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工商行政管理執法環境是指與工商行政管理機關開展市場監管和行政執法活動相關的，直接、間接地影響或者作用于工商行政管理活動的主客觀因素的總和。它是工商行政管理機關正常開展市場監管和行政執法的基礎條件，決定著工商行政執法的難易程度。良好的執法環境有利于保障公正執法、提高工作效率、推進各項工作順利開展；不良的執法環境必然使工商行政管理工作付出更多的行政成本，使行政執法舉步維艱，影響工作效率和工作目標的順利實現。

一、工商行政管理執法環境存在的主要問題

工商行政管理執法環境包括多方面的因素，如社會經濟發展程度、文化教育程度、地方政府和行政機關依法行政的意識、公民的法制觀念、工商機關的地位和形象、工商執法人員的法律素質、業務素質和依法行政意識、工商行政管理法律規范及各種內部機制的完善程度等。下面從內部執法環境和外部執法環境兩個層面進行探討。

(一)外部執法環境存在的主要問題

1、地方行政干預，主要表現在以下幾個方面：

一是地方保護。有的地方政府和部門從地方利益出發,設置壁壘，限制地區間商品和服務的正常流通，限定或者變相限定經營者經營其指定商品，利用政府部門在市場中特殊的獨占地位實施行業壟斷等，干擾工商行政管理機關依法行政。

二是干擾執法。特別是經濟效益不好的企業，或者是在地方經濟中占有地位的企業實施了違法行為，地方政府和部門領導時常以維護穩定、發展，建設誠信形象為名，向工商行政管理機關“提要求”、“打招呼”，使行政執法的目的難以實現；還有的強令工商行政管理機關給不符合法定條件的外來投資者頒發營業執照；在扶持個體私營經濟發展中，通過行政命令，限制執法機關依法正常行使日常監督檢查活動等。

2、公民的法律素質不高，法制觀念不強。

一是大多數公民的法制觀念不強，經營者、生產者不熟悉工商行政管理法律法規，依法經營的意識淡漠，對工商行政執法不理解。特別在農村，經營者認為自己經營既不要你管理，也無需辦照，更不交費；在被查處時抵觸甚至抗拒。違法經營將要受到處罰時，千方百計拉關系、托人情、走后門，干擾工商行政執法。二是暴力抗法時有發生。三是執法中當事人不配合。如處理案件中強制措施有限，調查取證難。執法中常遇當事人拒不配合，不在法律文書上簽字，見證人更不愿意簽字作證。案件執行時，許多已結的案件由于當事人拒不執行；雖然法律上規定，拒不執行行政處罰決定的可申請人民法院強制執行，但具體實施起來很難。

3、法律不健全。

行政執法首先要“有法可依”,在執法實踐中，隨著市場經濟的發展，執法人員越來越感到法律的不完善。包括立法和修改的滯后，法律自身的缺陷，操作性不強，強制手段不力等。

（1）立法滯后。其一，市場經濟發展到今天，法律法規頒布不少，但缺少一部類似“基本法”的《市場監督管理法》?，F在很多法律主要由部門提出，帶有明顯的部門色彩，容易出現條塊分割、職能交叉甚至相互抵觸。有時一個違法行為有多個法律、法規調整，有時一個違法行為，各部法律法規規定的又不是很明確，容易造成執法不統一。其二，工商行政管理機關是監管市場經營行為主要部門，但至今沒有一部類似“組織法”的《工商行政管理法》或《工商行政管理條例》，對工商部門進行法律上的定位。國家工商總局雖然出臺了《工商行政管理暫行規定》，但法律效力不高。國務院給工商部門的“三定方案”和在商品質量監管方面與質監局分工的規定，明確了工商部門的職能，但在基層司法實踐中對法院的參考效力不高，法院仍重視實體法的法定主體。其三，現行的工商行政管理法律法規，許多是在計劃經濟下或市場經濟初期制定的，事過境遷仍沒有修改和完善，已不適應新時期的執法需要。如對目前工商部門還普遍適用的《投機倒把行政處罰暫行條例》，基層法院法官和律師都對此提出質疑,而此條例至今沒有廢止或修訂。國務院1983年頒布實施的《城鄉集市貿易管理辦法》，隨著市場經濟的發展、市場“管辦脫鉤”和社辦市場的發展，已經無法適用。《反不正當競爭法》列舉了11種不正當競爭行為而沒有兜底條款；隨著市場經濟發展出現的許多新的不正當競爭行為，因無法調整規范而出現了許多規章和解釋。另外對公用企業和獨占地位的經營者的規定不具體、不明確，現在公用企業也發生了新的變化，公用企業實行改制后新型企業怎么界定？銀行、保險公司、醫院等是否是獨占地位？工商行政管理機關為促進職能到位實行小局大所，大量的案件是由工商所辦理的，但是《工商行政管理所條例》對工商所的處罰權限和工商所能夠以自己的名義處罰哪些類型的案件，規定的不明確具體。諸如此類的法律法規都需要盡快修改和完善。

