。同時稅源管理直接責任人缺位。基層稅務機關集征、管、查于一身，對納稅人的管理實行塊塊分割，對于稅務登記、稅款征收、納稅評估、稅務稽查、稅源監控等業務實行多人多崗共同負責，工作人員相互依賴，管戶責任不明確，一定程度上造成了稅源管理大家都管、大家都不管的現象。

(四)稅源監控信息化程度不高。當前的信息系統仍然主要以一般性基礎信息（包括納稅人基本情況、申報資料、納稅憑證等）管理為主，管理系統僅能完成一些基本的統計工作，為稅源監控服務的僅有戶籍管理和業戶納稅情況分析。因為錄入信息系統的信息數據不全面，從而無法對業戶生產經營情況，稅源變化等進行監控，也不能對稅源發展狀況運用大量的信息數據庫進行調研、分析、預測，信息系統基本上還不能為稅源監控提供更多服務，離實現運用高科技監控稅源這個目標還相去甚遠。

(五)對稅源監管工作責任心不強。稅源稅基是否清楚，能否做到心中有數，了如指掌，掌握得住，監管得了，這與稅收管理員平時基礎管理質量，工作態度，工作責任心有著密切的、直接的聯系。稅收管理員工作責任心不強，積極性調動不起來，再好的征管制度和征管辦法也是無法貫徹落實。如戶籍管理中《稅務登記管理辦法》（以下簡稱“辦法”）的貫徹實施，全國的稅務戶籍應該講得一清二楚的，可事實上就是不清不楚，不明不白的管理結果。《辦法》從1998年頒布實施至今，已經有9個年頭，戶籍不清、數字不準依然存在，而且一直困擾著基層稅務機關。納稅戶開業、停業、變更、注銷等管理事項普遍出現重登漏登現象，管理中漏征漏管問題從未間斷。近年來，國家稅務總局、自治區地方稅務局相繼出臺了《稅收管理員制度》、《納稅評估管理辦法》、《稅務登記管理辦法》、《稅收執法過錯責任追究辦法》等一系列管理文件，可就約束不了那些工作不負責任、得過且過、出工不出力、干好干壞一個樣的不良傾向，制約了稅源管理的深入開展。

(六)稅源管理考核機制不健全。稅源管理一直沒有完善的考核辦法，沒有量化的考核標準，且由于崗位職責不夠明確，缺乏必要的考核制約機制，稅務部門在征收管理、納稅評估、稅源監控各環節之間缺乏有效銜接，各崗位多根據自身的特點開展工作，難以達到對稅源實施全面監控的效果和目的。比如管理責任人在稅源管理工作中應做什么，如何做，應達到什么效果等都沒有明確的硬性規定，對日常的稅源管理工作，都是根據以往的經驗進行主觀對比判斷，無法準確衡量稅源管理工作的好壞，致使稅源管理工作獎罰無據。

(七)職能部門配合協調不力。由于地稅部門的征管力量不足、職權所限，不可能在稅源監控工作中做到面面俱到。實施稅務管理不單靠稅務機關，也需要各級黨委政府和財政、國稅、工商、金融、公安、檢察、法院等部門支持。但是現行法律沒有對稅務機關與這些部門的配合、協調程序作出明確而具體的規定。各職能部門之間沒有一套有效的協調監控機制，對同一企業，相關職能部門各在自身的角度進行管理，部門之間信息閉塞，措施落實和管理行動各自為政，缺乏統一性和協調性。另外國稅與地稅之間缺乏必要的合作和信息共享，增大了征稅成本，影響了稅收監控質量的提高。

三、加強地方稅源監控的具體對策

（一）建立健全稅源監控長效機制。一要充分認識稅源監控的重要性，從制度上、行動上、組織體系上和征管資源上給予稅源監控更多的重視與支持；二要建立或健全專門的稅源管理機構，落實稅源監控人員，明確工作職責、工作任務、工作要求和工作目標，避免部門相互推卸責任，協調不力的現象發生，使稅源監控工作快速走上正軌；三要完善有關制度和做法。過去稅源監控的制度做法仍停留在粗放管理模式，已不適應實施科學化、精細化管理的要求。要將這些制度措施作進一步修改完善，結合推行稅收信息化建設和稅收管理員制度，建立適應現代稅收征管要求的機制，這些機制要重點解決稅源管理誰來管、管什么、管多少、怎么管、管得怎么樣等問題，使這些機制目標明確、切合實際，便于操作、考核和取得最佳效果。四要健全有效的稅源監控方式。要把稅源監控的著力點放在對納稅人的日常管理上，建立起有效的稅源監控方式。