（2）法律自身存在缺陷。一些法律法規受立法背景和時代限制,現在看來有許多缺陷?！断M者權益保護法》有的條款沒有罰則，有的條款需轉致，因此在執法實踐中很少適用該法；《反不正當競爭法》對不正當競爭行為沒有兜底條款,出現新的不正當競爭行為不能適用,有的條款規定不明確,有的條款沒有罰則，缺乏強制措施等等,都不利于行政執法；《城鄉集市貿易管理辦法》對不交市場管理費沒有強制措施,沒有處罰條款；《個體工商戶暫行條例》對不交管理費雖有1～2倍的罰款，但畢竟管理費數額較小,申請法院執行也要考慮執行成本,給工商部門又沒有強制措施；對銷售者銷售不知是假冒廠名廠址的商品,《產品質量法》等法律都沒有作明確的規定，此行為處罰如何適用。

（3）執法手段不力。現行的法律法規賦予工商部門的執法手段不多、不力,強制措施很少,致使對有些非法行為打擊不力。如無照經營中的“取締”具體如何操作并無規定,執法人員無所適從。工商部門適用的法律法規很多,但規定有強制措施的很少,對當事人調查取證,法律規定了當事人的配合義務,但如果當事人不協助配合怎么辦？有時執法檢查、調查時,當事人拒絕檢查、調查怎么辦？有的執法人員要求當事人提供銀行對帳單,當事人不提供又無權要求銀行提供怎么辦？等等。法律法規都沒有明確規定,原有的“銀行劃拔”權又被取消了,現在我們執行的法律都是些“軟弱無力”的“秀才法”。由于缺乏強制手段，執法沒有力度,難以保證工商監督職能到位。

（4）條塊分割,職能交叉。工商部門與許多專職執法機構,如質監、衛生、藥監、農業等部門職能交叉,執法范圍模糊不清，常常出現某些領域交叉執法、重復執法或出現監管的盲區。特別與質監部門經常發生“打架”，國務院雖界定商品質量監管范圍，但質監部門依法仍可在市場上抽檢,有時出現一個經營單位一天兩家來抽檢,經營者反感情緒很大；又如小制假窩點,又無照經營,應由誰來處罰。再如,某局在查處的無照經營生產地條鋼時,地條鋼是國家明令禁止生產、銷售的產品，該局將其生產的地條鋼一并查扣,此時質監部門到現場，認為是生產領域應由他們查處,兩家在現場發生爭執，造成了不好影響。對此職能如何界定,沒有明確規定,給工商執法造成被動。另外,部門立法立規在蠶食著工商的執法范圍,如銀監會、保監會成立，《電信條例》等法規的頒布實施，都在確立新不正當競爭行為的執法主體,將工商部門的執法主體排斥在外,盡管《反不正當競爭法》有了明確規定,但在行政執法和司法訴訟實踐中,出現工商部門不便介入甚至敗訴。如有的地方工商局在查處保險公司強制保險時,就因執法主體問題而敗訴。

4、執法體制和機制上的障礙。

近年來，全國工商系統進行了一系列體制改革,如省以下實行垂直管理、市場辦管脫鉤等等,有力地促進了工商管理職能到位,但沒有根本扭轉被動局面,往往疲于應對。如阜陽劣質嬰兒奶粉事件就充分暴露了工商內部體制和機制上存在的問題。

（1）體制弊端。工商系統實行的是收費制,盡管實行的是收支兩條線,但很多地方是以收定支,于是為了生存的需要不得不用大量的精力來收費，真正用在實現職能上的行政執法的精力較少。這幾年各地為促進基層執法,加大干部的工作強度,加大執法力度，采取了一些激勵措施,大大調動了基層執法積極性,促進基層執法迅速發展，推動了工商管理職能到位。但也帶來了新的問題,出現執法爭利,為罰款而執法,重罰輕糾、罰款放行等不正常現象,沒有真正達到行政執法的目的。

（2）經費不足。地方工商部門在上劃后，地方財政所承擔的行政經費仍執行1998年的基數,多年來一直未變,而干部的工資和補貼卻翻了一番,行政性支出也有較大增長；另外,國家出臺很多優惠政策,減少收費項目和收費比率,這些都要在有限的經費中自我消化,必然造成執法經費的短缺,甚至一些地方不能足額發放職工的工資,哪還有經費來保證執法。國務院、財政部和國家工商總局雖然出臺一些保障基層行政執法的政策,如抽檢專用經費、舉報獎勵經費,大案獎勵經費以及不斷增長執法裝備經費,但到基層有的不執行,有的給予的也是微乎其微。還有的地方因基層建設和市場建設背著沉重的債務,有的辦公用房、辦案設施和裝備存在欠帳等都無力解決。這些都嚴重影響了工商部門對市場監管職能的發揮。正因為經費困難,很多基層執法,過多考慮執法成本,出現了小案不辦、成本高的不辦,該抽檢的不抽檢、為罰沒款而抽檢等現象，導致了對違法行為打擊不力。

(二)內部執法環境存在的主要問題

一是執法人員素質不高。工商干部隊伍普遍文化水平偏低,理論知識水平不高；基層執法辦案啟動較晚,過去干部主要從事個體管理和農貿市場管理工作,對執法辦案工作不熟悉,調查取證、辦案技巧等執法能力不高；對法律的學習鉆研不夠,執法水平不高。表現在執法辦案中,重執法輕教育,重罰款輕糾正,重實體輕程序；少數執法人員不能嚴格依法辦案,辦人情案,執法力度不大；少數干部不文明執法。這些對工商形象和執法權威的樹立都有一定負面影響。另外,缺乏對社會宣傳工商行政管理的法律、法規,沒有很好爭取社會各界和群眾的理解和支持，營造一個較好的行政執法環境。

二是對依法行政的認識不足。少數人對法律和政策的認識存在偏差，片面強調“法律的滯后性,現實的超前性”,或者“法律的超前性，現實的滯后性”。認為嚴格依法行政是呆板,缺乏靈活性。改革就是要敢于突破法律禁區,要針對不同情況善于搞“變通”,重實體、輕程序的思想普遍存在,不懂得法律既要實質上的法治,也要形式上的法治的道理。

三是對工商行政管理職能的認識存在差異。少數工商行政管理人員，不是站在健全和完善統一開放、競爭有序的現代市場體系的角度來認識工商行政管理的宏觀調控職能,忽視工商行政管理根本目標,不能正確處理國家利益和地方利益的關系,片面強調發揮職能促進地方經濟發展，甚至將工商行政管理部門看成是地方政府發展經濟的職能部門,在涉及國家和地方利益時,決策和貫徹法律法規變味。

實際上,對于依法行政的認識和對工商行政管理職能的認識存在的偏差，無論是在工商行政管理部門內部還是外部,都是客觀存在的。這種認識上的偏差,在工商行政管理部門外部甚至表現得更為突出。