（二）建立嚴密、科學、規范的稅收管理員制度。一是要強化干部職責定位意識，解決“做什么”的問題。各級稅務機關，要向干部講明推行稅收管理員制度的目的，弄清稅收管理員的身份定位，使稅務干部近距離接觸納稅人，及時了解掌握轄區內稅源稅基發展變化狀況。二是要細化操作規程，解決“怎么做”的問題，各級稅務機關可結合當地工作實際，將稅收管理員的職責要求分類列出，盡可能地把日常稅收征管工作中涉及的主要規定、程序和基本文書匯集起來，逐一細化工作標準，明確操作規程。三是要建立科學的崗位目標責任制考核，解決“干多干少一個樣”的問題，進一步完善稅收管理員考核評價體系，量化細化考核指標，形成一套符合自身實際的效能監察考評機制。

（三）運用現代化稅源監控手段，提高稅源監控工作效率。一是要加大資金投入，對現有的征管軟件進行更新升級，同時給基層征管一線配齊計算機硬件、軟件，改善基層信息化建設達標工作環境和技術裝備。二是繼續完善信息管理系統功能。把稅務登記的建立、納稅申報的處理、稅款的收繳與核銷、中止申報的催報、滯納款項的催繳、檢查對象的篩選、綜合稅收信息的統計分析、稅收會計核算與監督，以及納稅信息的查詢等全面納入系統管理。同時盡快實現對各級信息數據的集中處理，為準確掌握納稅人的各項涉稅信息尤其是稅源變化信息，提高對稅源監控的工作效率和統計、分析、預測水平服務。三是抓好金稅三期準備和落實工作。總局已經把地稅部門的信息化建設列入到金稅三期的計劃中，在金稅三期全面鋪開之前，要在不斷完善GXDS信息系統的基礎上，積極應用總局向我們推薦的地稅征管軟件，以便各項信息數據順利對接導入金稅三期系統，逐步解決信息化落后問題，提高稅源監控的科技含量。四是進一步推廣稅控裝置，擴大以票管稅面，降低征收管理成本，堵塞稅收漏洞。

（四）加強基礎稅源管理，促進稅源監控到位。一是繼續抓緊抓好戶籍管理。要按照《稅務登記管理辦法》的要求，嚴格做好開戶、變更、停復業、注銷、外出經營報驗登記管理工作，加強非正常戶的認定和處理，同時注重實地檢查，充分了解納稅戶實際情況，減少漏征漏管戶。二是建立稅源監控管理責任制。對稅源監控管理實行“分片管理、責任到人”的辦法，確立稅收管理員對稅源戶的管理范圍、管理權限、管理職責，明確所管轄范圍內的所有納稅戶不漏征不漏管，時常了解和全面掌握納稅人的基本資料。三是改變稅源監控管理只單純掌握實現稅款數字的作法，而忽視其他與稅源息息相關的信息資料收集和管理，樹立全方位的稅源管理理念，明確稅源監控管理信息包括納稅人生產經營的主要財務指標和納稅基本情況，管理中要重視收集、跟蹤、監控和分析各項指標的變動情況，擴展數據信息分析的應用領域，全面提升稅源監控管理的質量和效率。

（五）創新監控方式，實行稅源管理多層次監控方式。

1.加強重點稅源的監控。要充分利用綜合征管軟件中現有的稅源數據資源，建立與稅源相關的信息數據庫，嚴密設置技術數據指標，抓好各項參數初始化工作，科學規劃業務流程，按照綜合征管軟件的要求，逐級建立重點稅源戶臺賬，全面登記掌握重點稅源戶的分布、生產經營、應繳已繳稅款、企業整體規模等基礎情況。建立科學的重點稅源監控體系，定期對重點稅源戶基本情況進行調查摸底，對其經濟性質、經營規模、產品品種、經營形式、核算方式等基礎性信息進行詳細的登記，并根據重點稅源戶的財務報表等資料，按月對其收入、利潤、納稅額等數據作以對比分析，動態掌握重點稅源的實際信息。

2.實行行業分類管理。一是對中央直屬企業的管理，運用計算機管理手段實施監控。對其財務軟件的企業，一律要求在運用軟件之前，主動向主管稅務機關報送企業財務軟件，并提供相應地介紹說明。二是對地方國有、集體企業、私營企業的管理，實行集中管理、行業分類、統一稽查的管理模式。成立企業專管小組，全面跟蹤企業經營情況，搜集搜全企業申報信息，并把欠稅及存在問題及時移交稽查局重點稽核。三是對個體經濟的管理，實行集中征收、劃片管理。個體工商戶可適用銀稅一體化征收方式，實現稅款集中征收，減輕稅務機關的工作量。對私人房屋出租業實行承租方代扣代繳的方式進行管理。四是對行政事業單位稅源實行專人負責、稽查跟蹤的管理方式。