四是重處罰,治標不治本。受部門利益的驅動,行政執法基于本部門經濟利益考慮,以處罰到位為執法目的,只重視經濟利益、不重法律效果和社會效果的有機統一,治標不治本。

二、存在問題的主要原因

導致上述問題的原因是多方面的,有些問題的存在有其深刻的社會經濟基礎,根本原因在于思想觀念落后于時展的要求。主要表現在以下幾個方面：

1、地方政府本位主義思想干預了正常執法活動。有些地方政府領導人黨性觀念不強，大局觀念淡薄,只顧局部,不顧全局；只顧眼前利益，不顧長遠利益。在經濟建設方面急功近利,不顧本地的客觀實際,不顧現階段社會政治、法制經濟發展的客觀要求,照搬照套改革開放之初沿海地區發展經濟的經驗,搞政績建設和短期經濟行為。在錯誤觀念的指導下,一切從本位利益出發，忽視國家利益,規避法律規定,以言代法,以權代法。

2、政府職能定位不準增加了市場監管難度。地方政府還沒有完全實現從全能政府走向有限政府,從管制政府走向服務政府,從權力政府走向責任政府的轉變。沒有完全樹立依法行政的理念,習慣于計劃經濟條件下形成的行政管理方式,時常采用有悖于市場經濟發展規律的行政命令配置市場資源，保護本地市場和本地企業。

3、社會法律意識不強，增添了行政執法難度，普法宣傳活動已經開展到第四個五年計劃階段,全社會的法律意識有了很大的提高,但社會法律意識離依法治國的要求還有一定的差距。社會公眾對工商行政管理法律法規了解甚少,以致于對工商行政執法不理解、不支持,必然造成工商執法難度加大。此外講人情、講面子等傳統觀念根深蒂固，人們在看待社會現象、處理事務,還不能完全習慣于首先從是否合法的角度來審視、判別和處置,而首先從“利益”的角度去考慮問題，對依法行政造成了破壞。

4、企業經營觀念落后導致了市場競爭環境的惡化。一些市場主體觀念落后,經營管理機制僵化,市場意識談薄,創新能力弱,習慣于在地方政府的庇護下生存,無法適應激烈的市場競爭。有的把規避法定的前置許可及稅務、工商等登記管理當作降低經營成本的途徑,為追求最大經濟利潤,不惜違背國家法律法規從事違法經營。而政府的庇護和干預使一些本應被淘汰的市場主體得以茍延殘喘，使他們違法經營的代價微乎其微,客觀上起了剌激、慫恿違法經營的作用。

5、傳統執法方式抑制了監管效能和執法水平的提高。在工商行政管理監管整個大市場以及監管領域、監管對象和監管層次都發生深刻變化的情況下,工商執法監管方式方法還沒有完全實現相應的轉變,有些地方仍陷于微觀管理領域不能自拔,放棄了在更高的層次監管市場；也有一些地方習慣于“重點整治”或“集中治理”的監管執法方式,不知從促進市場主體的成熟、健全市場規則等方面去監管執法,這在一定程度上抑制了工商行政管理監管執法效能和行政執法水平的提高。

6、執法人員素質不高，加大了推進依法行政的難度。一些執法人員對依法行政的意義認識不深,加上工作任務繁重,在思想上不重視行政執法程序,執法中隨意簡化程序甚至規避執法程序。執法過錯責任追究制度落實不力又使這些同志心存僥幸。有些執法人員缺乏工作和學習動力,不了解法律、行政基礎理論知識，面對千變萬化的市場,應對能力有限,不善于運用法律手段解決現實中的問題,只好采用習慣的傳統方法執法。此外,執法標準的可塑性,自由裁量權彈性大,也影響了法律的公正性和人們對行政執法活動的認同程度。

7、執法經費難以保障在一定程度上誘發重處罰輕教育。省以下工商行政管理機關實行垂直管理后,因財政核算的經費較少,行政執法的通訊、交通、辦案工具等正常經費開支捉襟見肘,供給體制無法保障行政執法工作需要,為了行政執法工作能正常運作,不得不強調經濟效益，從而忽視了行政執法社會效果和長遠效應的情況。

三、改善工商行政管理執法環境的對策

改善工商行政管理執法環境是一項社會系統工程，不能一蹴而就。僅靠工商行政管理部門難以實現，要有長期的思想準備,緊緊圍繞“依法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一”的基本要求，積極主動地努力營造寬松的執法環境。