3.對正常稅源實施動態管理。首先是加強稅務登記管理。其次是建立健全納稅人戶籍管理制度。對納稅人在登記前后要進行走訪，并對納稅人登記的內容進行復核，及時掌握第一手動態稅源信息，并將有關信息進行整理、修正、立檔和輸入微機，做到戶戶建檔、全面監控。三是加強對發票使用的管理。要規范發票管理工作，通過舉辦發票抽獎活動，激發廣大消費者索取發票的熱情，從而促使經營者領購和開具發票，準確掌握納稅戶的營業收入，有效地抑制發票違法違章行為。

4.強化對特殊稅源的監管。特殊稅源包括新增的未辦證戶及關、停、并、轉、遷企業，失蹤戶、掛靠戶、家庭小作坊戶等非正常稅源。對這部分稅源要按地域分戶落實到人實行行業監控和戶籍管理，加強日常檢查，定期開展集中清查工作，及時登記特殊稅源管理臺賬，掌握其相關賬務信息，依法對應納稅款進行清算，防止稅款流失。

（六）加強稅收管理員隊伍建設，進一步提升稅源監控能力。一是搭建培訓平臺，拓寬培訓渠道，采取多種形式進行人員素質的培訓，提高稅收管理員的工作素養，促進稅源管理水平和管理效率的不斷提高。二是調整征、管、查人員配備，注重選拔一批懂企業生產經營、具備一定財會知識、熟悉稅收業務和法律、責任心強的干部擔任稅收管理員，充實基層稅源管理力量。三是進一步建立科學的崗責體系，明確稅收管理員的崗位職責，加強對稅收管理員的考核與監督，規范稅收管理員的管理行為，實現以事定崗、以崗擇人、人盡其才、才盡其用的良好局面。

（七）建立健全稅源管理考評機制，促進評價考核精細化。一是明確稅源監控管理責任職責。稅源監控主要工作職責包括：納稅咨詢輔導、稅收政策宣傳送達、掌握轄區稅源戶籍變動情況、調查核實管戶生產經營、財務核算情況、進行稅款催報催繳、核實管戶申報納稅情況、分析稅負變化趨勢、開展納稅評估及其稅務約談等。二是制定稅源監控工作規范，要求稅源監控人員定期到納稅人生產經營場所實地了解情況；掌握納稅人戶籍變動、申報納稅及生產經營的基本狀況和財務核算情況，及時分析稅負變化趨勢，實現動態監控；對日常管理中發現的漏征漏管戶要及時納入正常管理，對發現的納稅人異常問題要及時移交給納稅評估或稽查處理。三是要加強對稅源監控能力的考核，建立績效考評制度。要把稅源監控考核制度與干部管理、責任追究制度有機結合起來，建立健全綜合評價稅源監控工作水平的指標體系，對稅收管理員工作實施責任追究，以真正做到獎勤罰懶，獎優罰劣。

（八）加大執法力度，完善稅務稽查體制。一是要健全稽查工作相關的各項制度，規范檢查行為，加大打擊偷稅、抗稅等稅收違法行為的力度，及時發現和堵塞稅源監控漏洞。二是要加大稽查力度，完善選案體系，提高檢查效率，將重點稅源企業、異常申報企業、未申報企業、欠稅企業、稅源重大變化企業列入征管稽查的重點，有針對性地開展稅務稽核工作。三是要建立起征管與稽查的互動機制，在征收管理中發現的偷逃抗騙稅案件，要及時移送稽查局查處；對檢查發現的稅收征管漏洞則提出征管建議并反饋到征管部門，形成稅源監控的合力。

（九）多方配合、綜合治理，完善協稅護稅網絡。一要完善向黨委、政府的匯報制度，積極爭取黨委、政府的理解和支持，從組織協調和經費補給方面給予地稅工作更多的指導和幫助。二要積極加強與有關職能部門的協作，通過政務協作，充分利用好社會資源，健全協稅護稅網絡，提高稅源監控效率和水平。三要進一步明確細化協作責任、協作機制、協調程序，盡快出臺信息共享制度的具體實施辦法。應根據《征管法》的規定，與工商部門、銀行以及政府其他管理機關做好信息共享制度的制定和實施工作，建立信息共享協作制度和信息網絡的聯網，實現信息共享和全面提升稅源監控能力及監控質量。特別是要加強國地稅協作，將重點稅源的相關納稅申報和相關征收資料實現采集型管理，達到信息資料共享。（作者：陳曦凡）