1、轉變政府職能,改革行政管理方式。應依法界定和規范經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能,推進政企分開、政事分開，實行政府公共管理職能與政府履行出資人職能分離,實現政府權力本位向責任本位的轉變,樹立“有權必有責,用權受監督,侵權要賠償”的行政理念。要堅決貫徹“以人為本”、“執政為民”的思想,根據經濟發展的需要,學會主要運用經濟的、法律的手段來對市場和社會事務實施管理；強化大局意識和長遠發展觀念,打破部門保護、地區封鎖和行業壟斷,建設統一開放、競爭有序的現代市場體系。

2、繼續強化普法宣傳教育,提高全社會法律意識。法制宣傳教育對改善行政執法環境具有重要作用,各級政府和部門都要廣泛拓寬渠道進行法制宣傳教育。教育的重點對象首先是各級領導干部。要把法律、行政基礎知識作為領導任職必須考核的內容,通過舉辦法律知識講座不斷提高各級領導干部依法行政意識和法律知識水平,促進依法決策,摒棄人治思想。其次是行政執法人員。行政執法人員法律素質的高低,直接影響著行政相對人乃至全社會法律意識的樹立。一是嚴把行政執法隊伍進入關。清理執法隊伍,針對不同的執法崗位,對行政執法人員的文化知識、法律知識層次提出不同要求,努力改善和提高行政執法隊伍的知識結構。二是進一步加強行政執法人員法律知識、業務知識的培訓,提高嚴格執法、規范執法的能力和水平。三是定期對行政執法人員進行職業道德教育和執法紀律教育。通過教育培養他們嚴格履行法定職責的自覺性,樹立廉潔奉公、嚴格執法的品質和作風。再次,抓好重點群體和社會大眾的普法宣傳教育,使重點群體提高法律意識,自覺規范自身行為并維護自身的合法權益。

3、進一步健全完善法律體系。法律是行政執法機關活動的準繩,也是對行政行為進行監督和評價的依據。要嚴格依法行政就必須及時制定和完善各種法律、法規,建立起符合社會發展需要、科學完備的法律體系。當前圍繞立法工作,要重點解決好三個問題:一是加強立法的質量，按照民主、科學、統一的原則進行立法,避免法律、法規內容的相互沖突。二是在我國行政法律體系基本框架下,加快建立規范行政主體的分工及相互配合制度,尤其要加強行政許可、行政強制、行政程序等法律規范的配套立法工作。三是應適時地對那些內容已明顯滯后的法律、法規、規章進行補充、修改和廢止,特別是及時做好法規、規章的清理工作,避免法律規范之間的沖突和矛盾。

4、進一步改革和創新行政執法工作機制。健全完善行政執法工作機制是提高行政執法水平的重點和關鍵,因此必須全方位地對執法機制進行改革和創新。一是大力推行行政執法責任制。將本部門的職責、權限、工作程序細化分解,使各執法崗位的執法內容、執法依據、執法范圍、執法權限、執法責任明確可循。二是切實完善執法檢查制度。擴大執法檢查的范圍,加大行政執法檢查力度,加強執法監督,使執法檢查結果真正反映各級行政執法部門執法的現狀,成為全體執法人員衡量本部門及自身執法水平的重要標準。三是認真執行行政執法過錯責任追究制度。法制、監察、人事部門等按照分工,各司其職,互相配合,對執法中存在的違法違規行為,嚴格按照過錯責任追究執法人員、部門領導和所在單位相應的責任。四是認真落實政務公開制度。增強行政執法的透明度,向社會公開執法過程和結果，這是保障公平、公正執法的前提，也是開展普法宣傳，爭取社會公眾了解、支持行政執法的重要途徑。

5、積極加強溝通,謀求理解和支持。工商行政執法工作與地方政府的支持密不可分,有些執法工作得不到政府的支持,很大程度上是因為這些工作與領導的考慮存在偏差。開展執法活動前后,應本著有理、有利、有節的態度,積極與當地政府進行解說、溝通,做到既依法辦事、又合情合理,從而取得支持和理解。同時,注意抓住執法的重點、難點和群眾關心的熱點問題開展執法活動，加強輿論宣傳,也會得到社會的理解和支持。